PERUSTELUT
Viimeaikaisten ilmastonmuutoksen torjuntaan tähtäävien
tärkeiden poliittisten päätösten
seurauksena eräät energiantuottajat ovat päätyneet ansaitsemaan
ylisuuria voittoja, kun sähkön hinnan muodostuminen
on perustunut keskeisesti tuotannon rajakustannuksiin. Tällöin
kyseiset toimijat ovat ansainneet enemmän sähkön
myynnillä, kuin mitä heidän vaihtoehtoiskustannuksensa
ovat vastaavasti olleet. Siten esimerkiksi päästökaupalla
on arvioitu olevan merkittävä vaikutus sähkön
hintaan avoimilla sähkömarkkinoilla, kun päästöoikeuksien
kustannukset ovat samalla siirtyneet tuotannon kustannuksiksi ja sitä kautta
myös sähkön hintaan.
Sähkömarkkinoiden rajakustannushinnoittelun
vuoksi myös päästökauppajärjestelmän
ulkopuolisilla tuotantomuodoilla tuotetun sähkön hinta
nousee. Päästöttömän
vesi- ja ydinvoiman tuottajien windfall-voitot ovat huomattava tulonsiirto
muulta yhteiskunnalta mainituille tuottajille. Tulonsiirtoon ei
liity kannustinvaikutuksia, sillä uuden vesi- ja ydinvoimatuotantokapasiteetin
rakentaminen on voimakkaasti rajoitettua. Yhteiskunnan kannalta
kyse on oikeudenmukaisuus- ja tulonjakokysymyksestä.
Päästökauppajärjestelmän
kehitys on vielä alkuvaiheessaan. Lisäksi sähkön
hintaan vaikuttaa koko joukko muitakin tekijöitä kuin
pelkkä päästökauppa. Siksi sähkön
tuottajien yhteiskunnalta vastikkeetta saaman edun arvo on vaihdellut
rajusti. Joka tapauksessa windfall-voittojen maksajiksi joutuvat
kaikki markkinoilta sähköä ostavat toimijat
kohonneen sähkön hinnan kautta. Teollisuudessa
maksamaan joutuu erityisesti ostosähkön varassa
oleva metalliteollisuus.
Edellä mainituista syistä windfall-voittojen vuotuista
määrää on vaikea arvioida tarkkaan. Asiasta
vuonna 2004 kauppa- ja teollisuusministeriölle tehdyn selvityksen
mukaan ne voisivat olla enimmillään jopa 450 miljoonaa
euroa oletettaessa kokonaan ilmaiset päästöoikeudet
ja 340 miljoonaa euroa, jos päästöoikeuden
hinta jäisi noin 10 euroon hiilidioksiditonnilta. Osa windfall-voitoista
palautuu valtiolle energiayritysten normaalin verotuksen kautta.
Valtaosa voitoista päätyy kuitenkin ansiottomana
tulonsiirtona kuluttajilta tietyille energiayhtiöille. Siksi
on perusteltua pyrkiä järjestelmään,
jossa osa ylivoitoista palautuu valtiolle, josta ne voidaan edelleen
ohjata esimerkiksi tukemaan ympäristöystävällistä teknologiaa
ja uusiutuvien energiamuotojen kehittämistä.
Ylisuurten voittojen tason arviointiongelmien johdosta
on kuitenkin syytä noudattaa varovaisuutta, kun voittoja
tuloutetaan valtiolle. Käytännössä tämä merkitsee
sekä päästöoikeuksien hinnan
arvioimista matalaksi että sellaista kohtuullista verokantaa,
joka jättää osan windfall-voitoista edelleen
tuottajille.
Windfall-voittojen tulouttamisessa yhteiskunnalle voidaan periaatteessa
soveltaa monia malleja. Voimayhtiöt voitaisiin esimerkiksi
velvoittaa rahastoimaan sisäisesti osa windfall-voitosta
käytettäväksi uuden päästöttömän
voimakapasiteetin tuottamiseen. Rahastojen purkaminen uuden voimakapasiteetin
rakentamiseen edistäisi ilmastopolitiikkaa ja samalla painaisi sähkön
hintaa alas lisätarjonnan kautta. Järjestelmä ei
kuitenkaan monimutkaisuutensa vuoksi ole kovinkaan toteuttamiskelpoinen.
Toisaalta voimayhtiöt voitaisiin periaatteessa myös
velvoittaa suorittamaan veronluontoista maksua valtakunnalliseen
rahastoon, jonka tuottamia pääomia käytettäisiin
uuden päästöttömän
voimantuotannon rakentamiseen. Kuvatun kaltaisen rahaston perustaminen
aiheuttaisi kuitenkin ylimääräisiä hallinnointikustannuksia
ja rapauttaisi valtion talousarvion tärkeää yleiskateperiaatetta.
Lisäksi rahaston varat helposti miellettäisiin
voimayhtiöille kuuluviksi, mikä käytännössä rajoittaisi
niiden hyödyntämisen mahdollisuuksia esimerkiksi
ympäristöteknologian tukemisessa.
Yksinkertaisin, joustavin ja tarkoituksenmukaisin menettely
on tulouttaa windfall-voitto valtiolle veron muodossa. Siten voitot
pyritään leikkaamaan niiden alkulähteillä eli
sähköntuotantolaitoksissa. Tämän
lakiehdotuksen tavoitteena on kohdistaa kilpailunäkökohdat
huomioon ottaen mainittuihin ansiottomia voittoja saaviin
tuotantomuotoihin sähköntuotantovero, joka vastaa
mahdollisimman täysimääräisesti niiden
varovaisesti arvioituja ylivoittoja.
Koska ylivoittojen määrää on
kuitenkin mahdotonta täsmällisesti määritellä,
säädettäisiin käytännössä vesi-
ja ydinvoimaa tuottavien yhtiöiden windfall-voittojen
verottamiseksi erityisverotuksesta, joka perustuisi yhtäältä vesi-
ja ydinvoimalaitoskiinteistöjen korotettuun verottamiseen
ja toisaalta sähkön myymisestä aiheutuneen
ylivoiton tuotantoperusteiseen verottamiseen. Kiinteistöjen
vero määrättäisiin prosentteina
kiinteistöllä olevien laitteiden ja rakennelmien
arvoon ja ylivoiton vero määrättäisiin
euroina tuotetulta megawattitunnilta. Tällöin
voimalaitoskiinteistöjen korotettu kiinteistövero täydentäisi
varovaiseen voitonarvioon perustuvaa ylivoiton energiaverotusta.
Pääpaino verotuksessa olisi erillisessä sähkövoimatuotantoverossa.
Siten kiinteistöverokannan huomattavakaan nosto ei siihen
verrattuna toisi kovin merkittäviä lisätuottoja.
Samalla nykyiset kiinteistöverotuotot kunnille säilyisivät ennallaan.
Molemmat verot tilitettäisiin valtiolle. Verosta olisivat
kokonaan vapaat sellaiset vesi- ja ydinvoimalaitokset, joita koskevat
lupahakemukset tai muuten todettavat investointipäätökset
olisi tehty 1.1.1998 jälkeen eli Kioton ilmastosopimuskauden
alkamisen jälkeen, teollisuuden oma- ja osuusvoimatuotanto
sekä tuulivoimaa, aurinkovoimaa ja uusiutuvia biopolttoaineita
käyttävät ympäristöystävälliset
voimalaitokset, jotka ovat energiapolitiikkamme edistämiskohteina.
Myös tavanomainen lauhdevoiman tuotanto voitaisiin sulkea
veron ulkopuolelle, sillä sen saamia windfall-voittoja
voitaisiin suurimmalta osin minimoida päästöoikeuksien jaon
yhteydessä. Verovapaus toteutettaisiin erillisellä verovapaussäännöksellä.
Teollisuuden omakustanneperusteisen ja osuuskuntapohjaisen voimatuotannon
vapauttaminen voiton tulouttamisesta on perusteltua, sillä lähtökohtaisesti
tämä ns. Mankala-periaatteen mukainen tuotanto
ei mene sähkömarkkinoille eikä siten
edes kartuta windfall-voittoa. Toisaalta kuitenkin myös
ns. Mankala-periaatteen mukaan tuotetun sähkövoiman
verottamiselle voidaan esittää perusteluita: Eri
energianhankintamuotojen verotuksellinen erottelu (osuustoiminta / markkinoilta
ostaminen) on vaikea perustella. Lisäksi on vaikea valvoa
saati rajoittaa pääasiassa osuustoiminnallista
sähköntuotantoa ja -hankintaa varten perustettujen
yhteisöjen mahdollisuutta myydä osa tuotannostaan
vapailla markkinoilla. Uusien ympäristöystävällisten
energiantuotantomuotojen tukeminen verovapaudella taas on energiapoliittisista
ja ympäristönäkökohdista perusteltua.
Sähkövoimantuotantovero ehdotetulla tasolla 10
euroa megawattitunnilta toisi varovaisesti arvioiden ja kilpailunäkökohdat
huomioon ottaen valtiolle vuodessa noin 355 miljoonaa euroa verotuloina.
Voimalaitoskiinteistövero 2,50 prosentin verokannalla puolestaan
toisi noin 20 miljoonaa euroa. Siten windfall-verokokonaisuuden
tuotoksi valtiolle muodostuisi noin 375 miljoonaa euroa vuodessa.