PERUSTELUT

Viimeaikaisten ilmastonmuutoksen torjuntaan tähtäävien tärkeiden poliittisten päätösten seurauksena eräät energiantuottajat ovat päätyneet ansaitsemaan ylisuuria voittoja, kun sähkön hinnan muodostuminen on perustunut keskeisesti tuotannon rajakustannuksiin. Tällöin kyseiset toimijat ovat ansainneet enemmän sähkön myynnillä, kuin mitä heidän vaihtoehtoiskustannuksensa ovat vastaavasti olleet. Siten esimerkiksi päästökaupalla on arvioitu olevan merkittävä vaikutus sähkön hintaan avoimilla sähkömarkkinoilla, kun päästöoikeuksien kustannukset ovat samalla siirtyneet tuotannon kustannuksiksi ja sitä kautta myös sähkön hintaan.

Sähkömarkkinoiden rajakustannushinnoittelun vuoksi myös päästökauppajärjestelmän ulkopuolisilla tuotantomuodoilla tuotetun sähkön hinta nousee. Päästöttömän vesi- ja ydinvoiman tuottajien windfall-voitot ovat huomattava tulonsiirto muulta yhteiskunnalta mainituille tuottajille. Tulonsiirtoon ei liity kannustinvaikutuksia, sillä uuden vesi- ja ydinvoimatuotantokapasiteetin rakentaminen on voimakkaasti rajoitettua. Yhteiskunnan kannalta kyse on oikeudenmukaisuus- ja tulonjakokysymyksestä.

Päästökauppajärjestelmän kehitys on vielä alkuvaiheessaan. Lisäksi sähkön hintaan vaikuttaa koko joukko muitakin tekijöitä kuin pelkkä päästökauppa. Siksi sähkön tuottajien yhteiskunnalta vastikkeetta saaman edun arvo on vaihdellut rajusti. Joka tapauksessa windfall-voittojen maksajiksi joutuvat kaikki markkinoilta sähköä ostavat toimijat kohonneen sähkön hinnan kautta. Teollisuudessa maksamaan joutuu erityisesti ostosähkön varassa oleva metalliteollisuus.

Edellä mainituista syistä windfall-voittojen vuotuista määrää on vaikea arvioida tarkkaan. Asiasta vuonna 2004 kauppa- ja teollisuusministeriölle tehdyn selvityksen mukaan ne voisivat olla enimmillään jopa 450 miljoonaa euroa oletettaessa kokonaan ilmaiset päästöoikeudet ja 340 miljoonaa euroa, jos päästöoikeuden hinta jäisi noin 10 euroon hiilidioksiditonnilta. Osa windfall-voitoista palautuu valtiolle energiayritysten normaalin verotuksen kautta. Valtaosa voitoista päätyy kuitenkin ansiottomana tulonsiirtona kuluttajilta tietyille energiayhtiöille. Siksi on perusteltua pyrkiä järjestelmään, jossa osa ylivoitoista palautuu valtiolle, josta ne voidaan edelleen ohjata esimerkiksi tukemaan ympäristöystävällistä teknologiaa ja uusiutuvien energiamuotojen kehittämistä.

Ylisuurten voittojen tason arviointiongelmien johdosta on kuitenkin syytä noudattaa varovaisuutta, kun voittoja tuloutetaan valtiolle. Käytännössä tämä merkitsee sekä päästöoikeuksien hinnan arvioimista matalaksi että sellaista kohtuullista verokantaa, joka jättää osan windfall-voitoista edelleen tuottajille.

Windfall-voittojen tulouttamisessa yhteiskunnalle voidaan periaatteessa soveltaa monia malleja. Voimayhtiöt voitaisiin esimerkiksi velvoittaa rahastoimaan sisäisesti osa windfall-voitosta käytettäväksi uuden päästöttömän voimakapasiteetin tuottamiseen. Rahastojen purkaminen uuden voimakapasiteetin rakentamiseen edistäisi ilmastopolitiikkaa ja samalla painaisi sähkön hintaa alas lisätarjonnan kautta. Järjestelmä ei kuitenkaan monimutkaisuutensa vuoksi ole kovinkaan toteuttamiskelpoinen. Toisaalta voimayhtiöt voitaisiin periaatteessa myös velvoittaa suorittamaan veronluontoista maksua valtakunnalliseen rahastoon, jonka tuottamia pääomia käytettäisiin uuden päästöttömän voimantuotannon rakentamiseen. Kuvatun kaltaisen rahaston perustaminen aiheuttaisi kuitenkin ylimääräisiä hallinnointikustannuksia ja rapauttaisi valtion talousarvion tärkeää yleiskateperiaatetta. Lisäksi rahaston varat helposti miellettäisiin voimayhtiöille kuuluviksi, mikä käytännössä rajoittaisi niiden hyödyntämisen mahdollisuuksia esimerkiksi ympäristöteknologian tukemisessa.

Yksinkertaisin, joustavin ja tarkoituksenmukaisin menettely on tulouttaa windfall-voitto valtiolle veron muodossa. Siten voitot pyritään leikkaamaan niiden alkulähteillä eli sähköntuotantolaitoksissa. Tämän lakiehdotuksen tavoitteena on kohdistaa kilpailunäkökohdat huomioon ottaen mainittuihin ansiottomia voittoja saaviin tuotantomuotoihin sähköntuotantovero, joka vastaa mahdollisimman täysimääräisesti niiden varovaisesti arvioituja ylivoittoja.

Koska ylivoittojen määrää on kuitenkin mahdotonta täsmällisesti määritellä, säädettäisiin käytännössä vesi- ja ydinvoimaa tuottavien yhtiöiden windfall-voittojen verottamiseksi erityisverotuksesta, joka perustuisi yhtäältä vesi- ja ydinvoimalaitoskiinteistöjen korotettuun verottamiseen ja toisaalta sähkön myymisestä aiheutuneen ylivoiton tuotantoperusteiseen verottamiseen. Kiinteistöjen vero määrättäisiin prosentteina kiinteistöllä olevien laitteiden ja rakennelmien arvoon ja ylivoiton vero määrättäisiin euroina tuotetulta megawattitunnilta. Tällöin voimalaitoskiinteistöjen korotettu kiinteistövero täydentäisi varovaiseen voitonarvioon perustuvaa ylivoiton energiaverotusta.

Pääpaino verotuksessa olisi erillisessä sähkövoimatuotantoverossa. Siten kiinteistöverokannan huomattavakaan nosto ei siihen verrattuna toisi kovin merkittäviä lisätuottoja. Samalla nykyiset kiinteistöverotuotot kunnille säilyisivät ennallaan.

Molemmat verot tilitettäisiin valtiolle. Verosta olisivat kokonaan vapaat sellaiset vesi- ja ydinvoimalaitokset, joita koskevat lupahakemukset tai muuten todettavat investointipäätökset olisi tehty 1.1.1998 jälkeen eli Kioton ilmastosopimuskauden alkamisen jälkeen, teollisuuden oma- ja osuusvoimatuotanto sekä tuulivoimaa, aurinkovoimaa ja uusiutuvia biopolttoaineita käyttävät ympäristöystävälliset voimalaitokset, jotka ovat energiapolitiikkamme edistämiskohteina. Myös tavanomainen lauhdevoiman tuotanto voitaisiin sulkea veron ulkopuolelle, sillä sen saamia windfall-voittoja voitaisiin suurimmalta osin minimoida päästöoikeuksien jaon yhteydessä. Verovapaus toteutettaisiin erillisellä verovapaussäännöksellä.

Teollisuuden omakustanneperusteisen ja osuuskuntapohjaisen voimatuotannon vapauttaminen voiton tulouttamisesta on perusteltua, sillä lähtökohtaisesti tämä ns. Mankala-periaatteen mukainen tuotanto ei mene sähkömarkkinoille eikä siten edes kartuta windfall-voittoa. Toisaalta kuitenkin myös ns. Mankala-periaatteen mukaan tuotetun sähkövoiman verottamiselle voidaan esittää perusteluita: Eri energianhankintamuotojen verotuksellinen erottelu (osuustoiminta / markkinoilta ostaminen) on vaikea perustella. Lisäksi on vaikea valvoa saati rajoittaa pääasiassa osuustoiminnallista sähköntuotantoa ja -hankintaa varten perustettujen yhteisöjen mahdollisuutta myydä osa tuotannostaan vapailla markkinoilla. Uusien ympäristöystävällisten energiantuotantomuotojen tukeminen verovapaudella taas on energiapoliittisista ja ympäristönäkökohdista perusteltua.

Sähkövoimantuotantovero ehdotetulla tasolla 10 euroa megawattitunnilta toisi varovaisesti arvioiden ja kilpailunäkökohdat huomioon ottaen valtiolle vuodessa noin 355 miljoonaa euroa verotuloina. Voimalaitoskiinteistövero 2,50 prosentin verokannalla puolestaan toisi noin 20 miljoonaa euroa. Siten windfall-verokokonaisuuden tuotoksi valtiolle muodostuisi noin 375 miljoonaa euroa vuodessa.