PERUSTELUT
Yleisperustelut
Eduskuntaryhmiä koskeva sääntely
on nykyisellään varsin niukkaa. Perustuslaissa
eduskuntaryhmät mainitaan 26 §:ssä,
jonka mukaan ennenaikaisten eduskuntavaalien määrääminen edellyttää eduskunnan
koolla olemista ja eduskuntaryhmien kuulemista. Niin ikään
valtioneuvoston muodostamista sääntelevässä perustuslain
61 §:ssä eduskuntaryhmien edellytetään
ennen pääministerin valintaa neuvottelevan hallitusohjelmasta
ja valtioneuvoston kokoonpanosta.
Eduskunnan työjärjestyksessä eduskuntaryhmät
mainitaan 6 §:n 1 momentin 12 kohdassa, jonka
mukaan puhemiesneuvoston tulee tehdä ehdotuksia eduskuntaryhmien
keskinäisestä istumajärjestyksestä täysistuntosalissa.
Lisäksi työjärjestyksen 43 a §:n
mukaan eduskuntaryhmällä, joka ei ole edustettuna
valiokunnassa tai sen jaostossa, on oikeus saada jäljennös
vielä keskeneräisen asian asiakirjoista, jos ne
eivät ole salaisia. Eduskuntaryhmien olemassaolo voidaan
päätellä myös työjärjestyksen
51 §:stä, jossa säännellään
täysistunnossa käytettäviä ryhmäpuheenvuoroja.
Voimassa olevaa eduskuntaryhmiä koskevaa sääntelyä voidaan
luonnehtia varsin hajanaiseksi ja eräällä tavalla
pistemäiseksi. Kuitenkin eduskuntatyö tosiasiassa
olennaisilta osin rakentuu juuri eduskuntaryhmien olemassaololle
ja kansanedustajien toiminnalle omissa ryhmissään.
Siksi jo periaatteellisista syistä on tarpeen saattaa voimaan
eduskuntaryhmiä koskeva perussääntely.
Tällainen sääntely on tarpeen myös käytännön
syistä, koska nykyisellään eduskuntaryhmien
oikeudellinen luonne on hyvin epäselvä. Ne eivät
ole oikeudellisesti osa mitään puoluetta. Tällainen
oikeudellisen aseman epäselvyys on hankalaa erityisesti
niiden kolmansien osapuolten kannalta, jotka haluavat ryhtyä oikeussuhteisiin
eduskuntaryhmän kanssa esimerkiksi tavarantoimittajina
tai palkattuina työntekijöinä.
Nyt ehdotettavan lain on tarkoitus muodostaa eduskuntaryhmien
oikeudellisen aseman perusta. Lakiin ehdotetaan otettavaksi vain
ryhmien aseman järjestämisen kannalta välttämättömät vähimmäissäännökset.
Laki muodostuisi kolmesta eri osa-alueesta. Ensinnäkin
se sisältäisi eduskuntaryhmän määritelmän
ja esimerkiksi ryhmän sääntöjen
vähimmäissisällön. Toiseksi siinä säädettäisiin
eduskuntaryhmän rekisteröinnistä ja kolmanneksi
eduskunnan ryhmälle myöntämästä tuesta,
sen käytöstä ja valvonnasta. Laki olisi
luonteeltaan erityislaki esimerkiksi suhteessa puoluelakiin (10/1969).
Eduskuntaryhmällä olisi esimerkiksi oma taloutensa.
Julkisuuslakia sovellettaisiin eduskuntaryhmien toiminnan erityisluonteen
vuoksi niiden asiakirjoihin vain siltä osin kuin siitä nyt
ehdotettavassa laissa erikseen säädettäisiin.
Lailla ei puututtaisi siihen, mikä eduskuntaryhmän
ja puolueen suhde on tai miten valitaan edustajia valtioneuvoston
jäseniksi. Ehdotettavan sääntelyn keskeiseksi
lähtökohdaksi voidaankin luonnehtia pyrkimystä jättää mahdollisimman
paljon ryhmän toiminnan järjestämisestä ryhmän
oman autonomian varaan.
Laissa säännelty eduskuntaryhmän
eduskunnalta saama tuki olisi erillistä tukea verrattuna puoluelain
9 §:ssä säänneltyyn
valtionavustukseen eli ns. puoluetukeen. Koska ehdotuksen mukaan
eduskuntaryhmästä tulisi erillinen oikeushenkilö,
se voisi olla puoluelain muuttamisesta annetun lain (683/2010)
8 a §:n 1 momentissa tarkoitettu puolueen
lähiyhteisö. Harkintavalta olisi tässä asiassa
jatkossakin puolueilla. Mainitun lain 8 a §:n
1 momentissa säädetyllä tavalla puolue
ilmoittaisi asianomaisen yhteisön sen suostumuksella Valtiontalouden
tarkastusvirastolle lähiyhteisökseen.
Koska vaalirahoitusta sääntelee erillinen, vastikään
uudistettu laki, ei vaalirahoitusta koskevaan sääntelyyn
tässä yhteydessä esitetä muutoksia.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki eduskuntaryhmistä
1 luku. Yleiset säännökset
1 §. Lain soveltamisala.
Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi
eduskuntaryhmistä ja niiden rekisteröinnistä samoin
kuin ryhmän valtion talousarviosta saamasta tuesta.
Eduskuntaryhmä ei ole julkisoikeudellinen oikeushenkilö,
eivätkä sen johtoon ja henkilöstöön
kuuluvat ole virkamiesasemassa, eikä eduskuntaryhmän
toimintaan sovelleta yleistä hallintolainsäädäntöä.
Ryhmän johdon ja jäsenten tehtäviin ja
vastuuseen sovelletaan vain tätä lakia ja vahingonkorvaus-
ja rikoslainsäädännön yleisiä säännöksiä eikä virkamieslainsäädäntöä.
Eduskuntaryhmän toimihenkilöiden ja muiden eduskuntaryhmän
palveluksessa olevien toimi- ja työsuhteisiin sovelletaan
tällaisia oikeussuhteita koskevaa yleistä lainsäädäntöä.
Eduskuntaryhmän päätöksentekoon
ja toimintaan ei sovelleta hallintolainsäädäntöä,
joten esimerkiksi ryhmän päätöstä jäsenen
erottamisesta ei voi moittia hallintolainsäädännön
perusteella. Lakiin ei ehdoteta säännöstä eduskuntaryhmän
tai sen toimielimen päätösten moittimisesta.
Kanneoikeus ei ole tarpeen myöskään ryhmän
jäsenten oikeusturvan kannalta, koska ryhmän toimintaan
tyytymätön jäsen voi milloin vain erota ryhmästä ja
perustaa uuden ryhmän tai liittyä toiseen olemassa
olevaan ryhmään sillä seurauksella, että häneen
kohdistettavissa olevat entisen ryhmän julkisista varoista
saamat tuet ja oikeus tukeen siirtyvät hänen mukanaan.
Toisaalta ryhmän jäsenellä voi olla yleisten
siviilioikeudellisten säännösten perusteella
oikeus moittia häntä henkilökohtaisesti
velvoittavaa ryhmän enemmistöpäätöstä,
joka koskee ryhmän jäseniltä perittäviä maksuja.
Lakiehdotuksen kannalta toisen keskeisen kokonaisuuden muodostavat
eduskuntaryhmän rekisteröintiin ja rekisteristä poistamiseen
liittyvät säännökset 7 ja 8 §:ssä.
Kolmas säännöksessä erikseen
mainittava sääntelykohde on eduskuntaryhmän
taloudenhoito siltä osin kuin kyse on ryhmän eduskunnalta
saaman tuen käytöstä ja valvonnasta.
Tältä osin lakiehdotus vastaa sisällöltään
eduskuntaryhmien tuesta annettua lakia (1091/2010).
Muutoin lakiehdotuksella ei puututa ryhmän taloudenpitoon,
vaan se jää ryhmän sisäisen
sääntelyn varaan.
Eduskuntaryhmä vastaa sopimuksiin, sitoumuksiin ja
muihin velvoitteisiin perustuvista vastuistaan yksityisiä oikeushenkilöitä koskevien
yleisten säännösten perusteella. Eduskuntaryhmän
valtion talousarvion perusteella saaman tuen käyttämiseen,
valvontaan ja palauttamiseen sovelletaan tämän
lain erityissäännöksiä.
2 §. Eduskuntaryhmän tehtävät.
Pykälässä kuvataan lyhyesti eduskuntaryhmän
tehtävät. Säännöksen
mukaan eduskuntaryhmän tarkoitus on huolehtia perustuslaissa
säädetyistä tehtävistä ja
eduskuntaryhmän säännöissään
hyväksymistä tehtävistä. Lakiehdotus
edellyttää, että eduskuntaryhmät
hyväksyvät itselleen säännöt.
Perustuslaissa eduskuntaryhmät mainitaan 26 §:ssä,
jonka mukaan ennenaikaisten eduskuntavaalien määrääminen
edellyttää eduskunnan koolla olemista ja eduskuntaryhmien
kuulemista. Niin ikään valtioneuvoston muodostamista sääntelevässä perustuslain
61 §:ssä eduskuntaryhmien edellytetään
ennen pääministerin valintaa neuvottelevan hallitusohjelmasta
ja valtioneuvoston kokoonpanosta. Perustuslain säännösten
tarkoituksena voi sanoa olevan, että kansanedustajat ovat
järjestäytyneet eduskuntaryhmiksi.
Käytännössä eduskuntaryhmät
muun muassa määrittelevät kantansa sekä kulloinkin
eduskunnan käsiteltävänä oleviin
valtiopäiväasioihin että yhteiskunnallisessa
keskustelussa esillä oleviin kysymyksiin laajemminkin.
Ryhmät myös tiedottavat toiminnastaan aktiivisesti.
Ryhmä voi esimerkiksi tiedottaa ja pitää yhteyttä eri
tahoihin ja järjestää kokouksia. Ryhmä voi
myös osallistua kansalliseen toimintaan eri puolilla Suomea
sekä kansainväliseen toimintaan. Ryhmällä voi
olla tutkimus- ja kehitystoimintaa. Tällaiseen toimintaan
voidaan käyttää 10 §:ssä tarkoitettua,
eduskunnan myöntämää tukea. Ryhmän
tarkoituksensa toteuttamiseksi tekemiä toimia ei ole syytä rajata
lailla, koska toimintatavat jätetään
kunkin ryhmän oman autonomian varaan.
Ryhmä voi esimerkiksi palkata henkilökuntaa,
ostaa tarvitsemaansa irtaimistoa, hankkia tilauspalveluja, ottaa
lainaa sekä tehdä muita ryhmän tarkoitusta
tukevia oikeustoimia. Ryhmä voi järjestää omaan
toimintaansa liittyviä tilaisuuksia ja yleisötilaisuuksia
eduskunnan tiloissa ja muualla. Eduskunnan tilojen käyttämisessä on
luonnollisesti noudatettava eduskunnan toimielinten asiasta erikseen
antamia määräyksiä. Eduskunnan
istuntokausien aikana ryhmät järjestävät
vakiintuneesti viikoittain ryhmäkokouksen. Ryhmä voi
lisäksi pitää erikseen erityisen työvaliokunnan
kokouksia. Tarvittaessa järjestetään
tietyn valiokunnan jäseninä olevien ryhmään
kuuluvien edustajien kesken ns. valiokuntaryhmän kokouksia.
Käytännössä vakiintuneeksi toimintatavaksi
on muodostunut myös ryhmien ns. kesäkokouksien
järjestäminen kesään sijoittuvan
istuntotauon loppupuolella.
3 §. Eduskuntaryhmän oikeushenkilöys.
Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi
eduskuntaryhmän oikeushenkilöllisyydestä ja
siihen perustuvista oikeudellisista toimintamahdollisuuksista. Eduskuntaryhmää voidaan
yleisesti luonnehtia niin, että se on eduskunnan keskuskansliassa
pidettävään eduskuntaryhmärekisteriin
merkitty eduskunnan varsinaiseen hallinto-organisaatioon kuulumaton
kansanedustajien yhteenliittymä. Tämä luonnehdinta
ei sulje pois sitä, että yksikin kansanedustaja
voi muodostaa eduskuntaryhmän.
Eduskuntaryhmästä tulee oikeushenkilö,
kun se on merkitty eduskunnan keskuskansliassa pidettävään
eduskuntaryhmärekisteriin, koska rekisteröintiajankohta
on yksiselitteisesti todettavissa. Ennen rekisteröintiä tehdyistä oikeustoimista
vastuu määräytyy samojen periaatteiden mukaan
kuin rekisteröimättömässä yhdistyksessä.
Edelleen momentissa ehdotetaan selvyyden vuoksi säädettäväksi
siitä, että eduskuntaryhmän jäsenet
eivät ole henkilökohtaisessa vastuussa ryhmän
velvoitteista.
Ryhmän toimihenkilöiden ja ryhmän
palveluksessa olevien muiden työntekijöiden vastuuseen
sovelletaan työntekijän vastuuta koskevia vahingonkorvauslain
ja työsopimuslain säännöksiä.
Käytännössä useimpien eduskuntaryhmien
päivittäistä hallintoa johtaa tehtävään
palkattu, tavallisesti pääsihteerin nimikkeellä toimiva
henkilö. Tällaisen henkilön toiminnan
järjestäminen samoin kuin esimerkiksi hänen
nimikkeensä ehdotetaan jätettäväksi
yleisen työlainsäädännön
sekä ryhmän omien päätösten
ja sääntöjen varaan.
Ryhmän jäsenillä ei ole oikeutta
ryhmän hankkimiin tai saamiin varoihin. Tällaiset
varat kuuluvat ryhmälle, joka päättää niiden
käytöstä sääntöjensä ja
ryhmän vastaanottamia varoja mahdollisesti koskevien ehtojen
mukaisesti. Ryhmän saamilla varoilla ei tässä momentissa viitata
toimistokalusteisiin ja -laitteisiin ja muuhun omaisuuteen, jonka
ryhmä ehdotettavan 11 §:n nojalla saa
eduskunnalta käyttöönsä toimintaansa
varten. Tällaisen omaisuuden omistusoikeus säilyy
eduskunnalla.
Pykälän 2 momentin mukaan eduskuntaryhmä saa
harjoittaa sellaista elinkeinoa ja ansiotoimintaa, josta on määrätty
sen säännöissä ja joka välittömästi
liittyy sen tarkoituksen toteuttamiseen ja jota ei voida pitää taloudellisesti
merkittävänä. Säännöksen
tarkoituksena on estää se, että ryhmän
harjoittama elinkeino- ja ansiotoiminta voisi olennaisesti vaikuttaa
ryhmän yhteisten poliittisten päämäärien
muodostumiseen.
Lainkohdan nimenomainen tarkoitus on rajata eduskuntaryhmien
mahdollisen elinkeino- ja ansiotoiminnan laatua ja laajuutta. Eduskuntaryhmällä ei
säännöksen mukaan voisi olla oikeutta
harjoittaa minkälaista elinkeino- ja ansiotoimintaa tahansa.
Rajoitus voi olla käytännössä tärkeä myös
eduskuntaryhmän mahdollisten velkojien suojan suhteen.
Säännös muistuttaa kirjoitusasultaan
voimassa olevan yhdistyslain (503/1989)
5 §:ää mutta on tätä rajoittavampi
siinä suhteessa, että tässä edellytetään
kummankin edellytyksen täyttymistä. Elinkeinotoiminnan
on oltava taloudelliselta merkitykseltään varsin
vähäistä ja siitä on määrättävä säännöissä.
Elinkeinotoiminnan on myös muutoin välittömästi
liityttävä ryhmän tarkoituksen toteuttamiseen.
Elinkeino- ja ansiotoiminnan verotukseen sovelletaan yleistä verolainsäädäntöä,
kuten säännöksiä yleishyödyllisten
yhteisöjen verotuksesta.
Momentissa tarkoitettu elinkeinotoiminta voisi olla esimerkiksi
pienimuotoista kustannus- ja julkaisutoimintaa. Kyseeseen voisi
tulla myös erilaisiin yhteiskunnallisiin kysymyksiin keskittyvä maksullinen
koulutustoiminta.
Tässä laissa tarkoitetun, valtion talousarvioon
otetun määrärahan rajoissa maksettavan avustuksen
käyttöä koskevat erilliset säännöt. Eduskuntaryhmän
ei tulisi käyttää näitä avustuksia
elinkeino- ja ansiotoimintaan.
Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi organisaatiolaeissa
tavanomainen säännös siitä, miten
haaste tai muu tiedonanto on toimitettava ryhmälle. Tällaisissa
tilanteissa on luontevaa, että ryhmää edustaa
sen puheenjohtaja tai muu henkilö, jolla on yksin tai yhdessä toisen
kanssa oikeus edustaa ryhmää. Ryhmän
nimen kirjoittajan puolestaan tulisi ilmetä ryhmän
säännöistä. Tällainen
oikeus saattaa olla tarkoituksenmukaista antaa myös ryhmän
palveluksessa olevalle johtavalle toimihenkilölle. Lisäksi
momentin alkuun ehdotetaan otettavaksi kotipaikkasäännös.
Nimenkirjoittajaa koskeva säännös ehdotetaan
otettavaksi ryhmän sääntöjen
vähimmäissisältöä koskevaan
4 §:ään.
Eduskuntaryhmän on toiminnassaan luonnollisesti noudatettava
perustuslakia, tätä lakia, eduskunnan työjärjestystä sekä niitä muita
lakeja ja eduskunnan omien hallintoelinten antamia määräyksiä ja
ohjeita, joissa on eduskuntaryhmien toimintaa koskevaa
sääntelyä ja määräyksiä,
minkä vuoksi tästä ei ehdoteta lakiin
erillistä säännöstä.
4 §. Säännöt.
Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan otettavaksi
eduskuntaryhmien sääntöjen vähimmäissisältöä koskeva
luettelo. Ryhmän säännöissä voisi
momentissa lueteltujen seikkojen lisäksi olla määräyksiä muistakin
ryhmän tarpeellisiksi katsomista asioista.
Eduskuntaryhmä määrää säännöissään
itse, missä menettelyssä niitä muutetaan.
Sääntöjen muutos tulisi 7 §:n
2 momentin johdosta voimaan, kun se on merkitty eduskunnan keskuskansliassa
pidettävään eduskuntaryhmärekisteriin.
5 §. Eduskuntaryhmän nimi.
Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi
eduskuntaryhmän nimestä sekä nimelle
asetettavista vaatimuksista. Käytännössä ryhmien
nimet vaihtelevat niin, että joissakin tapauksissa ryhmän
nimeen sisältyy sen puolueen nimi, jonka ehdokaslistalta
enemmistö ryhmään kuuluvista kansanedustajista
on valittu, kun taas joissakin tapauksissa ryhmän nimi
on muodostettu vapaammin. Ehdotetulla sääntelyllä ei
muutettaisi tätä käytäntöä,
vaan ryhmän itsensä päätettäväksi
jäisi, millaisella nimellä se haluaa rekisteröityä eduskuntaryhmistä pidettävään
rekisteriin.
Pykälään ehdotetaan kuitenkin otettavaksi neljä nimenvalintaa
rajoittavaa säännöstä. Ensinnäkään
ryhmän nimi ei saisi olla sekoitettavissa toisen rekisteröidyn
puolueen nimeen. Tätä rajoitusta olisi tulkittava
suhteellisen tiukasti, jotta valitsijoille ei syntyisi virheellistä mielikuvaa
siitä, millaisen poliittisen ryhmän toiminnasta
kulloinkin on kysymys. Toiseksi eduskuntaryhmän nimi ei
saisi myöskään olla sekoitettavissa toisen
eduskuntaryhmän nimeen. Tämä on tärkeää esimerkiksi
niiden kolmansien henkilöiden kannalta, jotka ryhtyvät
oikeustoimiin ryhmän kanssa. Kolmanneksi eduskuntaryhmän nimi
ei saisi olla sekoitettavissa myöskään
rekisteröidyn yhdistyksen nimeen. Tälle rajoitukselle
voidaan esittää samat perusteet kuin edellä. Neljänneksi
ryhmän nimi ei saisi myöskään
olla vastoin lakia. Tällainen tilanne saattaisi syntyä esimerkiksi
silloin, jos jokin ryhmä pyrkisi rekisteröitymään
jonkin rikoksen tunnusmerkistön täyttävällä nimellä.
Eduskuntaryhmän rekisteröitävässä nimessä on
lisäksi oltava sana "eduskuntaryhmä" tai sen vastine
toisella kansalliskielellä. Tarkoitus on, että virallista
nimeä käytetään esimerkiksi
ryhmän puolesta tehtävissä sopimuksissa
ja muissa oikeustoimissa. Sen sijaan ryhmän tiedotuksessa
ja vastaavissa yhteyksissä ryhmän nimen voi esittää ilman
sanaa "eduskuntaryhmä", jos sekaannuksen vaaraa ei ole.
6 §. Eduskuntaryhmän jäsenyys.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin
siitä, millä perusteilla kansanedustajan jäsenyys
tietyssä eduskuntaryhmässä määräytyy.
Lähtökohtana olisi se, että eduskuntaryhmän
muodostavat saman rekisteröidyn puolueen tai valitsijayhdistyksen
ehdokaslistalta viimeksi toimitetuissa eduskuntavaaleissa muista
vaalipiireistä kuin Ahvenanmaan vaalipiiristä valitut
puolueen jäsenet ja sitoutumattomat henkilöt.
Tämän lähtökohdan voidaan katsoa
vastaavan myös äänestäjän
odotuksia hänen valitessaan ehdokasta. Säännöksessä otetaan
kuitenkin huomioon, että ryhmä voi hyväksyä jäsenekseen
myös muita henkilöitä. Käytännössä on
esiintynyt esimerkiksi tilanne, jossa henkilö valittiin
kansanedustajaksi valitsijayhdistyksen listalta. Eduskunnan aloitettua
toimintansa hän kuitenkin liittyi siihen eduskuntaryhmään,
johon hän oli jo ennen vaaleja kuulunut. Säännös
mahdollistaa myös sen, että kansanedustaja siirtyy
kesken vaalikauden ryhmästä toiseen. Ahvenanmaan
maakunnan vaalipiiristä valittu henkilö ei muodostaisi
automaattisesti vaalien jälkeen omaa eduskuntaryhmää.
Ahvenanmaan vaalipiiristä valittu henkilö voisi
jatkossakin kuulua nykykäytännön mukaisesti
siihen eduskuntaryhmään johon hänet hyväksytään
jäseneksi. Halutessaan hän voisi luonnollisesti
perustaa myös oman eduskuntaryhmän.
Pykälän 2 momentissa ehdotetaan perustuslain
tarkoitusta vastaavasti säädettäväksi,
että kukin edustaja kuuluu johonkin eduskuntaryhmään.
Säännös merkitsisi samalla sitä,
että eduskunnassa ei voi olla ns. villejä edustajia.
On syytä korostaa, että säännöksellä ei
millään tavoin rajoiteta eduskuntaryhmän
mahdollisuuksia säännöissään
määrätä niistä edellytyksistä,
joilla ryhmään kuuluva edustaja kuripitotoimena joko
määräajaksi tai kokonaan erotetaan ryhmästä.
Jos edustaja tulee erotetuksi määräajaksi, häntä ei
kuitenkaan poistettaisi rekisteristä määräaikaisen
erottamisen ajaksi kyseisen ryhmän jäsentiedoista.
Rekisteriteknisessä mielessä ja taloudellisen
tuen jakamisen kannalta edustaja kuuluisi siten edelleen ryhmään.
Selvyyden vuoksi momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös
myös siitä, että edustajalla on mahdollisuus
kesken vaalikauden erota eduskuntaryhmästä ilmoittamalla
siitä kirjallisesti eduskuntaryhmälle ja siirtyä ryhmästä toiseen tai
uuteen ryhmään. Tällaisia ns. loikkauksia
on tapahtunut käytännössä aika
ajoin. Säännös ei kuitenkaan tarkoita
sitä, että edustajalla olisi ehdotettavaan lakiin
perustuva oikeus päästä tietyn ryhmän
jäseneksi, vaan jäseneksi hyväksymisestä päättää 1
momentin perusteella vastaanottava ryhmä sääntöjensä mukaisesti.
Kansanedustaja voi vanhasta ryhmästä erottuaan
myös perustaa uuden ryhmän. Vaikka ryhmästä siirtyisi
toiseen ryhmään enemmistö sen jäsenistä, nämä eivät
saa siirtymisensä perusteella oikeutta käyttää vanhan
ryhmänsä nimeä. Tästä seikasta
ei kuitenkaan ehdoteta lakiin erillistä säännöstä,
koska sitä voidaan pitää itsestään
selvänä. Säännöksellä ei
ole vaikutusta puoluelain (10/1969)
9 §:ssä tarkoitetun valtionavustuksen määräytymiseen.
Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi
ensinnäkin siitä, että ryhmä voi
määrätä jäsenensä suorittamaan
maksuja ryhmälle. Koska maksuvelvollisuus on yksilön
oikeusaseman kannalta merkittävä seikka, sen määräämisen mahdollisuudesta
on tarpeen ottaa perussäännös lakiin.
Tarkoitus on, että ryhmän säännöissä määrättäisiin
tarkemmin maksujen perimisestä ja niiden suuruuden määräytymisestä.
Niin ikään ryhmän jäsenen
oikeusaseman kannalta on tärkeää, että laissa
on selkeät säännökset niistä kurinpitotyyppisistä toimista,
joita ryhmä voi päätöksellään
kohdistaa ryhmänsä jäseniin. Tästä säädettäisiin
ehdotetussa 4 momentissa. Momentissa mainittaisiin kyseeseen tulevat
toimenpiteet taikka muut vastaavat toimet. Kurinpitotoimena ei tule
kysymykseen ryhmälle suoritettava maksu. Kunkin ryhmän
sisäisen autonomian varaan, käytännössä siis
säännöissä määrättäväksi,
jäisi se, missä määrin, millaisissa
tapauksissa ja millaisten menettelyjen mukaisesti tällaisia
seuraamuksia voidaan käyttää.
7 §. Eduskuntaryhmän rekisteröinti.
Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi
eduskuntaryhmän rekisteröimisestä ensimmäistä kertaa. Tällöin
ryhmän täytyy antaa eduskunnan keskuskansliaan
perusilmoitus, johon merkitään jäljempänä säädettävät
tiedot. Ilmoitusta varten on tarkoitus laatia erillinen lomake.
Ilmoitus olisi tehtävä viivytyksettä,
koska eduskunnan kansliassa on mahdollisimman pian varsinkin
uuden ryhmän perustamisen jälkeen oltava ajantasaiset tiedot
ryhmästä ja sen johtohenkilöistä.
Tämä on tärkeää myös
suhteessa kolmansiin. Nopeaan järjestäytymiseen
ohjaa myös eduskunnan työjärjestyksen
17 §:n 1 momentti, jonka mukaan eduskunta asettaa
pysyvät valiokunnat viipymättä kokoonnuttuaan
vaalikauden ensimmäisille valtiopäiville. Käytännössä tämä edellyttää ryhmien
järjestäytymistä tätä ennen.
Säännöksessä ei mainittaisi
mitään ehdotonta määräaikaa.
Tämä johtuu siitä, että käytännössä tilanteet
voivat vaihdella suuresti. Jos esimerkiksi kesken vaalikauden muodostuu
kokonaan uusi ryhmä, vie muun muassa sääntöjen
kirjoittaminen aikaa, jonka pituutta on vaikea ennakoida. Ryhmän
nopeaan rekisteröintiin kannustaa kuitenkin käytännössä se,
että rekisteröinnistä riippuu ryhmän
oikeushenkilöllisyys ja avustuksen saaminen eduskunnalta.
Jokaisen ryhmän olisi rekisteröinnin yhteydessä asianmukaista
hakea itselleen Y-tunnus. Jos ryhmä välillä poistettaisiin
eduskuntaryhmärekisteristä, sen tulisi uudelleen
kansanedustajia saatuaan hakea uusi, vanhasta tunnuksesta erillinen
Y-tunnus, koska oikeudellisesti se olisi tällöin
vanhasta oikeushenkilöstä erillinen, uusi oikeushenkilö.
Y-tunnus olisi vapaaehtoinen rekisteröitävä tieto.
Ilmoituksen tekemisestä vastaisi eduskuntaryhmän
puheenjohtaja. Vastata-verbi on valittu käytettäväksi
sen osoittamiseksi, että eduskunnan keskuskanslia voi kääntyä puheenjohtajan puoleen,
jos ilmoituksen tekeminen laiminlyödään.
Konkreettisesti ilmoituksen voi luonnollisesti tehdä esimerkiksi
eduskuntaryhmän pääsihteeri, koska kyse
ei ole valtiopäivätoimesta, joka edellyttäisi
kansanedustajan asemaa.
Momenttiin ehdotetaan otettavaksi myös säännös
ns. jatkuvuusperiaatteesta. Tällä tarkoitetaan
sitä, että perusilmoitusta ei tarvitse tehdä uudelleen,
jos jo perusilmoituksen tehneen puolueen ehdokaslistalta valitaan
uusissa kansanedustajien vaaleissa edelleen ainakin yksi edustaja.
Tällöin riittää muutosilmoituksen
tekeminen. Valitsijayhdistyksen ehdokaslistalta valittujen ehdokkaiden
tulisi kuitenkin aina tehdä uusi perusilmoitus, koska tässä tapauksessa taustayhteisön
identiteetti ei säily samalla tavoin kuin rekisteröityjen
puolueiden kohdalla. Tällaisen eron tekemistä puolueen
ja valitsijayhdistyksen ehdokaslistoilta valittujen edustajien muodostamien
ryhmien välillä ei myöskään
voida pitää kohtuuttomana, koska ilmoitusvelvollisuus
on tarkoitus pitää mahdollisimman kevyenä.
Ehdotetussa 2 momentissa säädettäisiin
muutosilmoituksen tekemisestä. Tällainen tulee
tehdä esimerkiksi silloin, jos eduskuntaryhmän
johdossa tapahtuu henkilövaihdoksia. Muutosilmoituksen
tekemiselle ehdotetaan asetettavaksi kahden viikon määräaika
muutoksesta. Määräajan säätämistä verrattuna
perusilmoituksen tekemiseen puoltaa se, että muutosilmoituksella
ei ole vaikutusta ryhmän oikeushenkilöllisyyteen.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin
eduskuntaryhmän poistamisesta rekisteristä. Tämä tehtäisiin
eduskunnan keskuskansliassa, jos rekisteriin merkittyyn ryhmään
ei kuulu enää yhtään jäsentä.
Tavallisimmin tällainen tilanne voi syntyä toimitettujen
eduskuntavaalien jälkeen. Mahdollista on kuitenkin myös,
että ryhmä hajoaa kokonaisuudessaan
niin, että kaikki sen edustajat siirtyvät toisiin
tai toiseen ryhmään taikka muodostavat esimerkiksi
kaksi kokonaan uutta ryhmää. Niin ikään
on mahdollista, että ryhmän ainoa edustaja saa
vapautuksen edustajantoimesta taikka kuolee vaalikauden aikana ja hänen
tilalleen eduskuntaan tulee toisen puolueen edustaja.
Pykälä kattaisi kaikki edellä mainitut
tilanteet. Rekisteristä poistamisesta seuraa, että tähän
lakiin perustuva oikeushenkilöys päättyy.
Rekisteristä poistetun ryhmän puolesta toimimiseen
voivat tulla sovellettavaksi yleiset rekisteröimättömiä yhtymiä koskevat
periaatteet. Rekisteripoiston jälkeenkin ryhmän
edustajat voivat maksaa ryhmän velan ja ryhtyä toimiin,
jotka ovat tarpeen ryhmän omaisuuden säilyttämiseksi.
Rekisteripoisto vaikuttaa eduskuntaryhmän tekemiin työ-,
vuokra- ja muihin sopimuksiin vastaavasti kuin rekisteröidyn
yhdistyksen, yhtiön tai muun yksityisen yhteisön
poistaminen sitä koskevasta yhteisörekisteristä.
Ehdotuksen mukaan rekisteristä poistamisen jälkeen
eduskuntaryhmän velat pitäisi maksaa ennen kuin
varoja voidaan käyttää sääntöjen
mukaisesti.
Ehdotuksen mukaan eduskunnan pääsihteeri voisi
määrätä yhden tai useamman selvityshenkilön,
jonka pitäisi antaa lopputilitys toiminnastaan eduskunnan
keskuskansliaan. Selvityshenkilöiden toimintaan, vastuuseen
ja lopputilitykseen sovellettaisiin käytännössä periaatteita,
jotka vastaavat rekisteröidyn yhdistyksen purkamista koskevia
yhdistyslain säännöksiä. Selvityshenkilö voisi
siten esimerkiksi hakea rekisteristä poistetun ryhmän
asettamista konkurssiin.
8 §. Rekisteröitävät tiedot.
Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan otettavaksi
luettelo niistä tiedoista, jotka ryhmästä ainakin
on ilmoitettava eduskuntaryhmärekisteriin. Eduskuntaryhmän
nimen lisäksi rekisteröidään
ryhmän säännöt. Lisäksi
rekisteröidään puheenjohtaja, mahdolliset varapuheenjohtajat,
tilintarkastaja taikka tilintarkastajat sekä ne henkilöt,
joilla on oikeus kirjoittaa ryhmän nimi. Mainittujen henkilöiden
lukumäärästä määrätään
kunkin eduskuntaryhmän säännöissä.
Kyse on siten ilmoituksen vähimmäissisällöstä.
Näin ollen ryhmä voisi halutessaan ilmoittaa itsestään
tietoja laajemminkin.
Pykälän 2 momentti sisältää perussäännöksen eduskuntaryhmärekisterin
julkisuudesta. Rekisteri siihen kuuluvine asiakirjoineen olisi julkinen.
Menettelyn ja tietojen luovuttamistavan osalta momentissa viitattaisiin
viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin. Käytännössä sovellettavaksi
tulisivat lähinnä mainitun lain 13—16 §.
Rekisteri olisi yleisön saatavilla myös tietoverkossa
eduskunnan verkkosivuilla.
Pykälän 3 momentti sisältää perussäännöksen henkilötietojen
käsittelystä. Henkilötietojen keräämisestä ja
tallettamisesta sekä rekisteriin tallennettujen tietojen
käyttämisestä ja luovuttamisesta viitattaisiin
henkilötietolakiin (523/1999).
9 §. Ilmoitusten käsittely.
Käsittelyn on tarkoitus tapahtua sähköisiä tietojärjestelmiä käyttäen.
Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi
rekisteröinnin tarkistamisen edellytyksistä. Eduskunnan
keskuskanslia tarkastaisi perusilmoituksesta, onko rekisteröinnille
estettä. Ilmoituksesta tarkistettaisiin lähinnä,
että perusilmoitus on täytetty oikein ja ilmoitukseen
liitetyissä säännöissä on
mainittu 4 §:ssä säädetyt asiat.
Lisäksi eduskuntaryhmän nimen olisi täytettävä 5 §:n
mukaiset edellytykset. Perusilmoituksen hyväksymisestä päättäisi
eduskunnan pääsihteeri.
Pykälän 2 momentti sisältää säännöksen
ilmoituksen täydentämismenettelystä.
Jos rekisteröimiselle havaittaisiin este, ilmoituksen tekijälle
olisi varattava tilaisuus määräajassa
täydentää tai oikaista perusilmoitusta.
Pykälän 3 momenttiin otettaisiin säännös
siitä, että muutosilmoituksen käsittelystä on
soveltuvin osin voimassa, mitä perusilmoituksen tarkastamisesta
ja sen merkitsemisestä rekisteriin säädetään.
2 luku. Eduskuntaryhmän eduskunnalta saama tuki ja
sen käytön valvonta
10 §. Eduskuntaryhmän valtion talousarviosta saama
tuki.
Pykälän mukaan eduskuntaryhmät saisivat
nykytilannetta vastaavasti valtion talousarvioon otetun määrärahan
rajoissa avustusta ryhmän toiminnalle välttämättömän
henkilöstön palkkaamiseen ja ryhmän toiminnasta
aiheutuviin muihin menoihin. Pykälässä on
toistettu nykyisin talousarvioperusteluissa oleva määräys
jakoperusteesta. Sen mukaan kukin ryhmä saa samansuuruisen
perussumman ja ryhmän jäsenluvun mukaan lisäsumman.
Avustuksen rahamäärä jää näin
vuotuisen talousarvion varaan, eikä lakia ole tarpeen muuttaa
määrärahan muuttuessa.
Avustuksen myöntämisestä ei tehdä erillistä hallintopäätöstä.
Eduskunnan kanslia maksaa kuukausittain hakemuksetta ryhmän
pankkitilille vaalituloksen mukaisen määrän.
Jos edustaja vaalikauden aikana siirtyy toiseen ryhmään,
siirtyminen todetaan eduskunnan täysistunnossa ja eduskunnan
kanslia ottaa ryhmäkokojen muutoksen huomioon.
Vuoden 2012 budjettiin sisältyvä määräraha jaetaan
siten, että kutakin edustajaa kohden eduskuntaryhmälle
suoritetaan 1 545 euroa kuukaudessa ja kullekin vaalien
tuloksen perusteella muodostetulle ryhmälle perussummana
3 090 euroa kuukaudessa.
Avustuksen käyttöperiaatteista on mahdollista
sopia eduskuntaryhmien yhteisen valmistelun tuloksena, kuten on
tehty vuonna 2009 (Kansliarahatyöryhmä 31.3.2009).
Tuolloin vahvistettujen periaatteiden mukaan avustusta saa käyttää seuraaviin
menoihin: 1) henkilökunnan palkkaus- ja toimintamenot;
2) tiedottaminen, yhteydenpito ja kokoukset; 3) matkustaminen ja
kansainvälinen toiminta ja 4) tutkimus ja kehittäminen.
Nyt ehdotettu säännös ei estä tällaisen
käytännön jatkamista. On kuitenkin selvää,
että tällaisella sopimuksella ei voida ohittaa
nyt ehdotettavan pykälän sisältämiä säännöksiä tuen
tarkoituksesta.
Ryhmien saamaan tukeen ja sen valvontaan ei sovelleta valtionavustuslakia
(688/2001) vaan yksinomaan tässä ehdotettuja
säännöksiä.
11 §. Eduskuntaryhmän toimitilat, toimistovälineet
ja hallintopalvelut.
Ehdotettavan pykälän tarkoitus on osoittaa,
että eduskuntaryhmän saamasta valtionavusta huolimatta
eduskunnan kanslia voisi myös sille budjetoiduilla varoilla tukea
ryhmien toimintaa. Eduskunnan kanslian ohjesäännön
(320/1987) 1 §:n mukaan
kanslian tehtävänä on luoda eduskunnalle
edellytykset suorittaa sille valtioelimenä kuuluvat tehtävät. Tämän
mukaisesti eduskunnan kanslia järjestää kansanedustajille
ja ryhmien työntekijöille maksutta muun muassa
toimitilat ja kalusteet, välineitä ja laitteita,
kuten tietokoneita, tulostimia ja puhelimia, sekä tietojenkäsittelypalveluita
ja muuta apua mukaan luettuina kanslian palkkalistoilla olevat henkilökohtaiset
avustajat kansanedustajille.
Pykälässä mainitaan myös
selvyyden vuoksi se, että esimerkiksi eduskunnan kanslialta
saadut erilaiset työvälineet ovat vain ryhmän
käytössä ja että niiden omistusoikeus
säilyy eduskunnalla.
12 §. Eduskuntaryhmän kirjanpito, tilinpäätös
ja tilintarkastus.
Ehdotettavan pykälän 1 momentin mukaan eduskuntaryhmän
olisi pidettävä kirjanpitoa kuten rekisteröidyn
yhdistyksen. Kirjanpitolain (1336/1997)
1 §:n mukaan kirjanpitovelvollisia ovat muun muassa
yhdistykset. Kirjanpitolaissa säädetään,
miten kirjanpito ja tilinpäätös on tehtävä.
Lain 3 luvun 6 §:n mukaan tilinpäätös
on laadittava neljän kuukauden kuluessa tilikauden päättymisestä.
Kirjanpitoasetuksen 1 luvun 3 ja 7 §:ssä säädetään,
miten tuloslaskelma ja tase on tehtävä. Ehdotuksessa
ei edellytetä, että eduskuntaryhmä laatii
kirjanpitolain mukaisen toimintakertomuksen, koska käytännössä eduskuntaryhmät
eivät ylitä kirjanpitolaissa säädettyjä tuottoja,
taseen loppusummaa ja henkilöstön määrää koskevia
raja-arvoja, jotka ylittävän kirjanpitovelvollisen
on laadittava toimintakertomus kirjanpitolain mukaan.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin,
että ryhmällä on oltava auktorisoitu
tilintarkastaja.
Pykälän 3 momentin mukaan ryhmän
olisi toimitettava eduskunnan kanslialle jäljennökset
tuloslaskelmasta ja taseesta liitteineen, tuloslaskelma- ja tase-erittelyistä sekä
tilintarkastuskertomus
kuukauden kuluessa siitä, kun tilinpäätös on
vahvistettu, kuitenkin viimeistään toukokuun loppuun
mennessä. Puoluetuen osalta vastaavat tiedot annetaan oikeusministeriölle.
13 §. Valvonta.
Ehdotettavan pykälän 1 momentin mukaan kansliatoimikunta
valvoisi eduskuntaryhmälle annetun avustuksen käyttöä sekä tämän
lain ja sen nojalla annettujen määräysten noudattamista.
Vastaava säännös puoluetuen osalta on
puoluelain 9 e §:ssä.
Pykälän 2 momentin mukaan eduskunnan kanslia,
nykyisessä organisaatiossa hallinto-osaston tilitoimisto,
tarkastaisi eduskuntaryhmän kirjanpidon ja valvonnan kannalta
tarpeelliset asiakirjat. Nykyisinkin tilitoimisto vastaa ryhmäkanslioiden
avustusten käytön valvonnasta. Tarkastustoiminta
on ollut pääsääntöisesti pistokoeluontoista
mutta muuttuisi nyt koskemaan jokaista ryhmää ja
tilikautta. Momentti mahdollistaa myös ulkopuolisen asiantuntijan käyttämisen
tarkastuksessa.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin
joitakin tietoja koskevasta salassapitovelvollisuudesta. Tällaisia
tietoja olisivat eduskuntaryhmän tuloslaskelma- ja tase-erittelyt
sekä tarkastustehtävissä saadut tiedot
eduskuntaryhmän tai kolmannen osapuolen liike- ja ammattisalaisuudesta taikka
toisen taloudellisesta asemasta tai henkilökohtaisista
oloista. Salassapitovelvollisuudesta voitaisiin poiketa, jos siihen
saadaan suostumus siltä taholta, jonka hyväksi
salassapitovelvollisuus on säädetty. Ehdotettu
sääntely vastaa pitkälti viranomaisten
toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1
momentin 23 kohtaan ja 26 §:n 1 momentin 2 kohtaan
sisältyvää säätelyä.
Valvontaan kohdistuvan yleisen luottamuksen suojaamiseksi säädettäisiin
kuitenkin nimenomaisesti siitä, että valvonnasta
laadittavat raportit ovat julkisia asiakirjoja.
Pykälän 4 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös,
jonka mukaan salassa pidettäviä tietoja ja asiakirjoja
voidaan luovuttaa esitutkintaviranomaiselle ja syyttäjälle
taikka muulle lain mukaan tietojen saantiin oikeutetulle viranomaiselle.
Tällöin siis lainvalvontaintressit ja lainsäätäjän
erikseen harkitsemat muut edut syrjäyttävät tässä pykälässä tarkoitetut
salassapitointressit.
14 §. Avustuksen keskeyttäminen ja takaisinperiminen.
Ehdotettavan pykälän 1 momentti koskee kansliatoimikunnan
mahdollisuutta määrätä keskeytettäväksi
avustuksen maksaminen eduskuntaryhmälle. Tämä tulisi
kysymykseen, jos eduskuntaryhmä ei noudata tätä lakia
tai sen nojalla annettuja määräyksiä.
Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös
siitä, että avustuksen maksamisen keskeyttämistä koskevaa
päätöstä olisi noudatettava
muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin
jo maksetun avustuksen takaisin perimisestä, josta päättäisi
kansliatoimikunta asianomaista eduskuntaryhmää kuultuaan.
Takaisinperinnän edellytyksenä olisi, että eduskuntaryhmä on
käyttänyt avustusta virheellisesti ja että ryhmä ei
ole korjannut virhettä tehdystä huomautuksesta
huolimatta. Takaisinperintä kohdistuisi tällöin
siihen avustusmäärään, joka
on käytetty virheellisesti. Perintä voidaan ehdotuksen
mukaan toimittaa kuittaamalla se myöhemmin samalle eduskuntaryhmälle
suoritettavasta avustuksesta tai kohdistamalla se vielä käyttämättä olevaan
avustukseen. Jos virhe on tapahtunut vaalikauden viimeisenä vuonna
ja vaaleissa ryhmä ei saa kansanedustajia eikä enää uutta
avustusta, virheellisesti käytetty määrä perittäisiin
henkilöiltä, jotka ovat ryhmän puolesta
asiasta päättäneet. Henkilökohtainen
vastuu on kuitenkin syytä rajoittaa tilanteisiin, joissa
on toimittu tahallisesti.
Käytännössä takaisinperinnän
uhka ehkäisee ennalta virheellisen menettelyn, koska perintä kaksinkertaistaa
kustannuksen ja virheellinen menettely epäilyksettä paljastuu
jälkeenpäin tehdyssä tarkastuksessa.
Muutoksenhausta kansliatoimikunnan 1 tai 2 momentin nojalla
tehtyyn päätökseen säädettäisiin
ehdotetussa 19 §:ssä.
15 §. Jäsenten siirtyminen toiseen eduskuntaryhmään
ja ryhmän toiminnan loppuminen.
Vaalikauden aikana edustajat voivat siirtyä ryhmästä toiseen.
Jos ryhmä kuitenkin jää toimimaan, maksetut,
mutta vielä käyttämättä olevat
avustusvarat jäävät ryhmän käyttöön.
Jos kaikki jäsenet siirtyvät yhteen tai useampaan
muuhun eduskuntaryhmään, vastaanottava ryhmä tai
ryhmät saavat käyttämättä jääneet
avustusvarat. Varsinkin vaaleissa voi käydä niin,
että ryhmä ei jatka toimintaansa. Siinä tilanteessa
käyttämättä jääneet
avustusvarat tulee palauttaa eduskunnan kanslialle.
Lakiehdotuksen 10 §:n 2 momentin ja nyt ehdotetun
sääntelyn välisen suhteen selkeyttämiseksi
ehdotetaan pykälän ensimmäiseen virkkeeseen
otettavaksi nimenomainen maininta siitä, että kysymys
on jo maksetusta avustuksesta. Lisäksi pykälään
ehdotetaan säännöstä siitä,
miten käyttämättömät
avustusvarat jaetaan, kun ryhmän toiminnan päättyessä edustajat
siirtyvät useampaan ryhmään. Periaatteena
on, että jäsenen mukana uuteen ryhmään
siirtyy hänen suhteellinen osuutensa toiminnan lopettavan
ryhmän käyttämättömistä avustusvaroista.
16 §. Tarkemmat määräykset.
Kansliatoimikunta voisi ehdotetun pykälän
mukaan antaa tarkempia menettelyihin liittyviä määräyksiä avustuksen
maksamisesta ja sen käytön valvonnasta. Määrärahan
oikean käyttämisen takeena on avoimuus, joka ohjaa
ryhmät varmistamaan ennalta, että toimintaan ei
jää arvostelun aihetta esimerkiksi sen vuoksi,
että avustusta olisi käytetty vaalien rahoitukseen.
Käytännön tilanteissa ohjausta sisältökysymyksissä antaa
tilitoimisto, joka tarkastustyössään
näkee koko aineiston ja käy keskustelua ryhmäkanslioiden
kanssa.
3 luku. Erinäiset säännökset
17 §. Tilikausi.
Pykälään ehdotetaan otettavaksi määräys
tilikauden pituudesta. Eduskuntaryhmien tilikauden pituus olisi
kalenterivuosi.
18 §. Vahingonkorvausvelvollisuus.
Pykälässä säädettäisiin
eduskuntaryhmän puheenjohtajan, varapuheenjohtajan ja tilintarkastajan
vahingonkorvausvastuusta. Erityisiä vahingonkorvaussäännöksiä ehdotetaan
ryhmän johdon korvausvastuun selventämiseksi ja
yhdenmukaistamiseksi suhteessa yleiseen yhdistys- ja muuhun yhteisölainsäädäntöön.
Eduskuntaryhmän tilintarkastajan vastuusta on tarpeen säätää sen
vuoksi, että tilintarkastuslain 51 §:n
säännös koskee vain suoraan kirjanpitolakiin
perustuvan kirjanpidon, tilinpäätöksen
ja hallinnon tarkastamista.
Pykälän 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädettäisiin
eduskuntaryhmän puheenjohtajan, varapuheenjohtajan, sääntöjen
mukaisen toimielimen jäsenen ja tilintarkastajan vastuusta eduskuntaryhmälle
aiheutetusta vahingosta. Taloudellisen korvausvastuun edellytyksenä olisi puheenjohtajan,
varapuheenjohtajan ja sääntöjen mukaisen
toimielimen jäsenen osalta, että vastuuvelvollinen
on toiminut ryhmän johtamista koskevassa tehtävässään
huolimattomasti ja tästä aiheutunut taloudellinen
vahinko on syy-yhteydessä tekoon tai laiminlyöntiin
ja vahingon taloudellinen arvo on määriteltävissä.
Sääntöjen mukaisen toimielimen jäsenten
tehtävänä on hoitaa huolellisesti ryhmän
asioita lain, sääntöjen ja ryhmän
päätösten mukaan. Lisäksi tällaisen
toimielimen jäsenten on huolehdittava siitä, että ryhmän
kirjanpito on lainmukainen ja varainhoito luotettavalla tavalla
järjestetty. Toimielimen jäsenet vastaisivat ryhmän hallinnon
järjestämisestä sekä hallinnon
ohjauksesta ja valvonnasta tavanomaisena pidettävällä tavalla.
Toimielimen jäsen voisi siten joutua henkilökohtaiseen
vastuuseen ryhmän toimihenkilön huolimattomuudesta
aiheutuneesta vahingosta vain, jos hän on itse laiminlyönyt
hallinnon järjestämiseen liittyviä tehtäviään,
esimerkiksi kirjanpidosta tai laskujen maksatuksesta vastaavia henkilöitä ei
ole nimetty eikä ohjeistettu tai näiden valvontaa
ei ole järjestetty tavanomaisesti. Varapuheenjohtaja voisi
joutua vastuuseen tämän pykälän
perusteella vain silloin, kun hän hoitaa puheenjohtajan
estyneenä ollessa puheenjohtajan tehtäviä tai
hänelle on muuten annettu lähtökohtaisesti
puheenjohtajalle kuuluvia tehtäviä. Puheenjohtaja
voi delegoida tehtäviään varapuheenjohtajalle,
ja tehtävien jakamisesta voidaan määrätä ryhmän
säännöissä tai ryhmän
päätöksellä. Toimielimen jäsenen vastuu
voi perustua myös muuhun johdon vastuuta koskevaan lainsäädäntöön,
kuten sellaiseen työsuojelulainsäädäntöön,
jossa säädetään työnantajan
edustajan vastuusta.
Momentin toisen virkkeen perusteella määräytyisi
puheenjohtajan ja toimielimen jäsenen taloudellinen vastuu
suhteessa ryhmän jäseniin ja sivullisiin, kuten
ryhmän velkojiin. Tämän vastuun syntyminen
edellyttäisi huolimattomuuden, vahingon ja teon tai laiminlyönnin
syy-yhteyden ja osoitetun taloudellisen vahingon lisäksi,
että vahinko on aiheutettu tätä lakia,
eduskuntaryhmää koskevaa muuta lakia tai eduskuntaryhmän
sääntöjä rikkomalla. Tällä lailla
tarkoitetaan myös tämän lain perusteella
sovellettavaa muuta lakia (esimerkiksi kirjanpitolaki) ja alemmanasteista
säädöstä. Toisaalta ryhmän
johtoon kuuluva ei voisi joutua tämän pykälän
perusteella henkilökohtaiseen vastuuseen esimerkiksi eduskunnan
hallinnollisten määräysten vastaisen
toiminnan tai laiminlyönnin aiheuttamasta vahingosta. On
huomattava, että säännös koskee eduskuntaryhmän
puheenjohtajan, varapuheenjohtajan ja tilintarkastajan vahingonkorvausvastuuta.
Eduskuntaryhmän työntekijän vastuuseen vahingosta,
jonka tämä virheellään tai laiminlyönnillään
työssään aiheuttaa, sovelletaan vahingonkorvauslain
säännöksiä.
Pykälän 2 momentin mukaan vahingonkorvausvastuun
sovitteluun ja korvausvastuun jakautumiseen useamman korvausvelvollisen
kesken sovellettaisiin vahingonkorvauslakia. Ehdotuksen mallina
on tältä osin yhdistyslain 39 §:n
2 momentti. Lisäksi ehdotetaan, että tilintarkastaja
vastaisi myös vahingosta, jonka hänen apulaisensa
on tahallisesti tai tuottamuksellisesti aiheuttanut. Jos
tilitarkastajaksi on valittu tilintarkastusyhteisö, vastaisi
vahingosta yhteisö ja se, jolla on päävastuu
tilintarkastuksen toimittamisesta. Tilintarkastajaa koskevien erityissäännösten
mallina ovat tilintarkastuslain 51 §:n 2 ja 3 momentin
vastaavat säännökset.
Pykälän 3 momentin mukaan muuhun kuin rangaistavaan
tekoon perustuva kanne on nostettava puheenjohtajaa tai varapuheenjohtajaa
vastaan viiden vuoden kuluessa sen tilikauden päättymisestä,
jona kanteen perusteena oleva päätös tehtiin
tai kanteen perusteena olevaan toimenpiteeseen ryhdyttiin, ja tilintarkastajaa
vastaan viiden vuoden kuluessa siitä, kun kanteen perusteena
oleva tilintarkastuskertomus esitettiin. Momentin mallina ovat yleisen
yhteisölainsäädännön
kanneaikoja koskevat säännökset, ja määräajan
pituuden mallina ovat viimeksi uudistetun vuonna 2006 annetun osakeyhtiölain
säännökset. Lisäksi momenttiin
ehdotetaan vahingonkorvauskannetta käsittelevän
tuomioistuimen osalta erityissäännöstä,
jonka mukaan kanne eduskuntaryhmälle aiheutetun vahingon
korvaamisesta voidaan nostaa myös Helsingin käräjäoikeudessa.
Erityissäännöksen perusteella esimerkiksi
samaa vahinkotapahtumaa koskevat, useampaa vastaajaa koskevat
korvauskanteet voidaan nostaa samassa tuomioistuimessa. Oikeudenkäymiskaaren
yleissäännösten perusteella kanne on
yleensä nostettava kunkin vastaajan kotipaikan tuomioistuimessa.
19 §. Hallintolain soveltaminen ja muutoksenhaku.
Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan otettavaksi
säännös hallintolain soveltamisesta.
Tämän lain mukaisten asioiden käsittelyyn
kansliatoimikunnassa ja eduskunnan kansliassa sovellettaisiin hallintolakia
(434/2003).
Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös
oikeudesta hakea oikaisua pääsihteerin tekemään
päätökseen. Pääsihteerin
tekemään päätökseen
ei saisi hakea muutosta valittamalla, mutta päätökseen
tyytymätön voisi vaatia siihen oikaisua kansliatoimikunnalta
seitsemän päivän kuluessa päätöksen
tiedoksisaannista.
Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös
oikeudesta hakea muutosta kansliatoimikunnan päätökseen.
Muutoksenhaun kohteena voisi käytännössä olla
sellainen päätös, jolla kansliatoimikunta
on kieltäytynyt hyväksymästä eduskuntaryhmän
tekemää perusilmoitusta tai muutosilmoitusta taikka
ryhtynyt lain 14 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettuihin
eduskuntaryhmälle myönnettyä avustusta
koskeviin toimiin. Muutosta haettaisiin valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Valitusasia olisi käsiteltävä korkeimmassa
hallinto-oikeudessa kiireellisenä. Lain 14 §:n
1 momentissa säädettäisiin siitä, että avustuksen
maksamisen keskeyttämistä koskevaa päätöstä olisi
noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin
määrää.
20 §. Voimaantulo.
Ehdotettavan pykälän 1 momentti sisältäisi
voimaantulosäännöksen. Laki ehdotetaan
tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta
2013. Kyseinen ajankohta on kuitenkin todennäköisesti
liian varhainen yhtäältä lain mukaisten
ensimmäisten perusilmoitusten tekemiselle laista seuraavan
määräajan noudattamiseksi ja toisaalta
rekisterin tekniseksi perustamiseksi. Eduskuntaryhmät saattavat
myös tarvita aikaa sääntöihin
laista aiheutuvien mahdollisten tarkistusten tekemiseksi tai jopa
kokonaan uusien sääntöjen laatimiseksi.
Siksi momenttiin ehdotetaan siirtymäsäännöstä,
jonka mukaan perusilmoitus olisi tehtävä viimeistään
1 päivänä maaliskuuta 2013. Toisaalta
lakiehdotuksessa tarkoitetun rekisterin on oltava käytettävissä lain voimaantulosta
lähtien, ja eduskuntaryhmän on halutessaan voitava
tehdä perustamisilmoitus viimeistään
lain voimaantulosta lähtien. Siirtymäsäännösten
perusteella perusilmoituksen voi tehdä jo ennen lain voimaantuloa,
mutta se voidaan rekisteröidä vasta lain tultua
voimaan.
Pykälän 2 momentin mukaan lailla kumottaisiin
1 päivänä tammikuuta 2011 voimaan tullut laki
eduskuntaryhmien tuesta. Siihen sisältyneet säännökset
on vähäisin muutoksin ja täydennyksin
otettu tämän lain 2 lukuun, joten mainittu laki
käy tämän lain hyväksymisen
myötä tarpeettomaksi.
Pykälän 3 momentti sisältäisi
tavanomaisen siirtymäsäännöksen,
jonka mukaan ennen lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain
täytäntöönpanon edellyttämiin
toimiin. Kyseeseen tulisivat esimerkiksi uuden eduskuntaryhmärekisterin
ylläpitämiseksi tarvittavat laitehankinnat sekä mahdolliset
henkilöjärjestelyt.
2. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain
24 §:n muuttamisesta
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n
1 momenttiin lisättäisiin uusi 15 a kohta.
Uudessa 15 a kohdassa säädettäisiin
siitä, että eduskunnan kanslialle annetut eduskuntaryhmän
tilinpäätöksen tuloslaskelma- ja tase-erittelyt
olisivat salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja.
Lisäksi uuteen 15 a kohtaan siirrettäisiin
samalla nykyisestä 24 §:n 1 momentin
15 kohdasta salassa pidettäväksi säädetyt
asiakirjat, jotka sisältävät ehdokkaan
vaalirahoituksesta annetun lain (273/2009)
nojalla valtiontalouden tarkastusvirastolle annettuja tietoja kampanjatileistä, sekä
vastaavat
muut selvitykset vaalirahoituksesta ja vaalikampanjan kuluista.
Voimaantulo
Lait ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta
2013. Velvollisuus perusilmoituksen tekemiseen tulisi kuitenkin
edellä selostetuista syistä täyttää viimeistään
vasta 1 päivänä maaliskuuta 2013.
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Lakiehdotuksen eduskuntaryhmärekisteriä koskevat
säännökset liittyvät perustuslain
10 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan henkilötietojen
suojasta säädetään tarkemmin
lailla. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt
henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina ainakin
rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien
henkilötietojen sisältöä, niiden
sallittuja käyttötarkoituksia mukaan luettuna
tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaikaa
henkilörekisterissä ja rekisteröidyn
oikeusturvaa. Näiden seikkojen sääntelyn
lain tasolla tulee lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista
(ks. esim. PeVL 38/2010 vp, s. 2—3, PeVL
25/2010 vp, s. 2/II
ja PeVL 27/2006 vp, s. 2/II).
Ehdotetun eduskuntaryhmän rekisteröinnin tarkoituksena on
tehdä ryhmistä oikeushenkilöitä ja
luoda lailla yksiselitteinen ajankohta, jolloin tämä tapahtuu.
Rekisteröitävät tiedot lueteltaisiin
laissa tyhjentävästi. Halutessaan ryhmät
voisivat kuitenkin ilmoittaa rekisteriin muitakin kuin laissa edellytettyjä tietoja.
Rekisterin käyttötarkoitus olisi ensi sijassa
ryhmien toiminnan ja rakenteen läpinäkyvyyden
lisääminen, mitä voidaan pitää eduskunnan
toimintaan kohdistuvaan yleiseen luottamukseen myönteisesti
vaikuttavana seikkana. Tietoja säilytettäisiin
rekisterissä vain niin kauan kuin ne olisivat ryhmän
toiminnan kannalta merkityksellisiä. Esimerkiksi tieto
ryhmän jäsenestä poistettaisiin heti,
jos hän ei tule eduskuntavaaleissa enää valituksi
tai kuolee kesken vaalikauden. Ehdotettu sääntely
vastaa perustuslakivaliokunnan käytäntöä.
Ehdotetun 5 §:n 2 momentin mukaan jokaisen
kansanedustajan tulee kuulua johonkin ryhmään.
Mainitulla säännöksellä on liittymäkohta perustuslain
13 §:n 2 momenttiin, jossa turvataan jokaiselle
oikeus olla kuulumatta yhdistykseen. Eduskuntaryhmä ei
kuitenkaan ole oikeushenkilönäkään
yhdistys vaan erityislaatuinen eduskunnan toimintaan liittyviä tehtäviä varten lailla
järjestetty oikeushenkilö. Kun lisäksi
otetaan huomioon, että edustaja voi muodostaa oman eduskuntaryhmänsä,
ei ehdotettu säännös ole valtiosääntöoikeudellisesti
ongelmallinen.
Perustuslain 29 §:n mukaan kansanedustaja on
velvollinen toimessaan noudattamaan oikeutta ja totuutta. Hän
on velvollinen noudattamaan perustuslakia, eivätkä häntä sido
muut määräykset. Tämän
valtiopäiväjärjestyksestä periytyvän ns.
imperatiivisen mandaatin kiellon tarkoituksena on suojata kansanedustajan
riippumattomuutta. Uutta perustuslakia säädettäessä hallituksen
esityksen perusteluissa huomautettiin, että eduskuntatyö perustuu
olennaisesti eduskuntaryhmien olemassaololle ja niiden toiminnalle.
Liittyessään eduskuntaryhmään
kansanedustajat ovat tietoisia ryhmän säännöistä ja
toimintatavoista. Tämän vuoksi hallituksen esityksessä katsottiin,
että eduskuntaryhmät voivat imperatiivisen mandaatin
kiellon estämättä nykyiseen tapaan kohdistaa
jäseniinsä erilaisia ryhmän toimintaan
osallistumiseen ja ryhmän jäsenyyteen liittyviä sääntöjensä mukaisia
seuraamuksia, jotka perustuvat ryhmän sisäiseen
toimintavapauteen (ks. HE 1/1998 vp,
s. 84/II). Ehdotettu laki ei tuo muutosta tähän
oikeustilaan. Kun laissa lisäksi nimenomaisesti säädetään kansanedustajan
mahdollisuudesta erota ryhmästä, ei ehdotettu
säännös ole perustuslain kannalta ongelmallinen.
Tällä lailla ei myöskään
vaikuteta siihen asemaan, joka eduskuntaryhmillä perustuslain
ja eduskunnan työjärjestyksen mukaan on eduskuntatyössä.
Aloitteeseen sisältyvät lakiehdotukset voidaan
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.