PERUSTELUT

Pakkausmateriaalit Suomessa

Suomessa laskettiin liikkeelle vuonna 2007 yhteensä 695 000 tonnia pakkauksia, joista 265 000 oli valmistettu kuiduista eli paperista, kartongista tai aaltopahvista, 99 000 muovista, 69 000 lasista, 47 000 metallista ja 214 000 puusta. Uusien, liikkeelle laskettavien pakkausten määrät ovat vuosi vuodelta olleet nousussa, vaikka kierrätysjärjestelmiä on tehostettu. Esimerkiksi vuonna 2006 uusien pakkausten määrä oli vielä 677 000 tonnia. Jätteiden määrän vähentämiseksi on tärkeää tehostaa kierrätystä ja uudelleenkäyttöä, mutta jätelain sisältämän jätehierarkian mukaisesti myös jätteiden syntymistä on ehkäistävä.

Pakkausmateriaalien osalta jätteiden ennaltaehkäisyä voidaan edesauttaa säätämällä pakkaukset verolle, jolloin kuluttajille muodostuisi ympäristöperusteinen kannustin valita kevyemmin pakattu tai mahdollisuuksien mukaan kokonaan pakkaamaton tuote, mikä osaltaan vähentäisi pakkausmateriaalien käyttöä ja sitä kautta jätteen määrää ja kannustaisi pakkausten tehokkaampaan kierrättämiseen.

Veron kohde

Vero kannetaan niiltä ammattilaisilta pakkaajilta ja pakatun tuotteen maahantuojilta, jotka ovat valtioneuvoston päätöksen pakkauksista ja pakkausjätteistä (VNP 962/1997 vp) mukaan vastuussa päätöksen mukaisten velvoitteiden toteuttamisesta. Pakkausten hyötykäyttövelvoite ja tuottajavastuu on siten yrityksillä, joiden vuotuinen liikevaihto on miljoona euroa tai enemmän ja jotka toimittavat pakattuja tuotteita Suomen markkinoille.

Pakkausmateriaalien ympäristövaikutuksista

Pakkausmateriaalien ympäristövaikutuksia voidaan karkealla tasolla arvioida tekemällä kustakin arviointikohteesta elinkaarianalyysi. Tällöin tutkitaan mm. materiaalin valmistusprosessin kuluttaman energian määrää, sen sisältämiä kemiallisia yhdisteitä ja vaikutuksia sekä sen käytössä ja hävittämisessä syntyviä päästöjä. Karkean elinkaarianalyysin avulla ei kuitenkaan aukottomasti pystytä löytämään tai päättämään, mitkä tekijät ovat merkittävimpiä ympäristön kannalta. Silloin on esimerkiksi paremman lainsäädännön kannalta hyödynnettävä muita aikaisemmin tehtyjä elinkaaritutkimuksia, joiden perusteella voidaan muodostaa suuntaa-antava kokonaiskuva eri materiaalien ympäristövaikutuksista. Lisäksi on tärkeää seurata lain voimaantulon jälkeen sen vaikutuksia pakkausmateriaalien käyttöön tarkasti.

VTT:n vuonna 2002 juomien pakkausmateriaaleille tekemä elinkaaritutkimus osoittaa, että uudelleentäytettävät pullot kuormittavat ympäristöä kokonaisuutena vähemmän kuin alumiinitölkit ja polyeteenitereftalaatti- eli ns. PET-muovipullot. Tutkimuksessa käytettyjen päästömittareiden mukaan vähiten kuormittavia ovat lasipullot sekä kierrätettävät muovipullot ja vasta sitten alumiiniset tölkit. Suomessa vuonna 2005 käyttöön otettu juomapakkausten valmistevero ohjasikin tuottajia valitsemaan kierrätettäviä pakkauksia juomateollisuudessa. Vero myös osaltaan kannusti kehittämään kotimaista pantti- ja kierrätysjärjestelmää. Jätteen synnyn ehkäiseminen on kuitenkin jäänyt valmisteverolain säädöksillä huomioimatta, mikä näkyy jatkuvasti kasvaneissa uusien valmistettujen pakkausten määrissä.

Jätteen syntymisen ennalta ehkäiseminen on sekä Euroopan unionin jätehuollon hierarkian että kansallisen jätelain ensisijainen tavoite. Jätelainsäädännön määrittelemässä jätteen synnyn ehkäisyssä on kysymys myös kierrätettävän jätteen määrän vähentämisestä, ja unionin pakkausdirektiivinkin mukaan pakkauksista ja pakkausjätteistä huolehtimisen ensisijainen tavoite on pakkausjätteiden syntymisen ehkäiseminen. Kaikenlaisen pakkausjätteen vähentämiseksi on perusteltua säätää vero, jonka taso kuitenkin vaihtelee käytetyn materiaalin laskennallisen ympäristöystävällisyyden mukaan.

Kuten edellä on esitetty, ei ole olemassa kiistatonta tapaa arvottaa ja muuttaa verotasoiksi kaikkia erilaisia ympäristövaikutuksia, kuten uusiutuvien ja uusiutumattomien luonnonvarojen käyttöä, materiaali- ja ekotehokkuutta, kuljetustaloutta, erilaisia päästöjä, jätteiden synnyn estämistä ja ympäristön roskaantumista, minkä vuoksi verotasoista päättäminen jää viime kädessä poliittiseksi ratkaisuksi.

Kotimaiset ja kansainväliset elinkaaritutkimukset antavat kuitenkin selvää suuntaa sille, mihin eri materiaalityyppien verotaso kannattaa ympäristöperusteisesti asettaa. Materiaalityypeittäin asetettavaa veron tasoa ohjautuu esimerkiksi sen perusteella, miten sama määrä eri materiaalia hajoaa luonnossa. Verotasoja voi myös tarkastaa säännöllisesti uusien ja kattavampien elinkaaritutkimusten valmistuttua. Juuri näin on tehty Tanskassa, jossa juomapakkausten vero on ollut materiaalityyppiin perustuen eri tasolla veronalainen jo vuodesta 1999. Tanskalaisen veron voimassaolon ajan säännöllisesti suoritettujen elinkaarianalyysien mukaan kuitu- ja lasipakkaukset ovat selvästi muovi- ja metallipakkauksia ympäristöystävällisempiä materiaaleja. Kuitupakkausten valmistamisessa käytetään selvästi vähemmän energiaa kuin muovisten vastaavien tuotteiden valmistamisessa. Kuitua voidaan myös käyttää uudelleen keskimäärin 4—5 kertaa. Muovin kierrätysaste on materiaalina huomattavasti alhaisempi kuin kuidun tai lasin, lukuun ottamatta juomapulloissa yleistynyttä PET-muovia.

Tanskan malli

Tanskassa on käytössä verotukseen perustuva eräiden pakkausten ympäristöohjausjärjestelmä. Tanskan mallina pidetään yleisesti sellaista verojärjestelmää, jossa lähes kaikille pakkauksille määrätään vero silloin, kun ne ensi kertaa toimitetaan markkinoille, ja jossa veromäärät perustuvat selkeästi elinkaaritutkimusten tuloksiin. Vero on määrätty elinkaaritutkimukseen perustuen, materiaalin ympäristökuormituksen mukaisesti Tanskassa kuitenkin vain silloin, kun kysymyksessä ovat pantittomat juomapakkaukset, jotka ovat kertakäyttöpakkauksina uudelleentäyttö- ja kierrätysjärjestelmän ulkopuolella. Niistä kannetaan pakkausmateriaalin perusteella painoon perustuvaa veroa. Esimerkiksi pantittomien lasipakkausten vero on 10 senttiä kilolta, kun alumiinin vero on 1,51 euroa kilolta.

Fiskaalisesta näkökulmasta tarkasteltuna Tanskan malli on hyvin toimiva. Erityisesti se on hyvä tilanteessa, jossa veroa kannetaan lukuisista tuotteista laajalla pohjalla eikä yksittäisten tuotteiden jäämiselle pois veropohjasta halutakaan antaa kovin suurta merkitystä. Mallin laaja veropohja, jossa kaikille tuotteille on asetettu positiivinen vero, takaa veronsaajalle kohtuullisesti verotuottoja.

Tanskan veromallin huonoja puolia ympäristönsuojelullisesta näkökulmasta tarkasteltuna on se, että varsinaisen veron ympäristönsuojelulliset ohjaustoimet kohdistuvat vain osaan tuotteista.

Pakkausveron kohdentuminen

Suomalaisen pakkausveron säätämisen kannalta sen olennaisimpana tavoitteena on pakkausjätteiden vähentäminen. Näin ollen vero asetetaan kaikille pakkausmateriaaleille, mutta ympäristöohjaavuuden lisäämiseksi veron tason määräytymiseen on hyödynnetty materiaalien elinkaaritietoa. Vero suosii juomapakkausten uudelleentäyttöä, koska kustakin pakkauksesta maksetaan vero vain kertaalleen.

Suomessa on perusteltua tukea jo varsin kattavaa juomapakkausten uudelleentäyttö- ja kierrätysjärjestelmää ohjaamalla muitakin uusia pakkaustuotteita uudelleenkäytön ja kierrätyksen piiriin. Lisäksi kaikkiin pakkaustuotteisiin kohdistettuna pakkausvero kannustaa materiaalitehokkuuteen ylipäänsä ja ohjaa eri materiaalien välillä valitsemaan mahdollisuuksien mukaan ympäristöystävällisempiä vaihtoehtoja.

Vaikka tuotteen pakkaaja velvoitetaan ilmoittamaan pakkauksen painon osuus tuotteen kokonaispainosta ja suorittamaan vero tuotteen pakkaamisen tai maahantuonnin yhteydessä, käytännössä vero tullee siirtymään tuotteen kokonaishintaan, koska pakkauksen hintaa ei esitetä erikseen. Veron seurauksena kertakäyttöisiin ja/tai runsaasti ja haitallisia pakkausmateriaaleja sisältäviin pakkauksiin pakatut tuotteet tulevat siten muodostumaan kuluttajalle kalliimmiksi kuin vastaavat uudelleentäytettäviin pakkauksiin tai ainakin mahdollisimman niukkaan pakkaukseen tai vähemmän haitallisesta pakkausmateriaalista tehtyyn pakkaukseen pakatut tuotteet. Tämä ohjaa sekä asiakasta että tuotteiden valmistajia valitsemaan haitattomampiin vähäjätteisiin pakkauksiin pakattuja tuotteita.

Pakkausveron taloudellisista vaikutuksista

Tanskassa käytössä olevan mallin kielteisenä puolena on sen raskas verohallinto. Suomessa aloitteen esittämä malli ei huomattavasti lisäisi uusia verovelvollisia, kun verovelvollisiksi tulisivat varsinaisten juomapakkausten maahantuojat ja valmistajat nykyisten pakkaajien lisäksi. Veron kantaminen ja maahantuonnin valvonta saattaisi kuitenkin jossain määrin aiheuttaa tullille lisätyötä. Koska kaikista juomapakkauksista kannettaisiin positiivinen vero, ainakin veronkanto sinällään lisäisi tullin työtä. Tulisikin seurata, vaikuttaisiko veron käyttöönotto verohallinnon tai tullin määrärahatarpeeseen jollakin aikavälillä.

Malliin saattaisi liittyä myös uhka veronkierrosta, mitä kuitenkin pyritään ehkäisemään laajalla veropohjalla ja viranomaisten välisellä tietojenvaihdolla. Hallinnollista lisätyötä saattaisi tulla niin ikään ympäristöviranomaisille. Niiden tulisi laatia varsin yksityiskohtaisia säännöksiä järjestelmän kautta kulkevien mahdollisten maksujen ja tukien perusteista, mikä sinänsä järjestelmän avoimuuden, neutraalisuuden ja toimivuuden kannalta olisi kuitenkin tervetullutta.

Pakkausvero yhteisöoikeuden kannalta

Yhteisöoikeudellisesta näkökulmasta tarkasteltuna Tanskan malli herätti eräissä jäsenmaissa huolta siitä, että malli aiheuttaa kaupan esteitä ja on siten perustamissopimuksen 28 artiklan vastainen. Malli suosii kotimaisia valmistajia ja, koska maahantuojankin on aina oltava mukana järjestelmässä ja sitä varten tehtävä vaadittavat merkinnät pakkauksiin, mallin katsottiin aiheuttavan esteen tavaroiden vapaalle liikkumiselle. EY-tuomioistuin on Tanskalle antamassaan päätöksessä 20.9.1988 asia 302/86 todennut, että uudelleenkäyttöön kannustavaa järjestelmää on pidettävä ympäristönsuojeluun liittyvien päämäärien saavuttamisen kannalta myönteisenä, minkä vuoksi kyseisestä velvollisuudesta tavaroiden vapaalle liikkuvuudelle aiheutuvia rajoituksia ei voitu pitää suhteettomina.

Kun kaikista tuotteista kannetaan vero pakkauksen valmistusmateriaalin ja painon mukaisesti, se kohtelee periaatteessa tuontituotteita ja kotimaassa valmistettuja tuotteita samalla tavalla, kun korkeampaa veroa ei ole valittu juuri tuontituotteille. Malli suosii selvästi uudelleentäyttöä, koska esimerkiksi lasipakkauksesta maksetaan vero vain kertaalleen, vaikka pakkaus saattaa kiertää 30 kertaa. Malli on ympäristön kannalta myönteinen edellyttäen, että uudelleentäyttö ei aiheuta mitään syrjintää ja että se on suhteellisuusperiaatteen mukaista. Tällöin se olisi myös unionin pakkausdirektiivin (94/62/EY) kanssa sopusoinnussa.

Verotasot

Tanskan yli kymmenen vuoden ajan käytössä ollut juomapakkausten materiaalityyppiin perustuva vero sisältää 13 eri verotasoa. Suomessa järjestelmän uutuuden ja suoritetun elinkaaritutkimuksen rajallisuuden vuoksi olisi syytä aloittaa yksinkertaisemmasta järjestelmästä, jossa materiaalityypit on jaoteltu veroluokkiin sen mukaan, mitä materiaalia pääosa kustakin pakkauksesta on.

Pakkausalan ympäristörekisterin ylläpitämän valtakunnallisen pakkaustilaston mukaan Suomessa käyttöön otetut uudet pakkaukset jakaantuivat seuraaviin pääluokkiin: kuitu, lasi, metalli, muovi ja puu. Näistä pääluokista on kuitenkin ympäristöperusteisesti erotettava muutama alaryhmä, jotta verokohtelu olisi ympäristöohjaavuudeltaan mielekästä. Muoveista on syytä erottaa omaksi ryhmäkseen ns. PET-muovit, joiden kierrätysaste on juomapakkausten palautuspullojärjestelmän ja uudelleentäytön ansiosta korkea. Sen sijaan metallipakkauksista on perusteltua erotella alumiinipakkaukset, sillä niiden kierrätysaste on varsin alhainen, vaikka käyttö esimerkiksi elintarvikkeiden kuluttajapakkauksissa on yleistä.

Verotaso olisi kuitenkin veron käyttöönoton kielteisten vaikutusten minimoimiseksi syytä asettaa aluksi Tanskan nykytasoa huomattavasti alhaisemmalle tasolle. Siten, vaikka materiaalien välisissä verotasojen suhteissa on hyödynnetty Tanskan pitkää kokemusta ja materiaalityypeittäisiä elinkaarilaskelmia, otettaisiin uusi vero Suomessa kuitenkin käyttöön kokonaisuutena maltillisella tasolla. Edellä mainituilla perusteilla olisi verotaso käyttöön otettaessa seuraava:

Taulukko 1. Verotaso

Pakkausmateriaali	Veron määrä
Metallipakkaukset
Alumiini	1 euro/kg
Muut metallit	0,3 euroa/kg
Muovipakkaukset
Polyeteeni	0,5 euroa/kg
Muut muovit	2 euroa/kg
Lasipakkaukset	0,05 euroa/kg
Kuitupakkaukset	0,1 euroa/kg
Puiset pakkaukset	0,05 euroa/kg
Muut	0,1 euroa/kg

Veron tuotto

Veron tuotto on laskettu vuoden 2006 pakkausmäärillä ja lakialoitteen sisältämillä varsin maltillisilla verotasoilla. Huomioimatta pakkausmateriaalien määrän mahdollisia muutoksia viimeisimmän pakkaustilaston laatimisen jälkeen tai mahdollista veronkiertoa ja siitä aiheutuvia veromenetyksiä veron ensimmäisen vuoden tuotoksi voidaan vero käyttöön otettaessa arvioida yhteensä 134,5 miljoonaa euroa.

Taulukko 2. Veron arvioitu tuotto

Pakkausmateriaali	Veron määrä	Arvio verokertymästä
Metallipakkaukset		20,1 milj. euroa
Alumiini	1 euro/kg	(9 500 000)
Muut metallit	0,3 euroa/kg	(10 590 000)
Muovipakkaukset		73,8 milj. euroa
Polyeteeni	0,5 euroa/kg	(40 000 000)
Muut muovit	2 euroa/kg	(33 800 000)
Lasipakkaukset	0,05 euroa/kg	3,4 milj. euroa
Kuitupakkaukset	0,1 euroa/kg	26,1 milj. euroa
Puiset pakkaukset	0,05 euroa/kg	10,3 milj. euroa
Muut	0,1 euroa/kg	0,8 milj. euroa
Tuotto yhteensä		134,5 milj. euroa