Perustelut
Århusin yleissopimuksen keskeiset määräykset
Århusin yleissopimuksen sisältämät
varsinaiset aineelliset määräykset koskevat
kolmea eri asiakokonaisuutta. Yleissopimuksen 4 ja 5 artiklassa
määrätään ympäristöä koskevan
tiedon saannista. Yleissopimuksen 6, 7 ja 8 artikla puolestaan sisältävät
määräyksiä yleisön
osallistumisoikeudesta ympäristöä koskevaan
päätöksentekoon. Kolmannen asiaryhmän
muodostavat muutoksenhakua koskevat määräykset
yleissopimuksen 9 artiklassa. Lakivaliokunta on toimialansa mukaisesti
keskittynyt viimeksi mainittujen määräysten
arvioimiseen.
Muutoksenhakuoikeuden kannalta keskeinen on yleissopimuksen
9 artiklan 2 kappale, joka koskee oikeutta saattaa uudelleen tutkittavaksi yleissopimuksen
6 artiklassa ja sopimuksen I liitteessä tarkoitettuja
hankkeita koskevat päätökset. Yleissopimuksen
9 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että muutoksenhakuoikeus
on sekä asianosaisilla että sellaisilla 2 artiklan
5 kohdassa tarkoitetuilla valtiosta riippumattomilla järjestöillä,
jotka edistävät ympäristönsuojelua
ja täyttävät kansallisen lainsäädännön
vaatimukset.
Muutoksenhakuoikeus ympäristöasioissa Suomen
voimassa olevan lainsäädännön
mukaan
Asianosaisten muutoksenhakuoikeus perustuu Suomessa yleensä hallintolainkäyttölakiin
(586/1996).
Eräissä ympäristöasioissa, kuten maankäyttö-
ja rakennuslain mukaisissa kaavavalituksissa, muutoksenhakuoikeus
perustuu kuitenkin kunnallisvalitukseen. Järjestöjen
muutoksenhakuoikeutta säännellään
Suomessa nykyisellään useassa eri laissa. Ympäristönsuojelulain
(86/2000) 97 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan valitusoikeus
ympäristönsuojelulain nojalla annettuun viranomaisen
päätökseen on rekisteröidyllä yhdistyksellä tai
säätiöllä, jonka tarkoituksena
on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun
taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen
ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset
ilmenevät. Vesilain (264/1961) 17 luvun
1 §:n 2 momentin 2 kohta on
samalla tavoin muotoiltu. Vastaavantyyppisiä järjestöille
valitusoikeuden perustavia säännöksiä ovat
myös maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999)
191 §:n 2 momentti ja 193 §, luonnonsuojelulain
(1096/1996) 61 §:n 3 momentti sekä jätelain
(1072/1993) 66 §:n 2 momentti. Yleissopimuksen
I liitteessä lueteltuja hankkeita koskevien päätösten
osalta järjestöjen muutoksenhakuoikeus perustuu
nykyisellään etenkin ympäristönsuojelulakiin
ja vesilakiin. Järjestöjen valitusoikeutta koskevat säännökset
eivät ole yhtenäisesti muotoiltuja eivätkä muodosta
johdonmukaista järjestelmää. Lakivaliokunnan
mielestä esillä oleva sopimus korostaa osaltaan
tarvetta arvioida mahdollisuuksia yhdenmukaistaa ja systematisoida
muutoksenhakusäännöksiä.
Monilupaiset hankkeet
Joidenkin yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvien hankkeiden
toteuttaminen saattaa Suomen lainsäädännön
mukaan edellyttää useita peräkkäisiä viranomaisten
lupapäätöksiä. Tällaisten
niin sanottujen monilupaisten hankkeiden osalta Suomi aikoo antaa
yleissopimuksen hyväksymisen yhteydessä selityksen,
jonka mukaan Suomi katsoo, että kukin sopimuspuoli määrittelee
kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti,
missä vaiheessa yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen
nojalla on oikeus pyytää 6 artiklan soveltamisalaan
kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin
asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen
uudelleentarkastelua. Hallituksen esityksessä tämän
selityksen antamiselle pyydetään myös
eduskunnan hyväksymistä.
Hallituksen esityksessä (s. 11/I) todetaan,
että monilupaisissa hankkeissa yleissopimuksessa edellytetty
järjestöjen muutoksenhakuoikeus toteutuu
maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa menettelyissä.
Tästä on kuitenkin poikkeuksena tilanne, jossa
ydinlaitos sijoitettaisiin olemassa olevien ydinvoimaloiden yhteyteen. Tämän
muutoksenhakuoikeutta koskevan puutteen korjaamiseksi esityksessä ehdotetaan
ydinenergialain (990/1987) muuttamista. Ehdotetun 75 a §:n
mukaan valitusoikeus ydinenergialain 18 ja 19 §:ssä tarkoitetusta
valtioneuvoston rakentamislupapäätöksestä on
myös rekisteröidyllä yhdistyksellä tai
säätiöllä, jonka tarkoituksena
on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun
taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen
ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset
ilmenevät. Tämä muutoksenhakuoikeus ei
näin ollen koske ydinenergialain mukaista periaatepäätösmenettelyä eikä siten
myöskään tee mahdolliseksi muutoksenhakua
eduskunnan kyseisessä menettelyssä tekemään
päätökseen. Hallituksen esityksestä (s.
29/I ja s. 44/II) ilmenee, että Suomi
aikoo antaa yleissopimuksen hyväksymisen yhteydessä tätä tarkoittavan
selityksen. Selityksen antamiselle pyydetään esityksessä myös
eduskunnan hyväksymistä.
Pitkittäishankkeet
Hallituksen esitys osoittaa, että Suomen voimassa olevaa
lainsäädäntöä ei yleissopimuksesta johtuvien
velvoitteiden vuoksi juuri ole tarpeen täydentää.
Edellä mainitun ydinenergialain soveltamiseen liittyvän
kysymyksen lisäksi voimassa olevan sääntelyn
puutteet koskevat vain niin sanottuja pitkittäishankkeita,
joiden suunnittelua, sijoittamista tai rakentamista ei ratkaista
missään erityisessä lupamenettelyssä. Näistä hankkeista
ei myöskään ole erikseen järjestetty
muutoksenhakumahdollisuutta. Muutoksenhakuoikeuden toteuttamiseksi
myös näiden hankkeiden kohdalla hallituksen esityksessä ehdotetaan
säädettäväksi laki eräiden
ympäristön käyttöön
vaikuttavien hankkeiden käsittelystä lunastusmenettelyssä.
Lain soveltamisalaan kuuluvia hankkeita ovat ensinnäkin
maanpäälliset, jännitteeltään
vähintään 220 kilovoltin ja pituudeltaan
yli 15 kilometrin mittaiset sähköjohdot. Toiseksi
lakia sovelletaan kaasun, öljyn tai kemikaalien kuljettamiseen
tarkoitettuun siirtoputkeen, jonka pituus on yli 40 kilometriä ja
halkaisija yli 800 millimetriä. Kaukoliikenteen rautatiet
kuuluvat niin ikään laissa tarkoitettuihin pitkittäishankkeisiin.
Lakivaliokunnan arvio
Lakivaliokunnan arvion mukaan Århusin yleissopimuksen
edellyttämät muutokset Suomen voimassa olevaan
lainsäädäntöön ovat
vähäisiä. Ehdotetut ympäristöjärjestöjen
muutoksenhakuoikeutta koskevat säännökset
eivät tuo nykylainsäädäntöön
mitään merkittävää uutta
elementtiä. Tämä arvio perustuu ennen
kaikkea siihen, että yleissopimus ei edellytä järjestöjen
rajoituksetonta muutoksenhakuoikeutta. Yleissopimuksen 3 artiklan
9 kappaleen mukaan järjestöillä tulee
olla muutoksenhakuoikeus ilman sen rekisteröidyn toimipaikan
sijaintiin tai sen toiminnan todelliseen keskukseen perustuvaa syrjintää. Kansallisessa
lainsäädännössä voidaan
kuitenkin asettaa ympäristöjärjestöjen
muutoksenhakuoikeudelle rajoituksia, kunhan ne eivät ole yleissopimuksessa
tarkoitetulla tavalla syrjiviä. Valiokunnan käsityksen
mukaan Suomella ei ole velvollisuutta lainsäädännössään
sallia ulkomaisen ympäristöjärjestön
muutoksenhakuoikeutta pelkästään sillä perusteella,
että järjestön maantieteellinen toiminta-alue
sinänsä kattaa myös Suomen. Laissa voidaan
edellyttää, että järjestö osoittaa
konkreettisen oikeudellisen liittymän sekä Suomen
alueeseen että valituksenalaiseen toimintaan. Tällainen
liittymä voi tarkoittaa esimerkiksi sitä, että järjestöllä on
Suomeen kohdistuvaa todellista toimintaa ja että järjestön
toiminnan tarkoitus kattaa ne intressit, joista valituksen kohteena
olevassa hankkeessa on kysymys. Nykyisenkaltaisia valitusoikeuden
edellytyksiä voidaan siis edelleen käyttää.
Lakivaliokunta ei pidä todennäköisenä,
että yleissopimuksesta johtuva järjestöjen
muutoksenhakuoikeuden laajeneminen johtaisi valitusten määrän
olennaiseen kasvuun. Tähän viittaa muun muassa
se, että oikeusministeriön tänä vuonna
julkaiseman selvityksen mukaan järjestöt eivät
juuri ole käyttäneet niille maankäyttö- ja
rakennuslaissa säädettyä aiempaa laajempaa oikeutta
hakea muutosta kuntakaavoitukseen.Valitusten käsittelyn
nopeuttaminen yhteiskunnan tai alueiden kehittämisen kannalta
merkittävissä asioissa, s. 30. Oikeusministeriön
työryhmämietintöjä 2004:1. Perustuslakivaliokunnan
tavoin myös lakivaliokunta pitää kuitenkin
tärkeänä, että ympäristöasioiden
käsittelyaikojen kokonaispituuteen kiinnitetään
huomiota. Tähän nähden myönteisenä onkin
pidettävä sitä, että oikeusministeriö on
toukokuun alussa asettanut poikkihallinnollisen työryhmän
seuraamaan niiden toimenpiteiden toteuttamista, joilla pyritään
nopeuttamaan yhteiskunnan tai alueiden kehittämisen kannalta merkittäviä asioita
koskevien valitusten käsittelyä.
Yhteenvetona lakivaliokunta toteaa, että Århusin
yleissopimuksen muutoksenhakuoikeutta koskevat määräykset
eivät muuta kotimaisen voimassa olevan sääntelyn
perusrakenteita eivätkä muutoinkaan merkitse suurta
muutosta nykyjärjestelyihin. Perustuslakivaliokunta on
lausunnossaan myös todennut, että yleissopimus
on tavoitteiltaan sopusoinnussa perustuslain 2 §:n 2 momentissa,
14 §:n 3 momentissa ja 20 §:n 2 momentissa
tarkoitetun osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien edistämisen
kanssa. Lakivaliokunta ei edellä esitetty huomioon ottaen
oman toimialansa osalta näe estettä sille, että eduskunta
hyväksyy yleissopimuksen ja siihen annettavat selitykset
sekä yleissopimuksen voimaansaattamiseksi ja täytäntöönpanemiseksi tarpeelliset
lakiehdotukset.