LAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 12/2013 vp

LaVL 12/2013 vp - HE 112/2013 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2014

Valtiovarainvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 24 päivänä syyskuuta 2013 lähettänyt valtiovarainvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen valtion talousarvioksi vuodelle 2014 (HE 112/2013 vp).

Eduskunnan työjärjestyksen 38 §:n 3 momentin nojalla lakivaliokunta on päättänyt antaa toimialaansa koskevan lausunnon talousarvioesityksestä valtiovarainvaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

neuvotteleva virkamies Niko Ijäs, valtiovarainministeriö

kansliapäällikkö Tiina Astola, suunnittelupäällikkö Miika Snellman ja hallitusneuvos, apulaisosastopäällikkö Heikki Liljeroos, oikeusministeriö

oikeusneuvos Jarmo Littunen, korkein oikeus

presidentti Pekka Vihervuori, korkein hallinto-oikeus

presidentti Mikko Könkkölä, Helsingin hovioikeus

laamanni Ville Konsén, Oulun käräjäoikeus

valtionsyyttäjä Christer Lundström, Valtakunnansyyttäjänvirasto

tulosjohtaja Pauli Nieminen, Rikosseuraamuslaitos

Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet

  • Kuopion hallinto-oikeus
  • markkinaoikeus
  • Suomen tuomariliitto ry.

Lisäksi korkeimman oikeuden presidentti Pauliine Koskelo on toimittanut valiokunnalle kirjallisen lausunnon.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Valtion vuoden 2014 talousarvioesityksessä oikeusministeriön hallinnonalan määrärahat ovat 896 miljoonaa euroa, mikä on noin 10 miljoonaa euroa enemmän kuluvan vuoden talousarvioon verrattuna, jos huomioon ei oteta vuosittain vaihtelevia vaalimenoja.

Yleistä

Talousarvioesitykseen sisältyy myönteisiä määrärahalisäyksiä oikeusministeriön hallinnonalan kannalta. Esimerkiksi yleisten tuomioistuinten ja syyttäjien asianhallintajärjestelmän (AIPA) rakentamisen jatkamista rahoitetaan vuonna 2014 noin 8,5 milj. eurolla. Määräraha on tärkeä, koska vanhentuneiden tietojärjestelmien uudistaminen on välttämätöntä asioiden käsittelyn tehostamiseksi. Rahoituksesta on tärkeä huolehtia myös jatkossa, sillä vuonna 2018 kokonaan valmistuvan hankkeen kokonaiskustannusarvio on noin 35 milj. euroa, josta noin 10 milj. euroa on tarkoitus rahoittaa oikeusministeriön kehyksen puitteissa. Ottaen huomioon AIPA-hankkeen laajuus ja haastavuus valiokunta pitää tärkeänä, että hanke suunnitellaan ja rakennetaan huolella ja että tätä myös seurataan. Lisäksi on välttämätöntä huolehtia AIPA-hankkeen yhteensopivuudesta vireillä olevan poliisihallinnon tietojärjestelmän kehittämishankkeen (VITJA) kanssa.

Valiokunta on tyytyväinen myös siitä, että lasten huoltoriitojen asiantuntija-avusteinen sovittelu (nk. Follo-malli) otetaan käyttöön koko maassa. Follo-malli parantaa lasten ja perheiden asemaa sekä tuo valtiontaloudellisia hyötyjä.

Myös tuomioistuinharjoittelupaikkojen lisäämiseksi ehdotetaan 0,34 milj. euron lisämäärärahaa. Saadun selvityksen mukaan harjoittelupaikkoja on tällä hetkellä noin 130, ja lisämäärärahan avulla niitä voidaan lisätä kymmenellä. Valiokunta on tyytyväinen siitä, että tuomioistuinharjoittelupaikkoja lisätään, sillä puolet tuomareista siirtyy eläkkeelle vuoteen 2020 mennessä ja tuomioistuinharjoittelu on käytännössä merkittävä rekrytointikanava tuomioistuinuralle. Harjoittelupaikkojen lisääminen on tärkeää myös sen vuoksi, että tuomioistuinharjoittelua on vastikään laajennettu hovi- ja hallinto-oikeuksiin. Valiokunta ei kuitenkaan ole vakuuttunut siitä, että nyt esitetty lisäys olisi riittävä. Lisäystä voidaan pitää verraten vähäisenä myös siihen nähden, että harjoittelupaikkoja oli vuonna 2005 noin 200. Tämän jälkeen tuomioistuinharjoittelupaikkojen määrää on merkittävästi vähennetty.

Talousarvioesitykseen sisältyy kuluvaan vuoteen verrattuna myös määrärahavähennyksiä yhteensä 3,8 milj. euroa. Tämä vähennys tulee aikaisempien säästöjen lisäksi. Kokonaisuutena arvioiden valiokunta pitää vuoden 2014 talousarvioesitystä kuitenkin kohtuullisena oikeusministeriön hallinnonalan kannalta. Ensi vuodesta oikeusministeriön hallinnonalalla vielä selvitään, mutta kehyspäätöksen valossa taloudellinen tila tulee merkittävästi kiristymään, sillä vuodesta 2015 alkaen vuosittaiset menoleikkausvaatimukset ovat noin 8 milj. euroa. Leikkaukset ovat erittäin tuntuvia henkilöstöpainotteisella hallinnonalalla.

Hallinnonalan taloustilannetta heikentää vuodesta 2016 alkaen myös se, että talousrikollisuuden ja harmaan talouden torjunnan määrärahalisäys tuomioistuimille, syyttäjille ja ulosotolle lakkaa. Valiokunta toistaakin valtioneuvoston selonteosta valtiontalouden kehyksiksi vuosille 2014—2017 antamassaan lausunnossa (LaVL 6/2013 vp) esittämänsä siitä, että talousrikollisuuden ja harmaan talouden torjunnan rahoitusta tulisi jatkaa myös vuonna 2016 ja tämän jälkeen, sillä talousrikollisuus ja harmaa talous ovat pysyväisluonteista rikollisuutta. Harmaan talouden torjunta on myös ollut tuloksellista, ja sen arvioidaan tuottavan valtiolle moninkertaisesti takaisin siihen kohdistetut voimavarat.

Oikeudenhoidon uudistamisohjelma ja uudistustarpeet

Keväällä 2013 on laadittu oikeudenhoidon uudistamisohjelma, jolla pyritään sopeuttamaan oikeusministeriön hallinnonalaa yhä kiristyvään talouteen. Ohjelman tavoitteena on vähentää tuomioistuimissa käsiteltävien asioiden määrää, lyhentää asioiden käsittelyketjuja ja tehostaa työtapoja oikeuslaitoksessa.

Oikeudenhoidon uudistamisohjelma on ollut laajalla lausuntokierroksella, ja oikeusministeriössä on vastikään valmistunut lausuntotiivistelmä. Tiivistelmästä ilmenee, että suurin osa lausunnonantajista pitää ohjelman lähtökohtia ja taustalla vaikuttavia tavoitteita ymmärrettävinä. Huolta on kuitenkin esitetty siitä, että oikeudenhoitoa vaarannetaan liiallisilla säästötoimenpiteillä, minkä pelätään johtavan oikeusturvan heikkenemiseen. Lisäksi tiivistelmästä ilmenee, että valtaosaa ohjelmaan sisältyvistä toimenpide-ehdotuksista kannatetaan, mutta jotkut ehdotukset jakavat mielipiteitä. Uudistamisohjelman nopeaa täytäntöönpanoa kuitenkin korostetaan yleisesti.

Ottaen huomioon taloudelliset olosuhteet valiokunta pitää oikeudenhoidon uudistamisohjelman laatimista ja ohjelman tavoitteita kannatettavina. Säästöpaineiden vuoksi on myös tärkeää, että ohjelmaan sisältyviä ehdotuksia ryhdytään jatkovalmistelemaan mahdollisimman ripeästi. On kuitenkin syytä korostaa, että tavoitteet tulee pyrkiä toteuttamaan keinoin, jotka eivät heikennä oikeusturvaa.

Talousarvioesityksestä ilmenee, että vireillä on hallintoasioiden käsittelyyn liittyviä hankkeita. Työtä jatketaan muun muassa muutoksenhaun kehittämiseksi laajentamalla oikaisu- ja valituslupajärjestelmiä uusiin asiaryhmiin. Valiokunta pitää työtä tärkeänä kiinnittäen huomiota muun muassa maankäyttöä ja rakentamista koskevien asioiden pitkiin käsittelyaikoihin. Lisäksi on asiaryhmiä, joissa mahdollisuuksia ottaa valituslupajärjestelmä käyttöön tulisi pohtia kiireellisesti. Tällainen asiaryhmä on esimerkiksi huostaanottoa ja sijaishuoltoa koskevat asiat ja kiinteästi näihin asioihin liittyvät muut lastensuojeluasiat. Saadun selvityksen mukaan hallinto-oikeuksien päätökset muuttuvat näissä asioissa korkeimmassa hallinto-oikeudessa äärimmäisen harvoin. Valiokunta katsookin, että valituslupajärjestelmän käyttöönottamisella voitaisiin lyhentää asioiden käsittelyaikoja näissä asiaryhmissä merkittävästi oikeusturvaa heikentämättä. Valiokunnan näkemyksen mukaan lapsia ja perheitä koskevissa asiaryhmissä asioiden viivytyksetön käsittely on olennainen osa oikeusturvaa.

Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää huomiota myös huhtikuussa 2014 voimaan tulevaan hovi- ja hallinto-oikeuksia koskevaan rakenneuudistukseen. Kyseessä on merkittävä uudistus, sillä hovioikeuksien määrä vähenee yhdellä ja hallinto-oikeuksien kahdella. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että uudistuksen vaikutuksia seurataan.

Tuomioistuimet ja syyttäjät

Eduskunta lisäsi kuluvan vuoden talousarvioon muiden tuomioistuinten toimintamenomomentille 1 milj. euroa kaikkein ruuhkautuneimpien tuomioistuinten toimintaan. Tämä määrärahalisäys ehdotetaan nyt poistettavaksi. Toisaalta tuomioistuimille ehdotetaan 1,6 milj. euron määrärahalisäystä, joka on tarkoitus rahoittaa korottamalla vastaavasti asetuksella säädettäviä tuomioistuinmaksuja. On kuitenkin huomattava, ettei tätä määrärahalisäystä ole kohdennettu tiettyyn tarkoitukseen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan huomattava osa määrärahalisäyksestä kuluukin erilaisten kustannusten, kuten toimitilavuokrien indeksikorotusten ja muiden hinnantarkistusten, kattamiseen.

Saadun tiedon mukaan edellä mainittu 1 milj. euron kohdennettu määrärahalisäys on helpottanut ruuhkautuneimpien tuomioistuinten vaikeaa tilannetta. Kun määrärahalisäys nyt poistuu, on kyseisten tuomioistuinten tilanteesta aiheellista kantaa erityistä huolta. Varsinkin pääkaupunkiseudulla Helsingin käräjäoikeudessa ja Helsingin hovioikeudessa asiamäärät ovat suuria sekä jutut laajoja ja vaativia. Valiokunta pitääkin olennaisena, että työmäärä ja työn vaativuus otetaan tuomioistuinten resursseissa ja niiden kohdentamisessa huomioon myös jatkossa. Voimavarojen riittävyydellä on keskeinen merkitys asioiden käsittelyaikoihin ja oikeudenkäynnin kestoon.

Myös markkinaoikeus on aiempina vuosina saanut julkisia hankintoja koskevien asioiden ruuhkan purkamiseen eduskunnan lisäämää määrärahaa, jolla on voitu palkata määräaikaisia tuomareita. Tätä määrärahaa ei nyt sisälly talousarvioesitykseen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan alun perin ruuhkan purkamiseen tarkoitetut määrärahat ovat kuitenkin edelleen tarpeen, sillä julkisia hankintoja koskevien asioiden määrä on edelleen kasvussa. Jos markkinaoikeuden henkilöstöresurssit pienenevät, vaarana on, että julkisia hankintoja koskevat asiat ruuhkautuvat uudelleen.

Sekä tuomioistuin- että syyttäjälaitoksessa useat virkasuhteet ovat jo vuosia olleet riippuvaisia määräaikaisesta rahoituksesta. Valiokunnan saaman tiedon mukaan esimerkiksi käräjäoikeuksissa on tällä hetkellä lähes 30 ns. määräaikaista budjettivirkaa. Määräaikaisia tuomareita on parikymmentä myös Helsingin hovioikeudessa. Niin ikään syyttäjälaitoksessa yli 30 syyttäjän virkasuhde on riippuvainen määräaikaisesta rahoituksesta. Valiokunta kiinnittää tilanteeseen vakavaa huomiota ja toistaa aiemmin esittämänsä siitä, että epävarmuus rahoituksen jatkumisesta ja lyhyet määräaikaiset virkasuhteet ovat sekä henkilöstön että tuomioistuin- ja syyttäjälaitoksen toimintakyvyn turvaamisen kannalta ongelmallisia (LaVL 6/2013 vp). Lyhyet, jatkoltaan epävarmat määräaikaiset virkasuhteet myös heikentävät oikeushallinnon mahdollisuuksia houkutella ja rekrytoida pätevää ja motivoitunutta henkilökuntaa.

Yleisten tuomioistuinten osalta valiokunta kiinnittää huomiota myös rikosasioiden tuomiolauselmajärjestelmään (RITU), joka otettiin käyttöön viime keväänä. Saadun selvityksen mukaan järjestelmän toimivuudessa on päivittäin ongelmia eikä se ole parantanut työolosuhteita eikä tehostanut työtä. Valiokunta kiinnittää tilanteeseen vakavaa huomiota ja toteaa, että ajantasaiset ja toimivat tietojärjestelmät ovat olennaisia työn sujuvuuden ja tehokkuuden kannalta. Valiokunta pitää välttämättömänä, että RITU-järjestelmä saadaan toimivaksi ja tämän vaatimat voimavarat turvataan.

Rikosseuraamuslaitos

Talousarvioesitykseen sisältyy myönteisiä määrärahalisäyksiä Rikosseuraamuslaitoksen toiminnan kannalta. Ensinnäkin Rikosseuraamuslaitoksen kehittämis- ja asiakastietojärjestelmän (ATJ) rakentamista tuetaan noin 1,7 milj. eurolla. Vuonna 2016 valmistuvan hankkeen kokonaiskustannusarvio on 13,2 milj. euroa, josta noin 4 milj. euroa on tarkoitus rahoittaa oikeusministeriön kehyksen puitteissa. Määräraha on tärkeä, sillä ATJ-hankkeen avulla voidaan tehostaa työ- ja asiakasprosesseja Rikosseuraamuslaitoksessa. Lisäksi Rikosseuraamuslaitoksen toimitilahankkeisiin ehdotetaan lisäystä 1,4 milj. euroa. Tämä mahdollistaa sen, että paljusellien poistamista voidaan jatkaa.

Yleisesti ottaen Rikosseuraamuslaitoksen taloustilanne on kuitenkin kireä, mitä osoittaa siirtyvien määrärahojen vähäisyys. Vuodesta 2015 lähtien taloustilanne muuttuu kuitenkin yhä haastavammaksi. Rikosseuraamuslaitoksessa on eri tavoin ryhdytty varautumaan tuleviin rahoitusvähennyksiin muun muassa vuosille 2012—2016 laaditun talouden sopeuttamissuunnitelman avulla. Tämä edellyttää lähes 200 henkilötyövuoden vähentämistä vuoden 2011 tasosta. Lisäksi toimitilamenoista pyritään saamaan säästöjä mm. toimitilojen käyttöä tehostamalla. Ottaen huomioon Rikosseuraamuslaitoksen kireä taloustilanne ja se, että Rikosseuraamuslaitoksen henkilötyövuosia on jo aiemmin jouduttu merkittävästi vähentämään, valiokunta pitää tärkeänä, että Rikosseuraamuslaitoksen tilannetta ja sen kehittymistä seurataan.

Toimitilakustannusten nousupaineiden ja henkilöstömäärän vähenemisen vuoksi Rikosseuraamuslaitos on yhdessä Senaatti-kiinteistöjen kanssa laatinut toimitilaverkostoselvityksen, jossa on käyty läpi kaikki Rikosseuraamuslaitoksen toimitilat, niiden elinkaari ja investointitarpeet. Selvityksen pohjalta valmistellaan Rikosseuraamuslaitoksen toimitilavisio vuoteen 2025 saakka sekä suunnitelma tarpeettomista tiloista luopumiseksi. Valiokunta pitää toimitiloja koskevien kysymysten selvittämistä tärkeänä ja tämän vuoksi myös kiirehtii toimitilavision valmistelua.

Vuokrat ja toimitilakustannukset

Tässä yhteydessä valiokunta myös uudistaa aiemmissa yhteyksissä esittämänsä oikeusministeriön hallinnonalan korkeista vuokrista ja toimitilakustannuksista (ks. LaVL 10/2012 vp, LaVL 6/2010 vp, LaVL 19/2009 vp, LaVL 5/2009 vp, LaVL 15/2008 vp ja LaVL 5/2008 vp). Valiokunta pitää epätyydyttävänä nykyistä järjestelmää, jossa mm. tuomioistuinten ja vankiloiden toimitiloista maksetaan korkeita vuokria valtion liikelaitokselle (LaVL 15/2008 vp ja LaVL 12/2007 vp). Vuokramenoihin joudutaan jatkuvasti käyttämään yhä suurempi osuus niukoista määrärahoista, mikä vähentää toimijoiden liikkumavaraa. Lisäksi vuokrasopimukset ovat usein pitkäaikaisia ja ehdoiltaan joustamattomia, mikä vaikeuttaa tarpeellisten tilauudistusten toteuttamista ja säästöjen aikaansaamista. Nykyisissä taloudellisissa olosuhteissa valiokunta pitääkin entistä tärkeämpänä, että toimitilajärjestelyissä ja vuokratason määritysperusteissa olisi valtiokonsernin sisällä nykyistä enemmän joustavuutta.

Lausunto

Lausuntonaan lakivaliokunta esittää,

että valtiovarainvaliokunta ottaa edellä olevan huomioon ja kiinnittää erityistä huomiota ruuhkautuneimpien tuomioistuinten voimavarojen turvaamiseen.

Helsingissä 15 päivänä lokakuuta 2013

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Anne Holmlund /kok
  • vpj. Stefan Wallin /r
  • jäs. James Hirvisaari /m11
  • Arja Juvonen /ps
  • Jaana Pelkonen /kok
  • Arto Pirttilahti /kesk
  • Kristiina Salonen /sd
  • Kari Tolvanen /kok
  • Ari Torniainen /kesk
  • Kaj Turunen /ps
  • Peter Östman /kd
  • vjäs. Raimo Piirainen /sd

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Marja Tuokila