Perustelut

1. Yleistä

Lakivaliokunta on käsitellyt perustuslakisopimusta oman toimialansa osalta lausunnossa, jonka valiokunta viime keväänä antoi sopimusta koskevasta valtioneuvoston selonteosta (LaVL 5/2006 vp — VNS 6/2005 vp). Valiokunta toistaa tuossa lausunnossa esittämänsä ja esittää lisäksi seuraavat kokoavat ja täydentävät näkökohdat.

Valiokunnan yleisarvio perustuslakisopimuksen sisältämistä muutoksista Euroopan unionin oikeusjärjestelmään ja toimintaan on myönteinen. Erityisen tyytyväinen valiokunta on siihen, että sopimuksen myötä perus- ja ihmisoikeuksien asema unionin oikeusjärjestyksessä vahvistuu. Perusoikeuskirja on sisällytetty sopimukseen, ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen on kirjattu unionin arvoihin ja tavoitteisiin. Lisäksi sopimus mahdollistaa unionin liittymisen Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Uudistukset merkitsevät unionin sitoutumista entistä vahvemmin perus- ja ihmisoikeuksien kunnioittamiseen ja edistämiseen.

Keskeinen uudistus perustuslakisopimuksessa on unionin sopimusjärjestelmän yhtenäistäminen ja ns. pilarijaon poistuminen. Pilarijaon poistuminen tehostaa päätöksentekoa oikeus- ja sisäasioissa määräenemmistöpäätöksenteon alan laajentuessa. Lisäksi se vahvistaa kansalaisten perusoikeuksia ja oikeusturvaa, kun yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa nykyisin koskevat rajoitukset rikosoikeudellisen yhteistyön ja poliisiyhteistyön alalla pitkälti poistuvat.

Valiokunta on vastikään antanut lausunnon, joka koski Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 42 artiklan sisältämän ns. passerelle-lausekkeen käyttämistä. Siinä valiokunta on suhtautunut varauksellisesti siihen, että kolmannen pilarin nykyinen sisältö kokonaisuudessaan sellaisenaan siirrettäisiin yhteisön toimivaltaan (LaVL 14/2006 vp). Toisin kuin passerelle-lauseketta käytettäessä, perustuslakisopimuksessa pilarijaon poistumiseen ja sen myötä määräenemmistöpäätöksenteon alan laajentumiseen liittyy tasapainottavia elementtejä, jotka turvaavat sitä, että päätöksenteko johtaa kaikkien jäsenvaltioiden kannalta hyväksyttäviin lopputuloksiin. Ensiksikin vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskeviin yleisiin määräyksiin on kirjattu periaate, jonka mukaan tällä alueella kunnioitetaan perusoikeuksia sekä jäsenvaltioiden eri oikeusjärjestelmiä ja -perinteitä. Rikosoikeuden alalla tehtävän yhteistyön osalta perustuslakisopimukseen on sisällytetty ns. hätäjarrumekanismi. Se mahdollistaa jäsenvaltion jättäytymisen eurooppapuitelain soveltamisen ulkopuolelle, jos sen voidaan katsoa vaikuttavan jäsenvaltion rikosoikeusjärjestelmän perusteisiin. Lisäksi perustuslakisopimuksen mukaan rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevia vähimmäissääntöjä voidaan antaa vain nykyisiä direktiivejä vastaavilla eurooppapuitelaeilla, ei lainkaan nykyisiä asetuksia vastaavilla eurooppalaeilla. Perustuslakisopimuksen sisältämät päätöksentekoa tehostavat uudistukset muodostavat siten punnitumman kokonaisuuden ja mahdollistavat paremmin kansallisen rikosoikeusjärjestelmän perusperiaatteiden turvaamisen kuin passerelle-lauseke.

2. Oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeuden alalla

Yksityisoikeuden alalla tehtävää yhteistyötä koskeviin määräyksiin ei perustuslakisopimuksen myötä tule merkittäviä muutoksia. Näissä asioissa sovelletaan jo nykyisin yhteisömenetelmää. Poikkeuksena tästä ovat perustuslakisopimuksessa perheoikeudelliset toimenpiteet, joilla on rajatylittäviä vaikutuksia. Näissä asioissa neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti Euroopan parlamenttia kuultuaan.

Myös perheoikeuden alalla voidaan kuitenkin neuvoston yksimielisellä päätöksellä siirtyä käyttämään tavanomaista lainsäätämisjärjestystä. Perheoikeudellinen lainsäädäntö on vahvasti sidoksissa kussakin valtiossa vallitseviin arvoihin ja perhekäsityksiin. Tämän vuoksi valiokunta katsoo, että määräenemmistöpäätöksentekoon siirtyminen voi olla hyväksyttävissä vain painavista syistä ja yksinomaan selvästi rajatuissa kysymyksissä.

3. Oikeudellinen yhteistyö rikosoikeuden alalla

Perustuslakisopimuksen mukaan oikeudellinen yhteistyö unionissa rikosoikeuden alalla perustuu tuomioistuinten tuomioiden ja oikeusviranomaisten päätösten vastavuoroisen tunnustamisen periaatteeseen. Lakivaliokunta on useissa eri yhteyksissä korostanut tämän periaatteen tärkeyttä ja pitää myönteisenä sitä, että periaate on nimenomaisesti kirjattu sopimukseen.

Rikosoikeudenkäyntimenettelyä koskevien määräysten mukaan eurooppapuitelailla voidaan säätää vähimmäissäännöistä, jotka koskevat muun ohella yksilön oikeuksia rikosasioiden käsittelyssä sekä rikosten uhrien oikeuksia. Valiokunta pitää näiden seikkojen nimenomaista mainitsemista sopimuksessa myönteisenä signaalina siitä, että rikosoikeudellisessa yhteistyössä annetaan vastaisuudessa nykyistä suurempi painoarvo rikosoikeudellisen menettelyn oikeudenmukaisuuden turvaamiselle. Tällainen painotus unionitason lainsäädännössä olisi omiaan parantamaan jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten keskinäistä luottamusta. Luottamus on puolestaan valiokunnan aikaisemmin toteamin tavoin edellytys sille, että vastavuoroisen tunnustamisen periaate toteutuu tehokkaasti (ks. LaVL 4/2005 vp ja LaVL 20/2005 vp).

Aineellista rikosoikeutta koskevien määräysten mukaan eurooppapuitelailla voidaan säätää rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä kahdenlaisissa tapauksissa. Ensiksikin vähimmäissäännöt voivat koskea erityisen vakavaa rikollisuutta, joka on sopimuksessa tarkemmin luonnehdituin tavoin rajatylittävää. Toiseksi vähimmäissääntöjä voidaan antaa alalla, jolla on toteutettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä, jos rikoslainsäädäntöjen lähentäminen osoittautuu välttämättömäksi unionin politiikan tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi. Valiokunta toistaa aikaisemman käsityksensä siitä, että nämä aineellista rikosoikeutta koskevat toimivaltaperusteet ovat liian väljiä.

Ensiksi mainitun toimivaltaperusteen osalta ongelman merkitystä kuitenkin vähentää se, että toimivaltaperuste sisältää nimenomaiset vaatimukset sääntelyn kohteena olevien rikosten erityisestä vakavuudesta ja rajatylittävyydestä. Valiokunta korostaa, että näille toimivaltaperusteen käyttämisen asiallisille edellytyksille on jatkossa annettava asianmukainen painoarvo unionin toimivallan laajuutta arvioitaessa.

Unionin politiikan tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseen liittyvän toimivaltaperusteen hyväksyttävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että yhteisöllä on jo nykyisin katsottu olevan tietyillä edellytyksillä toimivalta velvoittaa jäsenvaltiot säätämään kansallisessa lainsäädännössään rikosoikeudellisista seuraamuksista yhteisölainsäädännön tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi (yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu ympäristörikospuitepäätöksen kumoamista koskevassa asiassa C-176/03). Toisin sanoen yhteisöjen tuomioistuimen tulkintakäytäntö näyttää tältä osalta jo johtaneen pitkälle samankaltaiseen tulokseen kuin perustuslakisopimuksen voimaansaattaminen. Valiokunta korostaa lisäksi sitä, että kyseisen toimivaltaperusteen käyttäminen edellyttää toimenpiteiden välttämättömyyttä unionin politiikan tehokkaan täytäntöönpanon kannalta. Pelkkä rikosoikeudellisten toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuus tai tarpeellisuus ei siis vielä riitä perustamaan unionille määräyksen tarkoittamaa toimivaltaa.

Jos toimivaltaperusteiden liiallisesta väljyydestä uhkaa aiheutua ongelmia, jotka vaikuttaisivat Suomen rikosoikeusjärjestelmän perusteisiin, ongelmat on viime kädessä mahdollista torjua käyttämällä edellä todetuin tavoin hätäjarrumekanismia.

Edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen valiokunta pitää aineellista rikosoikeutta koskevia sopimusmääräyksiä väljyydestään huolimatta hyväksyttävinä. Valiokunta kuitenkin uudistaa aikaisemmin toistuvasti esittämänsä näkemyksen siitä, että jatkossakin valtioneuvoston tulee huolehtia siitä, että rikosoikeuden alalla annettavat säädökset sallivat riittävän liikkumavaran kansalliselle kriminaalipolitiikalle ja mahdollistavat kansallisen rikosoikeusjärjestelmämme perusperiaatteiden säilyttämisen.

Lisäksi valiokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto pyrkisi pitkäjänteisesti ja johdonmukaisesti vaikuttamaan siihen, että rikosoikeudellista sääntelyä ei unionissa tarkastella pelkkänä teknisenä välineenä sisämarkkinoiden tehokkuuden turvaamiseen, vaan että rikosoikeudenhoidon erityispiirteet otetaan asianmukaisesti huomioon. Valtioneuvoston tulisi edistää sitä, että kriminaalipolitiikkaa myös unionin tasolla kehitetään tutkimustiedon pohjalta, että ankarien rangaistusten sijasta painotetaan laajapohjaista lähestymistapaa ja rikosten ennalta ehkäisyä ja että myös unionissa rangaistussäännösten hyväksyttävälle käytölle yhteiskunnallisina sääntelyvälineinä asetetaan vastaavia yleisiä edellytyksiä kuin ne, joiden huomioon ottamista lakivaliokunta on kansallisen lainsäädännön yhteydessä toistuvasti painottanut (ks. LaVL 9/2004 vp, LaVM 15/2005 vp, LaVL 19/2005 vp ja LaVM 2/2006 vp). Näitä tavoitteita pitkäjänteisesti edistämällä voidaan valiokunnan mielestä osaltaan pyrkiä torjumaan niitä uhkia, joita perustuslakisopimuksen aineellista rikosoikeutta koskevien määräysten väljyydestä ja määräenemmistöpäätöksentekoon siirtymisestä saattaa aiheutua.

Lakivaliokunta pitää Euroopan syyttäjänviraston perustamisen mahdollistavia sopimusmääräyksiä ongelmallisina. Rikosoikeudellinen lainkäyttö on vanhastaan kuulunut julkisen vallankäytön ytimeen. Tähän nähden valiokunta ei voi pitää hyväksyttävänä sitä, että Euroopan syyttäjänvirastolla olisi toimivalta toimia syyttäjänä kansallisissa tuomioistuimissa, eikä varsinkaan sitä, että sen syyttämistoimivaltaa voitaisiin laajentaa koskemaan muitakin kuin unionin taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia. Koska syyttäjänviraston perustaminen samoin kuin sen toimivallan laajentaminen edellyttävät jäsenvaltioiden yksimielisyyttä, syyttäjänvirastoa koskevien määräysten sisältyminen sopimukseen ei kuitenkaan ole este sen hyväksymiselle. Valiokunta toistaa selonteosta antamassaan lausunnossa esittämänsä toivomuksen, että tilanteen mahdollisesti aktualisoituessa valtioneuvosto harkitsee vakavasti viraston perustamisen estämistä, jos sitä ei voida pitää Suomen etujen mukaisena.

4. Johtopäätös

Edellä esitetyin perustein lakivaliokunta katsoo, että Euroopan perustuslaista tehty sopimus ja laki sen voimaansaattamisesta ovat valiokunnan toimialaa koskevilta osiltaan hyväksyttävissä.