Perustelut
1. Yleistä
Lakivaliokunta on käsitellyt perustuslakisopimusta
oman toimialansa osalta lausunnossa, jonka valiokunta viime keväänä antoi
sopimusta koskevasta valtioneuvoston selonteosta (LaVL 5/2006 vp — VNS 6/2005 vp).
Valiokunta toistaa tuossa lausunnossa esittämänsä ja
esittää lisäksi seuraavat kokoavat ja
täydentävät näkökohdat.
Valiokunnan yleisarvio perustuslakisopimuksen sisältämistä muutoksista
Euroopan unionin oikeusjärjestelmään
ja toimintaan on myönteinen. Erityisen tyytyväinen
valiokunta on siihen, että sopimuksen myötä perus-
ja ihmisoikeuksien asema unionin oikeusjärjestyksessä vahvistuu.
Perusoikeuskirja on sisällytetty sopimukseen, ja ihmisoikeuksien
kunnioittaminen on kirjattu unionin arvoihin ja tavoitteisiin. Lisäksi
sopimus mahdollistaa unionin liittymisen Euroopan ihmisoikeussopimukseen.
Uudistukset merkitsevät unionin sitoutumista entistä vahvemmin
perus- ja ihmisoikeuksien kunnioittamiseen ja edistämiseen.
Keskeinen uudistus perustuslakisopimuksessa on unionin sopimusjärjestelmän
yhtenäistäminen ja ns. pilarijaon poistuminen.
Pilarijaon poistuminen tehostaa päätöksentekoa
oikeus- ja sisäasioissa määräenemmistöpäätöksenteon
alan laajentuessa. Lisäksi se vahvistaa kansalaisten perusoikeuksia
ja oikeusturvaa, kun yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa
nykyisin koskevat rajoitukset rikosoikeudellisen yhteistyön
ja poliisiyhteistyön alalla pitkälti poistuvat.
Valiokunta on vastikään antanut lausunnon, joka
koski Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 42 artiklan sisältämän
ns. passerelle-lausekkeen käyttämistä.
Siinä valiokunta on suhtautunut varauksellisesti siihen,
että kolmannen pilarin nykyinen sisältö kokonaisuudessaan
sellaisenaan siirrettäisiin yhteisön
toimivaltaan (LaVL 14/2006 vp).
Toisin kuin passerelle-lauseketta käytettäessä,
perustuslakisopimuksessa pilarijaon poistumiseen ja sen myötä määräenemmistöpäätöksenteon
alan laajentumiseen liittyy tasapainottavia elementtejä,
jotka turvaavat sitä, että päätöksenteko
johtaa kaikkien jäsenvaltioiden kannalta hyväksyttäviin
lopputuloksiin. Ensiksikin vapauden, turvallisuuden ja
oikeuden aluetta koskeviin yleisiin määräyksiin
on kirjattu periaate, jonka mukaan tällä alueella
kunnioitetaan perusoikeuksia sekä jäsenvaltioiden
eri oikeusjärjestelmiä ja -perinteitä.
Rikosoikeuden alalla tehtävän yhteistyön osalta
perustuslakisopimukseen on sisällytetty ns. hätäjarrumekanismi.
Se mahdollistaa jäsenvaltion jättäytymisen
eurooppapuitelain soveltamisen ulkopuolelle, jos sen voidaan katsoa
vaikuttavan jäsenvaltion rikosoikeusjärjestelmän perusteisiin.
Lisäksi perustuslakisopimuksen mukaan rikosten ja seuraamusten
määrittelyä koskevia vähimmäissääntöjä voidaan
antaa vain nykyisiä direktiivejä vastaavilla eurooppapuitelaeilla,
ei lainkaan nykyisiä asetuksia vastaavilla eurooppalaeilla.
Perustuslakisopimuksen sisältämät päätöksentekoa
tehostavat uudistukset muodostavat siten punnitumman kokonaisuuden
ja mahdollistavat paremmin kansallisen rikosoikeusjärjestelmän
perusperiaatteiden turvaamisen kuin passerelle-lauseke.
2. Oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeuden alalla
Yksityisoikeuden alalla tehtävää yhteistyötä koskeviin
määräyksiin ei perustuslakisopimuksen
myötä tule merkittäviä muutoksia.
Näissä asioissa sovelletaan jo nykyisin yhteisömenetelmää.
Poikkeuksena tästä ovat perustuslakisopimuksessa
perheoikeudelliset toimenpiteet, joilla on rajatylittäviä vaikutuksia.
Näissä asioissa neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti
Euroopan parlamenttia kuultuaan.
Myös perheoikeuden alalla voidaan kuitenkin neuvoston
yksimielisellä päätöksellä siirtyä käyttämään
tavanomaista lainsäätämisjärjestystä.
Perheoikeudellinen lainsäädäntö on
vahvasti sidoksissa kussakin valtiossa vallitseviin arvoihin ja
perhekäsityksiin. Tämän vuoksi valiokunta
katsoo, että määräenemmistöpäätöksentekoon
siirtyminen voi olla hyväksyttävissä vain painavista
syistä ja yksinomaan selvästi rajatuissa kysymyksissä.
3. Oikeudellinen yhteistyö rikosoikeuden
alalla
Perustuslakisopimuksen mukaan oikeudellinen yhteistyö unionissa
rikosoikeuden alalla perustuu tuomioistuinten tuomioiden ja oikeusviranomaisten
päätösten vastavuoroisen tunnustamisen
periaatteeseen. Lakivaliokunta on useissa eri yhteyksissä korostanut
tämän periaatteen tärkeyttä ja
pitää myönteisenä sitä,
että periaate on nimenomaisesti kirjattu sopimukseen.
Rikosoikeudenkäyntimenettelyä koskevien määräysten
mukaan eurooppapuitelailla voidaan säätää vähimmäissäännöistä,
jotka koskevat muun ohella yksilön oikeuksia rikosasioiden käsittelyssä sekä rikosten
uhrien oikeuksia. Valiokunta pitää näiden
seikkojen nimenomaista mainitsemista sopimuksessa myönteisenä signaalina
siitä, että rikosoikeudellisessa yhteistyössä annetaan
vastaisuudessa nykyistä suurempi painoarvo rikosoikeudellisen
menettelyn oikeudenmukaisuuden turvaamiselle. Tällainen
painotus unionitason lainsäädännössä olisi
omiaan parantamaan jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten
keskinäistä luottamusta. Luottamus on
puolestaan valiokunnan aikaisemmin toteamin tavoin edellytys sille,
että vastavuoroisen tunnustamisen periaate toteutuu tehokkaasti (ks. LaVL
4/2005 vp ja LaVL 20/2005 vp).
Aineellista rikosoikeutta koskevien määräysten
mukaan eurooppapuitelailla voidaan säätää rikosten
ja seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä kahdenlaisissa
tapauksissa. Ensiksikin vähimmäissäännöt
voivat koskea erityisen vakavaa rikollisuutta, joka on sopimuksessa
tarkemmin luonnehdituin tavoin rajatylittävää.
Toiseksi vähimmäissääntöjä voidaan
antaa alalla, jolla on toteutettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä,
jos rikoslainsäädäntöjen lähentäminen
osoittautuu välttämättömäksi unionin
politiikan tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi.
Valiokunta toistaa aikaisemman käsityksensä siitä,
että nämä aineellista rikosoikeutta koskevat
toimivaltaperusteet ovat liian väljiä.
Ensiksi mainitun toimivaltaperusteen osalta ongelman merkitystä kuitenkin
vähentää se, että toimivaltaperuste
sisältää nimenomaiset vaatimukset sääntelyn
kohteena olevien rikosten erityisestä vakavuudesta ja rajatylittävyydestä.
Valiokunta korostaa, että näille toimivaltaperusteen
käyttämisen asiallisille edellytyksille on jatkossa
annettava asianmukainen painoarvo unionin toimivallan laajuutta
arvioitaessa.
Unionin politiikan tehokkaan täytäntöönpanon
varmistamiseen liittyvän toimivaltaperusteen hyväksyttävyyttä arvioitaessa
on otettava huomioon, että yhteisöllä on
jo nykyisin katsottu olevan tietyillä edellytyksillä toimivalta velvoittaa
jäsenvaltiot säätämään
kansallisessa lainsäädännössään
rikosoikeudellisista seuraamuksista yhteisölainsäädännön
tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi
(yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu ympäristörikospuitepäätöksen
kumoamista koskevassa asiassa C-176/03). Toisin sanoen
yhteisöjen tuomioistuimen tulkintakäytäntö näyttää tältä osalta
jo johtaneen pitkälle samankaltaiseen tulokseen kuin perustuslakisopimuksen
voimaansaattaminen. Valiokunta korostaa lisäksi sitä,
että kyseisen toimivaltaperusteen käyttäminen
edellyttää toimenpiteiden välttämättömyyttä unionin
politiikan tehokkaan täytäntöönpanon
kannalta. Pelkkä rikosoikeudellisten toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuus
tai tarpeellisuus ei siis vielä riitä perustamaan
unionille määräyksen tarkoittamaa toimivaltaa.
Jos toimivaltaperusteiden liiallisesta väljyydestä uhkaa
aiheutua ongelmia, jotka vaikuttaisivat Suomen rikosoikeusjärjestelmän
perusteisiin, ongelmat on viime kädessä mahdollista
torjua käyttämällä edellä todetuin
tavoin hätäjarrumekanismia.
Edellä esitetyt näkökohdat huomioon
ottaen valiokunta pitää aineellista rikosoikeutta
koskevia sopimusmääräyksiä väljyydestään
huolimatta hyväksyttävinä. Valiokunta
kuitenkin uudistaa aikaisemmin toistuvasti esittämänsä näkemyksen
siitä, että jatkossakin valtioneuvoston tulee
huolehtia siitä, että rikosoikeuden alalla annettavat
säädökset sallivat riittävän
liikkumavaran kansalliselle kriminaalipolitiikalle ja mahdollistavat
kansallisen rikosoikeusjärjestelmämme perusperiaatteiden
säilyttämisen.
Lisäksi valiokunta pitää tärkeänä,
että valtioneuvosto pyrkisi pitkäjänteisesti
ja johdonmukaisesti vaikuttamaan siihen, että rikosoikeudellista
sääntelyä ei unionissa tarkastella pelkkänä teknisenä välineenä sisämarkkinoiden
tehokkuuden turvaamiseen, vaan että rikosoikeudenhoidon
erityispiirteet otetaan asianmukaisesti huomioon. Valtioneuvoston
tulisi edistää sitä, että kriminaalipolitiikkaa
myös unionin tasolla kehitetään tutkimustiedon
pohjalta, että ankarien rangaistusten sijasta painotetaan
laajapohjaista lähestymistapaa ja rikosten ennalta ehkäisyä ja että myös
unionissa rangaistussäännösten hyväksyttävälle
käytölle yhteiskunnallisina sääntelyvälineinä asetetaan
vastaavia yleisiä edellytyksiä kuin
ne, joiden huomioon ottamista lakivaliokunta on kansallisen
lainsäädännön yhteydessä toistuvasti
painottanut (ks. LaVL 9/2004 vp, LaVM 15/2005 vp, LaVL
19/2005 vp ja LaVM 2/2006 vp).
Näitä tavoitteita pitkäjänteisesti
edistämällä voidaan valiokunnan mielestä osaltaan
pyrkiä torjumaan niitä uhkia, joita perustuslakisopimuksen
aineellista rikosoikeutta koskevien määräysten
väljyydestä ja määräenemmistöpäätöksentekoon
siirtymisestä saattaa aiheutua.
Lakivaliokunta pitää Euroopan syyttäjänviraston
perustamisen mahdollistavia sopimusmääräyksiä ongelmallisina.
Rikosoikeudellinen lainkäyttö on vanhastaan kuulunut
julkisen vallankäytön ytimeen. Tähän
nähden valiokunta ei voi pitää hyväksyttävänä sitä,
että Euroopan syyttäjänvirastolla olisi
toimivalta toimia syyttäjänä kansallisissa
tuomioistuimissa, eikä varsinkaan sitä, että sen
syyttämistoimivaltaa voitaisiin laajentaa koskemaan muitakin
kuin unionin taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia. Koska
syyttäjänviraston perustaminen samoin kuin sen
toimivallan laajentaminen edellyttävät jäsenvaltioiden
yksimielisyyttä, syyttäjänvirastoa koskevien
määräysten sisältyminen sopimukseen
ei kuitenkaan ole este sen hyväksymiselle. Valiokunta toistaa
selonteosta antamassaan lausunnossa esittämänsä toivomuksen,
että tilanteen mahdollisesti aktualisoituessa valtioneuvosto
harkitsee vakavasti viraston perustamisen estämistä,
jos sitä ei voida pitää Suomen etujen
mukaisena.
4. Johtopäätös
Edellä esitetyin perustein lakivaliokunta katsoo, että Euroopan
perustuslaista tehty sopimus ja laki sen voimaansaattamisesta ovat
valiokunnan toimialaa koskevilta osiltaan hyväksyttävissä.