Perustelut
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan asetusehdotuksen käsittely
työryhmässä on ollut takkuista. Neuvottelut
ovat juuttuneet erimielisyyteen lapsikaappausta koskevan sääntelyn
lähtökohdista. Keskeisin erimielisyys koskee sitä, sovelletaanko
jäsenvaltioiden välisiin lapsikaappauksiin edelleen
Haagin lapsikaappaussopimusta vai otetaanko asetukseen niitä koskeva
itsenäinen yhteisöoikeudellinen sääntely.
Puheenjohtajavaltion tarkoituksena on saada lukkiutunut neuvottelutilanne
ratkaistuksi viemällä asia käsiteltäväksi
oikeus- ja sisäasiain neuvoston kokoukseen 28.—29.11.2002,
jotta lapsikaappausta koskevan sääntelyn lähtökohdista
saavutettaisiin poliittinen yhteisymmärrys. Tätä varten
puheenjohtaja on tehnyt kompromissiehdotuksen.
Puheenjohtajan kompromissiehdotus
Kompromissiehdotuksessa tarkastellaan viittä lapsikaappaussääntelyn
lähtökohtia koskevaa avointa kysymystä.
Puheenjohtajavaltion ehdottamat ratkaisut näihin kysymyksiin
muodostavat yhdessä ehdotuksen kokonaiskompromissiksi.
Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden välisiin lapsikaappauksiin
sovellettaisiin edelleen Haagin lapsikaappaussopimusta. Asetukseen
otettaisiin kuitenkin eräitä lapsikaappaussopimusta täydentäviä säännöksiä,
joiden keskeisenä tarkoituksena olisi turvata se, että kaapatun
lapsen vakinaisen asuinpaikkavaltion tuomioistuimilla on lopullinen
päätösvalta sen suhteen, onko lapsi palautettava
vai ei.
Asetukseen ehdotetaan otettavaksi säännös, joka
koskee tuomioistuinten toimivallan siirtymistä lapsikaappaustapauksissa.
Säännöksessä asetettaisiin tiukat
edellytykset sille, että toimivalta käsitellä lapsen
huoltoa koskeva asia lapsikaappauksen seurauksena siirtyisi kaapatun
lapsen vakinaisesta asuinpaikkavaltiosta siihen valtioon, johon
hänet on kaapattu.
Neuvotteluissa on ollut erimielisyyttä siitä, tulisiko
silloin, kun Haagin lapsikaappaussopimuksen mukainen hakemus lapsen
palauttamisesta on hylätty, olla pakollista panna vireille lapsen
huoltoa koskeva uusi oikeudenkäynti. Puheenjohtajavaltio
ehdottaa sääntelyä, jonka mukaan uusi
huolto-oikeudenkäynti ei olisi pakollinen.
Ehdotuksen mukaan sellainen lapsen huoltoa koskeva päätös,
joka on annettu lapsikaappauksen jälkeen ja joka edellyttää lapsen
palauttamista vakinaiseen asuinpaikkavaltioonsa, voitaisiin palauttamismääräyksen
osalta panna täytäntöön ilman
erillistä täytäntöönpanokelpoiseksi
julistamista koskevaa menettelyä (eksekvatuuri).
Puheenjohtajavaltio ehdottaa asetukseen säännöstä,
jonka mukaan kaapatun lapsen palauttamista koskevaa asiaa käsittelevän
tuomioistuimen olisi annettava ratkaisunsa viipymättä ja,
jos mahdollista, viimeistään kuuden viikon kuluttua
asian vireillepanosta.
Valtioneuvoston kanta kompromissiehdotukseen
Valtioneuvosto katsoo, että lapsikaappauksia koskevan
sääntelyn lähtökohtana tulee
olla se, että Haagin lapsikaappaussopimusta edelleen sovelletaan
myös jäsenvaltioiden välisiin lapsikaappauksiin.
Tätä on pidetty neuvotteluissa Suomen keskeisimpänä tavoitteena.
Valtioneuvosto ei näe estettä sille, että asetukseen
otetaan säännöksiä, joilla jäsenvaltioiden
keskinäisissä suhteissa eräiltä osin
täsmennetään lapsikaappaussopimuksen
mukaista palauttamismenettelyä. Lapsikaappaussopimuksen
36 artikla sallii sen, että sopimuksen osapuolina olevat
valtiot sopivat keskenään tietynlaisista poikkeamisista
sopimuksen määräyksistä. Neuvottelutilanne
huomioon ottaen on ilmeistä, että kompromissin
syntyminen edellyttää tällaista täsmentävää sääntelyä.
Ehdotus täsmentäväksi sääntelyksi
ei sisällä Suomen kannalta ongelmallisia säännöksiä.
Asetukseen otettava täsmentävä sääntely
ei myöskään vaikuttaisi lapsikaappaussopimuksen
soveltamiseen Suomen ja muiden kuin EU-maiden välisissä suhteissa.
Lapsikaappauksia pyritään toisinaan käyttämään
keinona, jolla lapsen kaappaaja saisi lapsen huoltoa koskevan riidan
siirretyksi itselleen mieluiseen valtioon. Valtioneuvosto pitää tärkeänä,
että kaappaajaa estetään tällä tavoin
hyötymästä menettelystään.
Sen vuoksi valtioneuvosto pitää perusteltuna ottaa
asetukseen säännös, joka rajoittaa toimivallan
siirtymistä lapsen uuteen asuinpaikkavaltioon.
Puheenjohtajavaltion ehdottama sääntely, jonka
mukaan uusi huolto-oikeudenkäynti ei olisi pakollinen tapauksissa,
joissa Haagin lapsikaappaussopimuksen mukainen hakemus lapsen palauttamisesta
on hylätty, vastaa Suomen nykyistä lainsäädäntöä.
Eksekvatuurin poistaminen sellaiselta lapsen huoltoa koskevalta
päätökseltä, joka on annettu lapsikaappauksen
jälkeen ja joka edellyttää lapsen palauttamista
vakinaiseen asuinpaikkavaltioonsa, edistäisi
osaltaan sitä, että kaapattu lapsi saadaan palautetuksi
vakinaiseen asuinpaikkavaltioonsa mahdollisimman pian.
Kaapatun lapsen etu edellyttää palauttamista koskevan
asian käsittelemistä tuomioistuimessa mahdollisimman
pikaisesti. Asetukseen on sen vuoksi perusteltua ottaa säännös,
jolla pyritään kiirehtimään
lapsikaappausasioiden käsittelemistä tuomioistuimessa.
Valtioneuvosto katsoo, että puheenjohtajan kompromissiehdotus
lapsikaappausta koskevan sääntelyn lähtökohdista
on hyväksyttävissä.
Lakivaliokunnan aikaisemmat kannanotot
LaVL 2/2001 vp.
Lakivaliokunta on lausunnossaan kannattanut lähtökohtaisesti
vieraassa valtiossa annettujen tuomioiden tunnustamisen ja täytäntöönpanon
yksinkertaistamista ja tehostamista Euroopan unionissa. Asetusehdotusta
lasten tapaamisoikeutta koskevien tuomioiden vastavuoroisesta täytäntöönpanosta
ei valiokunnan mielestä kuitenkaan voitaisi hyväksyä ilman olennaisia
muutoksia. Todettuaan, että valtioneuvoston esittämät
kannanotot ja niiden perustelut olivat aiheellisia ja kannatettavia,
valiokunta ilmoitti yhtyvänsä asiassa valtioneuvoston
kantaan.
LaVL 4/2002 vp.
Lakivaliokunnan lausunnossa on todettu valtioneuvoston silloisista
kannanotoista mm. seuraavaa:
-
Valtioneuvosto piti tärkeänä tuomioiden tunnustamisen
ja täytäntöönpanokelpoisuuden kehittämistä Tampereen
Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti. Asetusehdotus
edistäisi osaltaan tätä tavoitetta. Valtioneuvoston
yleinen suhtautuminen asiaan oli siten myönteinen.
-
Valtioneuvoston suhtautuminen lapsikaappausta koskeviin
säännöksiin oli varauksellinen,
jopa kielteinen. Valtioneuvosto katsoi, ettei asetukseen tullut
ottaa säännöksiä, jotka olivat
periaatteiltaan Haagin lapsikaappaussopimuksen vastaisia
tai aiheuttaisivat tarpeettomia ja oikeusjärjestyksen yleiskatsauksellisuutta
heikentäviä eroja näiden järjestelyjen välille.
Jatkoneuvotteluissa tuli kiinnittää erityistä huomiota
siihen, että asetusehdotuksella luotava alueellinen sääntely
ja Haagin 1996 lastensuojelusopimuksessa oleva yleismaailmallinen
sääntely voisivat kitkatta toimia yhdessä.
-
Valtioneuvosto piti tarpeellisena, että komission
asetusehdotus ja Ranskan edellä mainittu tapaamisoikeutta
koskeva aloite sulautettaisiin toisiinsa, jotta vältettäisiin
kovin kapea-alaisten ja sääntelyä pirstaloivien
asetusten antaminen.
-
Valtioneuvosto ei pitänyt hyväksyttävinä asetusehdotukseen
sisältyviä säännöksiä,
jotka koskivat lapsen palauttamista lapsikaappauksen tapahduttua.
-
Valtioneuvoston mielestä ensisijaisesti oli
pyrittävä siihen, ettei asetusehdotukseen otettaisi
säännöksiä, jotka koskisivat
lapsen palauttamista lapsen luvattoman poisviemisen tai palauttamatta
jättämisen jälkeen. Tällöin
Haagin 1980 lapsikaappaussopimuksella luotu yleismaailmallinen järjestelmä säilyisi
koskemattomana. Toissijaisesti, jos tähän ei päästäisi,
oli huolehdittava siitä, ettei asetukseen otettaisi säännöksiä,
jotka saattaisivat tosiasiallisesti merkitä lapsen palauttamisen
hidastumista nykyiseen tilanteeseen verrattuna.
Lakivaliokunta puolestaan totesi, ettei Haagin yleissopimuksen
yhteisöllistäminen ollut tarkoituksenmukaista.
Yhteisen perheoikeuden alalla ei tarvita tällaisia toimivaltuuksia.
Valiokunta katsoi, ettei ollut syytä laatia lainsäädäntöä alueella,
jossa on olemassa kattavaa kansainvälistä lainsäädäntöä.
Lapsikaappausta koskevan sääntelyn yhteisöllistämisellä ei
valiokunnan käsityksen mukaan ollut ainakaan nykytilanteessa saavutettavissa
mitään etuja.
Lausuntonaan lakivaliokunta ilmoitti yhtyvänsä asiassa
valtioneuvoston ensisijaiseen kantaan, jonka mukaan asetukseen ei
tulisi sisällyttää säännöksiä,
jotka koskivat lapsen palauttamista lapsen luvattoman poisviemisen
tai palauttamatta jättämisen jälkeen.
Valiokunta ei hyväksynyt valtioneuvoston varsin avonaista
toissijaista kantaa.
Lakivaliokunnan kanta uusimpaan ehdotukseen
Saamaansa selvitykseen viitaten lakivaliokunta yhtyy valtioneuvoston
käsitykseen siitä, että tulosten saavuttamiseksi
on pyrittävä sovitteluratkaisuun.
Valiokunnalle esitettyyn puheenjohtajan kompromissiehdotukseen
sisältyvät asiakohdat — kysymykset Haagin
lapsikaappaussopimuksen vai yhteisösääntelyn
käyttämisestä, toimivallan
siirtymisestä valtiosta toiseen, uudesta huoltopäätöksestä,
eksekvatuurin poistamisesta ja lapsikaappausasian käsittelyn
määräajasta — ovat Suomen kannalta
tärkeitä asiakohtia. Niiden ratkaisuiksi ehdotetut
lähtökohdat vastaavat suomalaisia perusnäkemyksiä.
Lakivaliokunta, edellistä kantaansa osittain tarkistaen,
puoltaa valtioneuvoston kantaa kompromissiehdotuksesta.
Siltä varalta, että asian etenemiselle löydetään
poliittinen ratkaisu, valiokunta ilmoittaa yhtyvänsä valtioneuvoston
kantaan käsittelyn pohjana olevasta asetusluonnoksesta.
Asetusehdotus muodostaa lainsäädännöllisen
kokonaisuuden, joka on käytännössä selkeämpi
kuin useat sirpaleiset säännökset. Myönteistä on,
että asetusehdotus on sopusoinnussa lapsen oikeuksien sopimuksen
kanssa, että lapsen huoltoa koskevan ratkaisun yhteyttä avioeroa
koskevaan päätökseen ei tarvitse arvioida
ja että lapsen elatusta koskevan vaatimuksen voi esittää lapsen huoltoa
koskevan vaatimuksen yhteydessä. Asetusehdotuksen yksityiskohdissa
on kuitenkin ongelmallisia ja epäselviä ehdotuksia,
jotka eivät ole hyväksyttävissä.
Jatkoneuvotteluissa tällaisten kohtien selkeyttäminen
on välttämätöntä.