Perustelut
Hallituksen esityksessä ehdotetaan lakia poliisin,
tullin ja rajavartiolaitoksen yhteistoiminnasta. Lisäksi
esitetään muutettavaksi rajavartiolakia
(578/2005), henkilötietojen
käsittelystä rajavartiolaitoksessa annettua lakia
(579/2005), tullilakia (1466/1994)
ja poliisilakia (493/1995). Tarkoituksena
on, että ehdotettu lainsäädäntö muodostaisi
selkeän oikeudellisen pohjan poliisi-, tulli- ja rajavartioviranomaisten
yhteistyölle. Lakivaliokunta pitää PTR-yhteistoimintaa tärkeänä ja
hyödyllisenä. Se on saanut myös EU:n
piirissä myönteistä huomiota.
Lakivaliokunta keskittyy lausunnossaan ainoastaan
ns. valvottua läpilaskua koskeviin säännöksiin
(1. lakiehdotuksen 4 §). Valvottu läpilasku
tunnetaan toimintatapana useissa Suomea sitovissa kansainvälisissä yhteistyövelvoitteissa.
Näitä ovat muun muassa kansainvälisen järjestäytyneen
rikollisuuden vastainen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus
(SopS 20/2004), keskinäisestä oikeusavusta
rikosasioissa Euroopan unionin jäsenvaltioiden
välillä tehty yleissopimus (SopS 57/2004),
Euroopan unionin jäsenvaltioiden tullihallintojen keskinäisestä avunannosta
ja yhteistyöstä tehty yleissopimus (SopS 148/2004)
sekä huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden
laitonta kauppaa vastaan tehty Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus
(SopS 44/1994).
Kuten hallituksen esityksessä todetaan, Suomen kansallinen
lainsäädäntö ei sisällä nimenomaisia
säännöksiä valvotusta läpilaskusta. Kansainvälisestä oikeusavusta
rikosasioissa annettuun lakiin (4/1994)
sisältyy eräitä toimivaltuussäännöksiä.
Lakivaliokunta on katsonut mainitun lain 1 §:n
2 momentin 6 kohdan (muu rikosasian käsittelyä varten
tarvittava oikeusapu, tietojen antaminen lainsäädännöstä ja
yhteistoiminta) kattavan myös valvottuja läpilaskuja
koskevan yhteistyön (LaVM 25/1993 vp). Laki
ei kuitenkaan sisällä nimenomaisia valvottua läpilaskua
koskevia säännöksiä.
Keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa Euroopan
unionin jäsenvaltioiden välillä tehdyn yleissopimuksen
käsittelyn yhteydessä eduskunta hyväksyi
lakivaliokunnan mietinnön pohjalta lausuman, jossa edellytettiin,
että valvottua läpilaskua koskevat säännökset
on valmisteltava ja annettava eduskunnalle mahdollisimman pian (EV
92/2003 vp — LaVM 4/2003
vp). Valiokunta toisti näkemyksensä lainsäädäntötoimien
tarpeesta mietinnössä, joka koski kansainvälisen järjestäytyneen
rikollisuuden vastaisen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen
kansallista voimaansaattamista (LaVM 5/2003 vp).
Poliisin, tullin ja rajavartiolaitoksen yhteistoimintaa koskevan
lakiehdotuksen 4 §:ssä esitetään
säädettäväksi valvotun läpilaskun
toteuttamisessa noudatettavasta menettelystä. Pykälä ei
sisällä varsinaista valvotun läpilaskun
määritelmää. Vaikka pykälän
on esityksen mukaan tarkoitus olla vain menettelysäännös,
valiokunta pitää valvotun läpilaskun
määrittelemistä tarpeellisena, jotta
tiedetään, minkälaisesta toiminnasta
säännöksessä on kysymys. Tällainen
määritelmä sisältyy esimerkiksi
kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden
vastaiseen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimukseen. Yleissopimuksen
2 artiklan i kohdan mukaan valvottu läpilasku on menettelytapa,
jonka avulla sallitaan laittomien tai laittomiksi epäiltyjen
lähetysten kulku yhden tai useamman valtion alueelta, alueen
läpi tai alueelle kyseisten valtioiden toimivaltaisten
viranomaisten tieten ja valvonnassa rikoksen tutkimiseksi ja rikokseen
osallisten henkilöiden tunnistamiseksi. Selvityksen mukaan
mainittu määritelmä on myös
PTR-viranomaisten keskinäisen valvottua läpilaskua koskevan
sopimuksen lähtökohta.
Pykälän 1 momentissa valvotun läpilaskun käsite
näyttää tarkoittavan virka- tai oikeusapupyyntöä.
Säännöksestä ei ilmene sitä valvotun läpilaskun
olennaista piirrettä, että kyse on laittomasta
tai laittomaksi epäillystä kuljetuksesta. Kuljetuksen
laittomuus on toisaalta mainittu 3 momentin yhteydessä.
Lakivaliokunnan näkemyksen mukaan pykälässä on
myös aiheellista määritellä esimerkiksi
vakavat rikosnimikkeet tai muut edellytykset, joiden täyttyessä valvottuun
läpilaskuun voidaan ryhtyä (vrt. poliisilain 31 § ja
31 a—d §). Säännöksestä tai
sen perusteluista tulisi ilmetä myös
ne PTR-viranomaisten toimenpiteet, jotka voivat liittyä valvottuun läpilaskuun.
Pykälässä ei esitetä säädettäväksi
viranomaisten toimivaltuuksista. Toimivaltuudet määräytyvät
siten edelleen kansainvälisestä oikeusavusta rikosasioissa
annetun lain (4/1994) 1 §:n
2 momentin 6 kohdan ja sen kanssa rinnakkain sovellettavien Suomea
sitovien kansainvälisten sopimusten mukaan. Lisäksi
kunkin viranomaisen erityislainsäädäntöön
sisältyvät säännökset asianomaisen
viranomaisen tehtävistä ja toimivaltuuksista.
Tämä kokonaisuus hankaloittaa yleiskuvan muodostamista
valvottua läpilaskua koskevista viranomaisten toimivaltuuksista.
Yhtenäinen kansallinen lainsäädäntö valvotusta
läpilaskusta olisi sääntelyn selkeyden
kannalta perusteltua. Vaikka valvotun läpilaskun käyttäminen
Suomen viranomaisten osalta perustuu Suomea sitoviin kansainvälisiin
velvoitteisiin, lakivaliokunta esittää harkittavaksi,
että nyt käsillä olevassa pykälässä todetaan
Suomen viranomaisten oikeus turvautua tällaiseen keinoon apua
tarjoavana tai pyytävänä osapuolena.
Myöskään valvottuun läpilaskuun
liittyvä päätöksentekomenettely
ei selkeästi ilmene esitetystä laista. Pykälän
2 momentin mukaan valvotusta läpilaskusta ja sitä koskevista
toimenpiteistä sovitaan viranomaisten kesken
tapauskohtaisesti. Pykälän 3 momentin mukaan asetuksella
voidaan säätää tarkemmin päätöksentekomenettelystä.
Epäselväksi jää, viitataanko 3 momentissa
tarkoitetulla päätöksenteolla mahdollisesti
2 momentissa mainittuun sopimismenettelyyn vai viranomaisen sisäiseen
päätöksentekoon. Lakivaliokunta katsoo,
että viranomaisten toimivaltuuksia koskevan sääntelyn
täsmällisyyden ja kattavuuden vuoksi laista tulee
ilmetä päätöksentekomenettelyn
perusteet.
Esityksen yhteydessä olisi myös aiheellista tehdä selkoa
valvotun läpilaskun käyttöön
liittyvistä oikeusturvatakeista ja esimerkiksi
siitä, miten menetelmän käyttöön
liittyvä dokumentointi ja jälkikäteisvalvonta
on järjestetty.
Pykälän 2 momentissa asetetaan aineellisoikeudellisiksi
tulkittavia rajoituksia valvotulle läpilaskulle ja sitä koskeville
toimenpiteille. Säännöksen mukaan toimenpiteistä ei
saa aiheutua välitöntä vakavaa vaaraa
hengelle, terveydelle tai vapaudelle eikä välitöntä huomattavaa ympäristö-,
omaisuus- tai varallisuusvahingon vaaraa. Nämä ovat
sinänsä hyväksyttäviä edellytyksiä.
Sääntelyä olisi lain soveltamisen kannalta
hyvä myös havainnollistaa esimerkein. Saadun selvityksen
perusteella valvotun läpilaskun kuljetuksissa voisi olla
kyse ainakin esimerkiksi huumausaineista, tuonti- tai vientirajoitusten alaisista
tavaroista ja korkeasti verotettavista tavaroista. Lakivaliokunta
kiinnittää tässä yhteydessä lisäksi
huomiota siihen, että keskinäisestä oikeusavusta
rikosasioissa Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä tehdyn
yleissopimuksen perustelujen mukaan laittoman lähetyksen
valvottu läpilasku voisi tapahtua myös siten,
että lähetyksen sisältö on poistettu
tai korvattu osittain tai kokonaan kuljetuksen vaarallisuuden poistamiseksi
(HE 31/2003 vp, s. 48/II).
Valvotun läpilaskun asianmukainen sääntely on
myös oikeusturvakysymys sekä rikoksesta epäiltyjen
että viranomaisten näkökulmasta. Kansainvälisen
yhteistyön kannalta on tärkeää, että voidaan
helposti selvittää, mitkä ovat viranomaisten
toimivaltuudet ja mahdollisuudet osallistua operatiiviseen yhteistyöhön
yksittäisessä tapauksessa.
Valvotun läpilaskun käytännön
toteutus vaatii saumatonta yhteistyötä viranomaisten
kesken ja mahdollisuutta kohdentaa operaatioon riittävästi
voimavaroja. Valiokunta tähdentää myös syyttäjän
kanssa tehtävän yhteistyön tärkeyttä.
Saadun tiedon mukaan oikeusministeriön ja sisäasiainministeriön
asettaman esitutkinta- ja pakkokeinolainsäädännön
uudistusta valmistelevan toimikunnan tarkoituksena on
kehittää myös valvottua läpilaskua
koskevia säännöksiä. Toimikunnan
määräaikaa on jatkettu 31.3.2009 saakka.
Lakivaliokunta viittaa aikaisempiin kannanottoihinsa valvotusta
läpilaskusta ja kiirehtii sitä koskevien nimenomaisten
säännösten aikaansaamista mahdollisimman
pian.