Ehdotus neuvoston asetukseksi
Asetusehdotuksen pääasiallinen sisältö
Sääntelyn tausta.
Komission syyskuussa 2001 tekemän aloitteen taustalla
ovat Tampereella 15. ja 16.10.1999 pidetyn Eurooppa-neuvoston päätelmät.
Päätelmäkohdassa 34 Eurooppa-neuvosto
pyytää komissiota tekemään ehdotuksen siitä,
kuinka voitaisiin edelleen vähentää välivaiheita,
jotka ovat tarpeen päätösten ja tuomioiden
tunnustamiseksi ja täytäntöönpanemiseksi pyynnön
vastaanottavassa valtiossa. Päätelmäkohdan
mukaan ensi vaiheessa olisi poistettava välivaiheen menettelyt
muun muassa tiettyjen perheoikeudellisissa riita-asioissa (esim.
tapaamisoikeusasioissa) annettujen tuomioiden täytäntöönpanossa.
Asetuksen tarkoitus ja tavoitteet.
Asetusehdotuksella pyritään siihen, että jäsenvaltioilla
olisi lapsen huoltoa koskevissa asioissa yhteiset säännökset
kansainvälisestä toimivallasta sekä toisessa
jäsenvaltiossa annetun päätöksen
tunnustamisesta ja täytäntöönpantavuudesta.
Tämä tekisi mahdolliseksi eksekvatuurimenettelyn
poistamisen laajemmin kuin Ranskan aloitteessa ehdotettiin.
Asetuksen soveltamisala.
Asetusta sovellettaisiin kaikkiin lapsen huoltoa koskeviin
yksityisoikeudellisiin oikeudenkäynteihin. Ehdotuksessa
on katkaistu Bryssel II -asetukseen liittyvä yhteys avioliiton
purkamista koskeviin menettelyihin, joten se koskee lapsen
perhetilanteesta riippumatta kaikkia lapsen huoltoa koskevia yksityisoikeudellisia
päätöksiä. Soveltamisalan osalta
lapsen huollon katsotaan sisältävän tapaamisoikeuden,
mutta ei elatusvelvollisuutta, joka sisältyy asetukseen
(EY) N:o 44/2001. Asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle
jäisivät Tanskassa annetut huoltoa ja tapaamisoikeutta
koskevat tuomiot.
Toimivaltaperusteiden määräytyminen.
Asetusehdotuksen keskeisimmän osan muodostaa toimivaltaperusteiden
määräytymistä koskeva sääntely.
Ehdotuksen taustalla on Haagissa vuonna 1996 tehty yleissopimus
toimivallasta, sovellettavasta lainsäädännöstä,
tunnustamisesta, täytäntöönpanosta
ja yhteistyöstä lasten huoltoa ja lastensuojelutoimenpiteitä koskevissa asioissa
(Haagin 1996 lastensuojelusopimus)Haagin 1996 lastensuojelusopimus
tuli kansainvälisesti voimaan 1.1.2002. Useiden muiden
Euroopan unionin jäsenvaltioiden tavoin Suomi on pitänyt tärkeänä sitä,
että jäsenvaltiot ratifioivat tämän
sopimuksen, jonka voidaan ennakoida muodostuvan yleismaailmalliseksi
viitekehykseksi lastensuojelua koskevissa asioissa. Koska asia kuuluu
osittain yhteisön toimivaltaan, komissio on 20.11.2001
tehnyt asiasta ehdotuksen neuvostolle (KOM (2001) 680)..
Ehdotus poikkeaa useissa kohdin yleissopimuksesta. Kansainvälinen
toimivalta kuuluisi asetusehdotuksen mukaan ensisijaisesti lapsen asuinpaikkavaltion
tuomioistuimille (3 artikla). Eräissä tapauksissa
toimivalta kuitenkin säilyisi määräajan
jäsenvaltiolla, jossa viimeisin lapsen huoltoa koskeva
tuomio on annettu (4 artikla). Tilanteissa, joissa lapsi on luvattomasti
viety toiseen valtioon tai jätetty luvattomasti sieltä palauttamatta,
toimivalta säilyisi tietyin edellytyksin sillä jäsenvaltiolla,
jossa lapsella oli asuinpaikka välittömästi
ennen poisviemistä tai palauttamatta jättämistä (5
artikla). Tällä pyritään estämään
se, että kansainvälinen toimivalta saataisiin
lapsikaappauksen avulla siirtymään toiseen valtioon.
Asetusehdotuksen 5 artiklan 3 kappale koskee lapsen palauttamista
tapauksissa, joissa lapsen poisviemistä tai palauttamatta
jättämistä on artiklan 4 kappaleen mukaan
pidettävä luvattomana. Lapsi on tällöin
määrättävä välittömästi
palautettavaksi, eikä Haagissa vuonna 1980 kansainvälisestä lapsikaappauksesta
tehdyssä yksityisoikeuden alaa koskevassa yleissopimuksessa
(Haagin 1980 lapsikaappaussopimus) olevia kieltäytymisperusteita
saada soveltaa.
Tuomioistuin, joka päättää lapsen
palauttamisesta, voisi kuitenkin toteuttaa asetusehdotuksen 9 artiklassa
tarkoitettuja väliaikaisia toimenpiteitä lapsen
suojelemiseksi. Toimenpiteet raukeaisivat, jollei "pääasiaa"
ole lapsen oleskeluvaltion tuomioistuimen asettamassa määräajassa
pantu vireille siinä valtiossa, jolla on toimivalta asian
ratkaisemiseen.
Asetusehdotuksen vaikutus Suomen lainsäädäntöön
Nykytilanne Suomessa.
Suomen tuomioistuinten kansainvälinen toimivalta lapsen
huoltoa koskevissa asioissa määräytyy
nykyisin kolmen eri säännöstön
perusteella, nimittäin 1) lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta
annetun lain (361/1983), 2) Pohjoismaisen avioliittokonvention
(SopS 20/1931) tai 3) Bryssel II -asetuksen nojalla.
Muutokset Suomen lainsäädäntöön.
Asetusehdotus muuttaisi tuomioistuimen kansainvälistä toimivaltaa
koskevien kansallisten säännösten soveltamisalaa,
ulkomaisten päätösten tunnustamista ja
täytäntöönpanoa sekä lapsikaappaustilanteiden
käsittelyä.
Tuomioistuimen kansainvälistä toimivaltaa koskevien
kansallisten säännösten soveltamisala
kaventuisi merkittävästi. Muutokset koskisivat
lähinnä säännöstön
yksityiskohtia. Keskeisin toimivaltaperuste, lapsen asuinpaikka,
pysyisi kuitenkin ennallaan.
Ulkomaisten päätösten tunnustamisen
ja täytäntöönpanon osalta muutos
merkitsisi päätösten tunnustettavuuden
ja täytäntöönpanokelpoisuuden
parantumista, sillä perusteet, joiden nojalla päätöksen
tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta
voidaan kieltäytyä, ovat vähäisemmät
kuin nykyisin.
Lapsikaappaustilanteiden käsittelyssä muutos
olisi huomattava. Suomi on vuodesta 1994 alkaen ollut osapuolena
Haagin 1980 lapsikaappaussopimuksessa. Sopimuksessa on tällä hetkellä osapuolena
69 valtiota, joiden joukossa ovat kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot.
Lapsi, joka on luvattomasti viety maasta pois tai jätetty
luvattomasti palauttamatta, on Haagin sopimuksen mukaan määrättävä välittömästi
palautettavaksi. Sopimuksen tehokkuustavoitteen ja lapsen suojaamisen
tavoitteen välillä on kuitenkin pyritty löytämään
tasapaino. Tämän vuoksi lapsen palauttamisesta
voidaan kieltäytyä, jos
- lapsen huoltoa koskevien oikeuksien haltija on
suostunut lapsen pois viemiseen tai palauttamatta jättämiseen
tai on sen jälkeenpäin hyväksynyt;
- on vakava vaara, että palauttaminen saattaa lapsen
alttiiksi ruumiillisille tai henkisille vaurioille tai että lapsi
muutoin joutuu sietämättömiin olosuhteisiin;
- lapsi, joka on saavuttanut sellaisen iän ja kypsyyden,
että hänen tahtoonsa voidaan kiinnittää huomiota,
vastustaa palauttamista.
Asetusehdotuksen mukaan em. kieltäytymisperusteita
ei voitaisi soveltaa, jos lapsi, jolla on asuinpaikka jäsenvaltiossa,
on luvattomasti viety pois tai jätetty luvattomasti palauttamatta.
Jäsenvaltio, jossa lapsi on, voisi kuitenkin toteuttaa
9 artiklassa tarkoitettuja väliaikaisia toimenpiteitä lapsen
suojelemiseksi. Tällä perusteella lapsi voitaisiin
ilmeisesti toistaiseksi jättää palauttamatta
ehdolla, että lapsen asuinpaikkavaltiossa pannaan vireille
lapsen huoltoa koskeva asia oleskeluvaltion osoittamassa määräajassa. Jos
määräaikaa on noudatettu, väliaikainen
suojelutoimenpide voitaisiin ilmeisesti pitää voimassa
siihen asti, kunnes lapsen asuinpaikkavaltiossa on annettu lapsen
huoltoa koskeva ratkaisu.
Haagin 1980 lapsikaappaussopimus ja asetusehdotus perustuvat
siten toisilleen lähes vastakkaisiin peruslähtökohtiin.
Haagin sopimuksessa lähtökohtana on lapsen mahdollisimman
nopea palauttaminen asuinpaikkavaltioonsa, jotta lapsen huoltoa
koskeva oikeudenkäynti voitaisiin käydä siellä.
Palauttamisesta voidaan Haagin sopimuksen mukaan kieltäytyä tarkasti
osoitetuin perustein. Asetusehdotuksessa on sitä vastoin lähtökohtana,
että palauttamisvelvollisuus on ehdoton ja lapsen mielipiteestä riippumaton, mutta
palauttamista voidaan lapsen suojelemiseksi lykätä,
kunnes lapsen huoltoa koskeva asia on lapsen asuinpaikkavaltiossa
ratkaistu.
Lisäksi asetusehdotus ja Haagin 1980 lapsikaappaussopimus
poikkeavat toisistaan eräiltä yksityiskohdiltaan.
Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvosto pitää tärkeänä tuomioiden
tunnustamisen ja täytäntöönpanokelpoisuuden
kehittämistä Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmien
mukaisesti. Asetusehdotus edistää osaltaan tätä tavoitetta.
Valtioneuvoston yleinen suhtautuminen asiaan on siten myönteinen.
Sen sijaan valtioneuvoston suhtautuminen lapsikaappausta koskeviin
säännöksiin on varauksellinen,
jopa kielteinen. Valtioneuvosto katsoo, ettei asetukseen tulisi
ottaa säännöksiä, jotka ovat
periaatteiltaan Haagin lapsikaappaussopimuksen vastaisia tai aiheuttavat
tarpeettomia ja oikeusjärjestyksen yleiskatsauksellisuutta
heikentäviä eroja näiden järjestelyjen
välille. Jatkoneuvotteluissa tulee kiinnittää erityistä huomiota
siihen, että asetusehdotuksella luotava alueellinen sääntely
ja Haagin 1996 lastensuojelusopimuksessa oleva yleismaailmallinen sääntely
voisivat kitkatta toimia yhdessä.
Valtioneuvosto pitää tarpeellisena, että komission
asetusehdotus ja Ranskan edellä mainittu tapaamisoikeutta
koskeva aloite sulautetaan toisiinsa. Näin voidaan välttää kovin
kapea-alaisten ja sääntelyä pirstaloivien
asetusten antamista.
Valtioneuvosto ei pidä hyväksyttävinä asetusehdotukseen
sisältyviä säännöksiä,
jotka koskevat lapsen palauttamista lapsikaappauksen tapahduttua.
Haagin 1980 lapsikaappaussopimus on saavuttanut huomattavan levinneisyyden,
ja sopimuksen on todettu toimivan hyvin. Sen vuoksi Euroopan unionin
puitteissa on vältettävä toimenpiteitä,
jotka saattavat antaa kolmansille maille sen kuvan, että lapsikaappaussopimus
olisi riittämätön väline tarkoitukseensa.
Palauttamisen lykkääminen siihen asti, kunnes pääasia
on ratkaistu, voi johtaa siihen, että lapsi sopeutuu uuteen
asuinympäristöönsä. Lapsen palauttaminen
tämän jälkeen voisi olla hänen etujensa
vastaista.
Valtioneuvoston mielestä ensisijaisesti on pyrittävä siihen,
ettei asetusehdotukseen otettaisi säännöksiä,
jotka koskevat lapsen palauttamista lapsen luvattoman poisviemisen
tai palauttamatta jättämisen jälkeen.
Tällöin Haagin 1980 lapsikaappaussopimuksella
luotu yleismaailmallinen järjestelmä säilyisi
koskemattomana. Toissijaisesti, jos tähän ei päästä,
on huolehdittava siitä, ettei asetukseen oteta säännöksiä,
jotka saattavat tosiasiallisesti merkitä lapsen
palauttamisen hidastumista nykyiseen tilanteeseen verrattuna. Lisäksi
on pyrittävä turvaamaan se, ettei lapsen turvallisuutta
palauttamisen yhteydessä vaaranneta ja että varttuneen
lapsen mielipiteelle annetaan palauttamisesta päätettäessä asianmukainen
paino YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen (SopS 60/1991)
edellyttämällä tavalla.