LAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 6/2002 vp

LaVL 6/2002 vp - U 7/2002 vp

Tarkistettu versio 2.0

Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta neuvoston puitepäätökseksi (rasismin ja muukalaisvihan vastainen toiminta)

Suurelle valiokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunnan puhemies on 12 päivänä maaliskuuta 2002 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta neuvoston puitepäätökseksi (rasismin ja muukalaisvihan vastainen toiminta) (U 7/2002 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että lakivaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

lainsäädäntöneuvos Ilari Hannula, oikeusministeriö

ylikomisario Kalle Kekomäki, sisäasiainministeriö

vähemmistövaltuutettu Mikko Puumalainen

lakimies Thomas Bergman, Pakolaisneuvonta ry

professori Ari-Matti Nuutila

VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ

Puitepäätösehdotus

Puitepäätöksen tarkoituksena on velvoittaa jäsenvaltiot säätämään rasismi ja muukalaisviha rangaistavaksi tehokkain, oikeasuhteisin ja varoittavin rangaistuksin sekä edistää jäsenvaltioiden välistä viranomaisyhteistyötä.

Puitepäätöksen soveltamisalaan kuuluisivat rasismiin ja muukalaisvihaan liittyvät rikokset, jotka

  • on tehty jäsenvaltion alueella,
  • ovat tehneet sen jäsenvaltion kansalaiset, jossa teko vaikuttaa sen valtion kansalaisiin tai ihmisryhmiin tai,
  • on tehty jäsenvaltioon sijoittuneen oikeushenkilön puolesta tai hyväksi.

Puitepäätöksen mukaisia rasismiin ja muukalaisvihaan liittyviä rikoksia olisivat

  • julkinen yllytys väkivaltaan tai rasistiseen vihaan ja muukalaisvihaan sekä mihin tahansa muuhun rasistiseen tai muukalaisvihamieliseen käyttäytymiseen, joka voi aiheuttaa merkittävää vahinkoa kyseisille yksilöille tai ihmisryhmille,
  • yksilöihin tai ihmisryhmiin kohdistetut rasistiset tai muukalaisvihamieliset julkiset loukkaukset ja uhkaukset,
  • kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännössä määriteltyjen joukkotuhonnan, ihmisyyttä vastaan tehtyjen rikosten tai sotarikosten julkinen puolustaminen rasistisessa tai muukalaisvihamielisessä tarkoituksessa,
  • vuonna 1945 tehdyn Lontoon sopimuksen liitteenä olevan kansainvälisen sotarikostuomioistuimen perussäännön 6 artiklassa määriteltyjen rikosten julkinen kieltäminen tai vähätteleminen siten, että se saattaa häiritä yleistä järjestystä,
  • rasistisia tai muukalaisvihamielisiä ilmauksia sisältävien kirjoitusten, kuvien tai muun vastaavan aineiston julkinen levittäminen ja jakaminen sekä
  • rasistisen tai muukalaisvihamielisen ryhmän toiminnan johtaminen, tukeminen tai siihen osallistuminen tarkoituksena edesauttaa organisaation rikollista toimintaa.

Puitepäätös velvoittaisi myös kriminalisoimaan yllytyksen ja avunannon mainittuihin rikoksiin ja rikosten yrityksen.

Artiklan 4 alakohtien b—e rikoksista tulisi ainakin vakavissa tapauksissa tuomita vapausrangaistukseen, joka mahdollistaisi luovuttamisen ja alakohtien a ja f rikoksista olisi mahdollistettava vähintään kahden vuoden enimmäisrangaistus. Koventamisperusteina ehdotuksen mukaan pidettäisiin sitä, että tekijä tekee puitepäätöksessä määritellyn rikoksen ammatillista toimintaa harjoittaessaan ja uhri on riippuvainen tästä toiminnasta. Artikla 8 koskee rasistisia ja muukalaisvihamielisiä vaikuttimia rangaistusten koventamisperusteina muiden kuin tässä puitepäätöksessä mainittujen rikosten yhteydessä. Puitepäätös sisältää säädökset oikeushenkilön rangaistusvastuusta ja oikeushenkilöihin kohdistuvista seuraamuksista.

Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti siihen, että EU tehostaa rasismin ja muukalaisvihan vastaista toimintaansa. EU on vuonna 1996 päättänyt yhteisestä toiminnasta rasismin ja muukalaisvihan vastaisesta toiminnasta, jonka nyt valmisteltavana oleva puitepäätösehdotus tulee korvaamaan. Puitepäätös tulee täydentämään rodusta ja etnisestä alkuperästä riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta 29 päivänä kesäkuuta 2000 annettua neuvoston direktiiviä.

Puitepäätösehdotuksen 3 artiklan a alakohdan rasismin ja muukalaisvihan määritelmä sekä 4 artiklan a alakohdan muotoilu rangaistavasta julkisesta yllytyksestä ovat ehdotetuissa muodossaan liian laajoja ja epämääräisiä, eivätkä sellaisenaan täytä legaliteettiperiaatteen vaatimuksia. Lisäksi artiklan 4 alakohdissa c ja d tarkoitetut kriminalisoinnit voivat helposti johtaa ristiriitaan sananvapauden kanssa ja alakohta f menee liian pitkälle siltä osin, kun siinä velvoitetaan kriminalisoimaan rasistisen tai muukalaisvihamielisen ryhmän toiminnan pelkkä tukeminen. Valtioneuvoston käsityksen mukaan puitepäätökseen pitäisi sisällyttää velvoite kriminalisoida rasismiin ja muukalaisvihaan perustuva syrjintä. Puitepäätöksen käsittely on alkuvaiheessa. Alustavien keskustelujen perusteella voidaan odottaa edellä mainittujen ongelmakohtien muotoilujen vielä muuttuvan työryhmäkäsittelyssä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Yleistä

Rasismin, muukalaisvihan ja syrjinnän poistamiseksi on tehty kansainvälistä yhteistyötä usean vuosikymmenen ajan. Yhteistyön keskeinen esimerkki on Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimus kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamisesta vuodelta 1966.

Rasismia ja muukalaisvihaa esiintyy unionin jäsenvaltioissa. Rasistisilla ja muukalaisvihaan liittyvillä rikoksilla on usein myös valtioiden rajat ylittäviä ulottuvuuksia. Euroopan unionin tehostetut toimet myös rikosoikeuden alalla ovat perusteltuja. Unionin neuvosto on vuonna 1996 hyväksynyt unionisopimuksen silloisen K. 3 artiklan perusteella yhteisen toiminnan rasismin ja muukalaisvihan vastaisesta toiminnasta. Se ehdotetaan korvattavaksi puitepäätöksellä, joka on rikosten tunnusmerkistöjä ja rangaistuksia yhdenmukaistavana yhteistä toimintaa pidemmälle menevä ja tehokkaampi säädösinstrumentti.

Rasismiin ja muukalaisvihaan liittyvät rikokset

Puitepäätöksen keskeiset käsitteet rasismi ja muukalaisviha määritellään 3 artiklassa. Määritelmät poikkeavat esimerkiksi edellä mainitun YK:n yleissopimuksen käsitteistä. Ehdotetut määritelmät ovat epätäsmällisiä ja tulkinnanvaraisia. Määritelmiä on täsmennettävä, jotta puitepäätöksen rikostunnusmerkistöt voitaisiin kirjoittaa rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen mukaisiksi.

Puitepäätöksen 4 artikla velvoittaisi jäsenvaltiot säätämään rangaistaviksi artiklassa määriteltävät rikokset. Valtioneuvoston kirjelmässä arvioidaan säädösehdotusta rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen, että säädösehdotukset vaativat monelta osin täsmentämistä ja yhteensovittamista mm. sananvapautta koskevien säännösten kanssa.

Artiklan c kohta koskee kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännössä määriteltyjen joukkotuhonnan, rikosten ihmisyyttä vastaan ja sotarikosten julkista puolustamista rasistisessa tai muukalaisvihamielisessä tarkoituksessa. Artiklan d kohta koskee Nürnbergin kansainvälisen sotarikostuomioistuimen perussäännössä määriteltyjen rikosten julkista kieltämistä ja vähättelyä siten, että se saattaa häiritä yleistä järjestystä.

Rikoslain 10 luku sotarikoksista ja rikoksista ihmisyyttä vastaan ja 12 luvun 2 §:n sotaan yllyttämistä koskevat säädökset on uudistettu vuonna 1995. Rangaistussäännökset eivät säädä rangaistavaksi kaikkea sotapropagandaa tai sotarikosten taikka ihmisyyttä vastaan tehtyjen rikosten vähättelyä tai puolustamista. Suomi on tehnyt muiden Pohjoismaiden tavoin sotapropagandan kieltoa koskevan varauman YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen 20 artiklan 1 kohtaan, koska sen katsottiin vaarantavan sananvapautta. Rikoslain uudistaminen ei johtanut varauman poistamiseen. Ehdotettuja rangaistussäännöksiä on siten arvioitava rikoslain nykyisten säännösten ja niiden perustana olevien sananvapautta koskevien perus- ja ihmisoikeussäännösten kannalta.

Rasistisen tai muukalaisvihamielisen ryhmän toiminnan johtaminen, tukeminen tai siihen osallistuminen tarkoituksena edesauttaa organisaation rikollista toimintaa olisi säädettävä artiklan f kohdan mukaan rangaistavaksi. Säädösehdotus muistuttaa läheisesti terrorismin torjumista koskevaa puitepäätösehdotusta, josta lakivaliokunta on antanut lausunnon (LaVL 20/2001 vp). Rikoslain mukaan ryhmän johtaminen, tukeminen tai sen toimintaan osallistuminen eivät sellaisenaan ole rangaistavia tekoja, ellei menettelyä voida pitää rikoskumppanuutena, yllytyksenä tai avunantona rikoslaissa rangaistavaksi säädettyyn tekoon. Valiokunta on perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella todennut, että rikosoikeudellinen täsmällisyysvaatimus korostuu tavanomaista enemmän silloin, kun pyritään kriminalisoimaan rikokseen osallistumista tavalla, joka menee rikosoikeudessa vakiintuneiden osallisuuskäsitysten ulkopuolelle (PeVL 10/2000 vp).

Syrjintä ja työsyrjintä

Valtioneuvoston kirjelmässä todetaan, että puitepäätökseen pitäisi sisällyttää velvoite kriminalisoida rasismiin ja ulkomaalaisvihaan perustuva syrjintä. Lakivaliokunta yhtyy valtioneuvoston käsitykseen säädöksen tarpeellisuudesta. Käytännön kannalta yhtä merkittävä syrjinnän muoto on rikoslain 47 luvun 3 §:ssä rangaistavaksi säädetty työsyrjintä, jonka sisällyttämistä puitepäätökseen on vakavasti harkittava. Se on perusteltua myös siksi, että puitepäätöksen yhtenä tarkoituksena on täydentää rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta annettua direktiiviä. Direktiivi koskee mm. syrjintää työelämässä, mutta ei sisällä ensimmäisen pilariin kuuluvana säädösinstrumenttina rangaistussäännöksiä.

Rangaistukset ja seuraamukset

Puitepäätösehdotuksen 6 ja 10 artikla koskevat rangaistuksia ja seuraamuksia. Puitepäätös velvoittaisi säätämään vähintään kahden vuoden enimmäisrangaistuksen julkisesta yllytyksestä väkivaltaan, rasistiseen vihaan ja muukalaisvihaan sekä rasistisen tai muukalaisvihamielisen ryhmän toiminnan johtamisesta, tukemisesta ja toiminnan edesauttamisesta.

Lakivaliokunta on suhtautunut kielteisesti sellaisiin rangaistusasteikkojen yhdenmukaistamista koskeviin ehdotuksiin, jotka ovat ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen kanssa, poikkeavat huomattavasti Suomessa käytössä olevista asteikoista taikka vaikeuttavat johdonmukaisen rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän toteuttamista (LaVL 20/2001 vp). Koska ehdotetut tunnusmerkistöt ovat osittain epämääräisiä, ehdotetun rangaistusasteikon arvioiminen ei ole kaikilta osin mahdollista. Siltä osin kuin rasismiin ja muukalaisvihaan liittyvät rikokset tulisivat arvioitaviksi rikoslain nykyisten säännösten mukaisena kiihottamisena kansanryhmää vastaan (RL 11 luvun 8 §) tai julkisena kehottamisena rikokseen (RL 17 luvun 1 §) rangaistuksen enimmäismäärää koskeva velvoite täyttyisi.

Puitepäätöksessä mainitaan ilmeisesti valinnaisina seuraamuksina sellaisia rangaistuksia, jotka ovat vieraita suomalaiselle oikeusjärjestelmälle, kuten koulutukseen osallistuminen, kansalaisoikeuksien ja poliittisten oikeuksien menettäminen sekä hyväntekeväisyyteen käytettävä maksu. Siltä osin kuin rangaistukset ovat valinnaisia, ne eivät ole ongelmallisia. Koska puitepäätöksen tarkoituksena on yhdenmukaistaa tunnusmerkistöjä ja rangaistuksia ja muita rikoksen seuraamuksia, puitepäätökseen ei pitäisi kuulua tarpeettomia säädöksiä, jotka tekevät siitä epäselvän ja hämärtävät sen tarkoitusta.

Rangaistuksen koventamisperusteet

Puitepäätösehdotuksen 7 ja 8 artikla sisältävät säännöksiä rangaistuksen koventamisperusteista. Rasistisen rikoksen rangaistusta voitaisiin 7 artiklan perusteella koventaa, jos rikos tehdään ammattitoiminnan yhteydessä, josta rikoksen uhri on riippuvainen. Rasistiset tai muukalaisvihamieliset motiivit olisivat 8 artiklan mukaan rangaistuksen koventamisperusteita muiden rikosten yhteydessä.

Lakivaliokunta on suhtautunut varauksellisesti yksityiskohtaisiin ja pitkälle meneviin rangaistuksen lieventämis- ja koventamisperusteita koskeviin unionin säädösehdotuksiin (esim. LaVL 20/2001 vp ja LaVL 22/2001 vp).

Rikoslain rangaistuksen mittaamista koskevassa 6 luvussa ei ole rasistisia rikoksia koskevia koventamisperusteita tai säädetä rasismia taikka muukalaisvihaa rangaistuksen koventamisperusteeksi. Ensin mainittu koventamisperuste olisi suomalaisen rikosoikeuden kannalta uudentyyppinen. Rikoslain nykyiset koventamisperusteet ovat luonteeltaan yleisiä, kaikkia rikoksia koskevia. Rasistista rikosta, joka on tehty sellaisen ammatillisen toiminnan yhteydessä, josta uhri on riippuvainen, voidaan pitää lähtökohtaisesti vahingollisempana kuin muissa olosuhteissa tehtyjä rasistisia rikoksia. Sen sijaan, että tällaisia seikkoja pidetään rangaistuksen koventamisperusteena, niitä voitaisiin vaihtoehtoisesti pitää ankaroittamisperusteena, jonka perusteella rasistisen rikoksen voitaisiin arvioida täyttävän törkeän tekomuodon. Lakivaliokunta on arvioinut rasistista motiivia törkeän pahoinpitelyn kvalifiointiperusteena ja kaikkia rikoksia koskevana koventamisperusteena ja päätynyt siihen, että asia on harkittava rikoslain kokonaisuudistuksen loppuunsaattamisen yhteydessä (LaVM 13/2001 vp). Hallitus on antanut 5.4.2002 eduskunnalle esityksen HE 44/2002 vp rikosoikeuden yleisiä oppeja koskevan lainsäädännön uudistamiseksi. Esityksessä ehdotetaan, että rikoksen kohdistuminen kansalliseen, rodulliseen, etniseen tai muuhun sellaiseen kansanryhmään kuuluvaan henkilöön tähän ryhmään kuulumisen perusteella olisi rangaistuksen koventamisperuste.

Lausunto

Lausuntonaan lakivaliokunta kunnioittavasti ilmoittaa,

että valiokunta yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan edellä esitetyin huomautuksin.

Helsingissä 26 päivänä huhtikuuta 2002

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Henrik Lax /r
  • vpj. Matti Vähänäkki /sd
  • jäs. Sulo Aittoniemi /alk
  • Leena-Kaisa Harkimo /kok
  • Erkki Kanerva /sd
  • Toimi Kankaanniemi /kd
  • Annika Lapintie /vas
  • Paula Lehtomäki /kesk
  • Kirsi Ojansuu /vihr  (osittain)
  • Veijo Puhjo /vas
  • Tero Rönni /sd
  • Mauri Salo /kesk
  • Timo Seppälä /kok  (osittain)
  • Marja Tiura /kok
  • Lasse Virén /kok
  • vjäs. Seppo Lahtela /kesk (osittain)

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Timo  Tuovinen