Perustelut
Yleistä
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan
4 artiklassa määrätään ne
bis in idem -kiellosta, jonka mukaan ketään
ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista
oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet
on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen
valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti.
Myös kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia
koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 14 artiklan 7 kohdassa
ja EU:n perusoikeuskirjan 50 artiklassa on määräykset
kiellosta. Kiellon katsotaan sisältyvän
myös Suomen perustuslain yksilön oikeusturvaa
koskevan 21 §:n 2 momentin säännökseen
oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeista, jotka on lailla
turvattava (HE 309/1993 vp, s. 74/II;
ks. myös PeVL 9/2012 vp, s. 3).
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä kiellon
soveltamisala ei rajoitu vain varsinaisiin rikosoikeudellisiin rangaistuksiin,
vaan se ulottuu myös erilaisiin rangaistusluonteisiin hallinnollisiin
seuraamuksiin. Veronkorotus ja tullinkorotus ovat tällaisia
rangaistusluonteisia hallinnollisia seuraamuksia, ja korotus
voidaan määrätä teosta, josta
voi seurata myös rikosoikeudellinen rangaistus (esim. Jussila
v. Suomi 23.11.2006, Ruotsalainen v. Suomi 16.6.2009). Korkeimpien
oikeuksien oikeuskäytäntö (mm. KKO 2010:45,
KKO 2010:46, KKO 2010:82, KKO 2011:35, KKO 2011:80, KKO 2011:111,
KKO 2012:55, KKO 2012:71, KKO 2012:79, KKO 2012:106; ks. myös
KHO 2011:41) on sittemmin ohjannut lainkäyttöä verorikoksissa.
Tämä on kuitenkin tapahtunut ilman riittävää kansallista
lainsäädäntöpohjaa. Ehdotetun
sääntelyn tarkoitusperät liittyvät
etupäässä Suomen kansainvälisoikeudellisten
velvoitteiden toteuttamiseen ja niiden ainakin jossain määrin
tiukentuneeseen tulkintaan, mutta muutokselle on myös ilmeiset
kansalliset tarpeet.
Nyt käsiteltävänä olevan
hallituksen esityksen tarkoituksena on antaa säännökset
veronkorotusmenettelyn ja rikosprosessin yhteensovittamisesta.
Sääntelyllä pyritään
sen soveltamisalalla siihen, että sama asia käsitellään — ja siitä annetaan
mahdollinen seuraamus — vain yhdessä menettelyssä.
Tätä voidaan pitää paitsi perus-
ja ihmisoikeuksien toteuttamisen myös yleensäkin
tarkoituksenmukaisen sanktiopolitiikan kannalta perusteltuna. Lakivaliokunnan
mukaan ne bis in idem -periaatteen huomioiminen lainsäädäntötasolla
on siten kannatettavaa. Kokonaan uudenlaisen menettelyllisen
järjestelmän luominen veronkorotusten ja rikosoikeudellisten
rangaistusten välille on kuitenkin erittäin haastavaa
ja sisältää monia oikeudellisesti vaativia
kysymyksiä.
Lakivaliokunta toteaa, että ehdotus koskee vain veronkorotusmenettelyn
ja rikosprosessin yhteensovittamista. Tämä on
kuitenkin ymmärrettävää, koska ne
bis in idem -periaatteen toteuttamisen kannalta verotusta
koskevat järjestelyt ovat käytännön
merkitykseltään suurimpia. Yhteensovittamistarpeita
on kuitenkin myös muilla aloilla. Tämän
vuoksi on tärkeää, että ne bis
in idem -periaatteen edellyttämiä lainsäädäntömuutoksia
saataisiin aikaan myös nyt esitettyä laaja-alaisemmin.
Edellä viitatussa korkeimpien oikeuksien oikeuskäytännössä on
katsottu, että syyte on voitu nostaa ja rangaistus tuomita,
mikäli veronkorotus ei ole tullut lopulliseksi ennen syytteen nostamista.
Hallituksen esityksen mukaan veronkorotuspäätöksen
lopullisuudella ei olisi jatkossa enää merkitystä,
vaan määrätty veronkorotus
estäisi syyttämisen ja rankaisemisen riippumatta
sen lopullisuudesta. Perustuslakivaliokunta on hallituksen
esityksestä antamassaan lausunnossa katsonut (PeVL 17/2013 vp), että sääntelyratkaisun
voidaan katsoa menevän osin pidemmällekin kuin
mitä ihmisoikeusvelvoitteet tällä hetkellä ehdottomasti
vaativat. Perustuslakivaliokunta on pitänyt veronkorotuspäätöksen
luonteen vuoksi perusteltuna sitä, että syytteen
nostamista ei ole sidottu päätöksen lopullisuuteen,
vaan syytteen nostaminen estyy jo siinä vaiheessa, kun
samalle henkilölle on määrätty
veronkorotus.
Lakivaliokunnan mukaan uuden järjestelmän on
oltava mahdollisimman selväpiirteinen, mutta samaan aikaan
siinä on kyettävä huomioimaan sääntelykohteen
erityispiirteet. Tärkeää on ottaa huomioon
erityisesti se, että veronkorotuspäätösten
tekeminen on pitkälti automatisoitua eikä välttämättä sisällä juuri
yksittäistapauksellista harkintaa. Lakivaliokunnan mukaan
ehdotetussa sääntelyssä edellä esitetyt
näkökohdat on otettu huomioon asianmukaisesti.
Eräiltä osin hallituksen esitykseen sisältyvissä lakiehdotuksissa
on kuitenkin, jäljempänä esitettävällä tavalla,
lakivaliokunnan käsityksen mukaan muutostarpeita, joita
on eräiltä osin tuotu esiin jo perustuslakivaliokunnan
asiassa antamassa lausunnossa ja joihin valtiovarainvaliokunnan
tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Huomioitava
on myös se, että yhden säännösehdotuksen
muuttaminen voi aiheuttaa muutostarvetta muihin ehdotettuihin säännöksiin.
Rikoslakiin ehdotetut toimenpiteistä luopumissäännökset
Rikoslain (39/1889) 29 luvun 11 §:n
1 momenttiin ehdotetaan säännöstä,
jonka mukaan veropetoksessa, lievässä veropetoksessa
ja verorikkomuksessa voidaan jättää ilmoitus
tekemättä, esitutkinta toimittamatta, syyte ajamatta
sekä rangaistus määräämättä tai
tuomitsematta, jos odotettavissa oleva tai määrätty
veron- tai tullinkorotus harkitaan riittäväksi
seuraamukseksi. Asiaa arvioitaessa otetaan huomioon laiminlyönnin
vakavuus ja toistuvuus, odotettavissa oleva rangaistus, laiminlyöntiin
liittyvän veron tai tullin määrä,
odotettavissa olevan tai määrätyn
veron- tai tullinkorotuksen suuruus sekä verovelvolliselle
laiminlyönnistä mahdollisesti aiheutuneet muut
seuraukset.
Voimassa olevan sääntelyn mukaan toimenpiteistä luopumisen
mahdollisuus koskee lievää veropetosta ja verorikkomusta,
joten muutoksena aikaisempaan oikeustilaan olisi toimenpiteistä luopumisen
mahdollisuuden ulottaminen tavalliseen veropetokseen. Taustalla
on hallituksen esityksen lähtökohta siitä,
että jatkossa valitaan jompikumpi seuraamuslinja: veronkorotus-
tai verorikoslinja. Tämä edellyttää paitsi
verotusmenettelyä koskevan uuden erillislain säätämistä (1.
lakiehdotus) myös rikoslain (2. lakiehdotus) muuttamista
siten, että rikosoikeudellisista toimenpiteistä luopuminen
on mahdollista silloin, kun riittävänä sanktiona
on veronkorotus. Veronkorotuksen ensisijaisuus koskisi kaikkia lieviä veropetoksia
ja verorikkomuksia. Vankeusrangaistusta edellyttävät
teot on jatkossakin tarkoitus käsitellä rikosprosessissa,
mutta veronkorotuksen ensisijaisuus koskisi myös vähäisimpiä perustunnusmerkistönmukaisia
veropetoksia tilanteissa, joissa teoista olisi odotettavissa
sakkorangaistus. Saadun selvityksen mukaan muutos nykytilaan ei
olisi kovin suuri, koska veropetoksen normaalirangaistus on vankeusrangaistus.
Esimerkiksi vuonna 2010 tuomituista rangaistuksista 72 % oli
vankeutta.
Sen harkinta, ohjautuuko tietty asia hallinnollisena seuraamuksena
määrättävän veronkorotuksen
linjalle tai rikosprosessiin, tulee olemaan jatkossa keskeisessä asemassa.
Tämä harkinta tulee käytännössä olemaan
Verohallinnolla ja Tullilla, ja siinä vaikuttavista kriteereistä on edellä esitetyn
mukaisesti ehdotettu säädettäväksi
rikoslaissa (rikoslain 29 luvun 11 §:n 1 momentti).
Näitä kriteereitä voidaan lakivaliokunnan
mukaan pitää tarkoituksenmukaisina. Lakivaliokunta
kuitenkin korostaa, että sääntelyn toimiminen
käytännössä edellyttää toimivaa viranomaisyhteistyötä toimivaltaisten
viranomaisten ja rikosprosessiviranomaisten välillä. Teon
moitittavuuden arviointi ja tulevan seuraamuksen ennakointi voi
olla toisinaan vaativaa, ja lakivaliokunnan mukaan toimivaltaisen
viranomaisen tulisi tältä osin pohtia asiaa yhdessä syyttäjän
kanssa. Lakivaliokunnan mielestä valtiovarainvaliokunnan
tulisi harkita tätä yhteistyövelvoitetta
koskevan säännöksen lisäämistä 1.
lakiehdotukseen.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että 1.
lakiehdotuksen 3 §:ää ja ehdotettua
rikoslain 29 luvun 11 §:n 2 momentin jälkimmäistä virkettä on
muutettava siten, että poikkeussäännöksi
tarkoitettu asian uudelleen tutkinta on mahdollista ainoastaan silloin,
kun aikaisemmin määrätty veronkorotus
on poistettu. Mahdollista ei siten enää jatkossa
olisi se, että rangaistus määrätään
edes poikkeuksellisesti tilanteessa, jossa samassa asiassa on edelleen voimassa
oleva veronkorotus. Tästä aiheutuu ensinnäkin
se, että ehdotetusta rikoslain 29 luvun 11 §:n
1 momentista on poistettava ilmaisu "määrätty"
veronkorotus toimenpiteistä luopumisen edellytyksenä.
Toiseksi säännöksestä on
poistettava ilmaisu siitä, että rangaistus voidaan
jättää "tuomitsematta" sen
vuoksi, että odotettavissa oleva veron- tai tullinkorotus
harkitaan riittäväksi seuraamukseksi. Tältä osin
säännökseen sisältyvää ilmausta
rangaistuksen määräämättä jättämisestä voidaan
pitää riittävänä ja
paremmin yhteensopivana 1. lakiehdotuksen tavoitteiden kanssa. Kokonaisuudessaan
sääntely jättää eri
viranomaisille riittävästi harkintavaltaa luopua
toimenpiteistä eri prosessivaiheissa.
Lisäksi laillisuusperiaatteen vahvistamiseksi 1 momenttia
on lakivaliokunnan mukaan täsmennettävä siten,
että "laiminlyönnin" ohelle säännökseen
lisätään aktiivista toimintaa kuvaava
ilmaisu "teko" momentin kolmeen eri kohtaan.
Edellä esitetyn perusteella lakivaliokunta esittää valtiovarainvaliokunnalle,
että 2. lakiehdotuksen eli rikoslain 29 luvun 11 §:n
1 momenttia muutetaan seuraavasti:
"Edellä 1, 3 ja 4 §:ssä tarkoitetussa
rikosasiassa voidaan jättää ilmoitus
tekemättä, esitutkinta toimittamatta, syyte ajamatta
sekä rangaistus määräämättä
(poist.), jos
odotettavissa oleva
(poist.)
veron- tai tullinkorotus
harkitaan riittäväksi seuraamukseksi.
Asiaa arvioitaessa otetaan huomioon
teon tai
laiminlyönnin
vakavuus ja toistuvuus, odotettavissa oleva rangaistus,
tekoon
tai
laiminlyöntiin liittyvän veron
tai tullin määrä, odotettavissa olevan
(poist.)
veron-
tai tullinkorotuksen suuruus sekä verovelvolliselle
teosta
tai
laiminlyönnistä mahdollisesti aiheutuneet
muut seuraukset."
Verorikoksia vastaavat samanlaiset säännökset ehdotetaan
hallituksen esityksessä otettaviksi myös rikoslain
46 luvun 16 §:n 1 momenttiin ja 50 a luvun 6 §:n
1 momenttiin. Lakivaliokunnan mukaan vastaavat muutokset olisi tehtävä myös näihin
säännöksiin.
Poikkeussääntö asian uudelleen tutkinnasta
Hallituksen esityksen mukaan määrätty
veronkorotus ei aina kaikissa tilanteissa muodostaisi estettä rikosprosessille.
Toimivaltainen viranomainen voi 1. lakiehdotuksen 3 §:n
mukaan tehdä veronkorotuksen määräämisen
jälkeen samasta asiasta rikosilmoituksen kuitenkin
vain, jos veronkorotuksen määräämisen
jälkeen on saatu näyttöä uusista
tai vasta esiin tulleista tosiseikoista. Rikoslain 29
luvun 11 §:n 2 momenttiin ehdotetaan vastaavasti
lisättäväksi säännös
siitä, että syyte voidaan nostaa ja tuomio antaa
vain, jos veron- tai tullinkorotuksen määräämisen
jälkeen on saatu näyttöä uusista
tai vasta esiin nousseista tosiseikoista. Samankaltaiset säännökset
ehdotetaan otettaviksi myös rikoslain 46 luvun 16 §:n
2 momenttiin ja 50 a luvun 6 §:n 2 momenttiin.
Ehdotettavalla sääntelyllä olisi
tarkoitus luoda sellainen kansallinen sääntely,
jonka mukaisesti asia voitaisiin ottaa uudelleen tutkittavaksi ihmisoikeussopimuksen
7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan 2 kappaleessa
säädetyllä tavalla.
Kyse on käytännössä tilanteista,
joissa menettely osoittautuu jälkikäteen olennaisesti
vakavammaksi kuin aluksi arvioitiin. Kuten hallituksen esityksessä sivulla
30 esitetään, näissä tilanteissa
veron- tai tullinkorotus olisi esiin tulleen uuden näytön
ja tosiseikkojen perusteella alun alkaen jäänyt
määräämättä ja
asia olisi siirretty käsiteltäväksi rikosprosessissa.
Kyse on esimerkiksi siitä, että vähäinen
veronkorotusta edellyttävä teko osoittautuukin
verotarkastuksessa vankeutta edellyttäväksi törkeäksi
veropetokseksi. Näissä tilanteissa asian uudelleen
tutkinta on perusteltua ja se on myös sopusoinnussa
ihmisoikeussopimuksen lisäpöytäkirjan
kanssa, jäljempänä selostetuin rajauksin.
Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että Euroopan
ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan
4 artiklan 2 kappale ei muodosta estettä säätää kansallisesti
tällaisessa asetelmassa sovellettavasta menettelystä,
jossa hallinnollisessa prosessissa annetun sanktion määräämisen
jälkeen viranomainen voi tehdä asiassa rikosilmoituksen.
Edellytyksenä on, että lainvoimainen ratkaisu
voidaan syrjäyttää vain, jos sille on
olemassa erityiset perusteet. Uutena näyttönä ei
vastaajan vahingoksi voida vedota esimerkiksi sellaisiin seikkoihin,
jotka olisi voitu tai pitänyt esittää aikaisemmassa
menettelyssä. Perustuslakivaliokunta pitää lisäksi
selvänä, että asian käsitteleminen
uudelleen voi tulla kysymykseen vain, jos uusi näyttö on
sellaista, että tieto siitä olisi olennaisesti
vaikuttanut aiemmin käydyn prosessin lopputulokseen. Sääntelystä on
perustuslakivaliokunnan mielestä käytävä ilmi,
että asia voidaan käsitellä rikosprosessissa
uudelleen vain, jos veronkorotuksen määräämisen
jälkeen on saatu näyttöä sellaisista uusista
ja olennaisista tosiseikoista, jotka olisivat johtaneet alkuperäisen
veronkorotuksen määräämättä jättämiseen
ja asian siirtämiseen rikosprosessissa käsiteltäväksi.
Lisäksi on edellytettävä, että ilmenneet
uudet seikat ovat sellaisia, että niiden huomiotta jääminen
ei ole johtunut viranomaisesta itsestään.
Lisäksi perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä,
että veronkorotusta koskeva päätös
poistetaan ennen asian käsittelyä rikosoikeudellisessa
menettelyssä.
Lakivaliokunnan mukaan perustuslakivaliokunnan lausunnossaan
esittämät näkökohdat edellyttävät
muutoksia paitsi 1. lakiehdotukseen myös rikoslakiin ehdotettuihin
säännöksiin. Lakivaliokunnan
mukaan 1. lakiehdotuksessa on perusteltua säätää aikaisemman
virheellisin perustein määrätyn
veronkorotuksen poistamisesta, sen edellytyksistä ja
tarkemmasta menettelystä. Tältä osin
lakivaliokunta painottaa, että rikosprosessin selkeys edellyttää aikaisemman
veronkorotuspäätöksen poistamista ja
että oikeusturvanäkökohdista poistamisen
kynnys tulisi sitoa edellä esitetyin perustuslakivaliokunnan
lausunnossa ilmenevin tavoin muun muassa olennaisuus -kriteeriin.
Rikoslain säännös uudelleen tutkinnasta
tulee vuorostaan sitoa 1. lakiehdotuksen sääntelyyn
siten, että syytteen nostaminen on mahdollista vain, kun
samassa asiassa määrätty veronkorotus
on muutetun 1. lakiehdotuksen mukaisesti poistettu. Näin
vältytään asian päällekkäiseltä sääntelyltä.
Rikoslain 29 luvun 11 §:n 2 momentin, 46 luvun 16 §:n
2 momentin ja 50 a luvun 6 §:n 2 momentin jälkimmäiset
virkkeet on lakivaliokunnan mukaan perusteltua muuttaa siten seuraavaan
muotoon:
"Syyte voidaan kuitenkin nostaa ja tuomio antaa, jos
veron- tai tullinkorotuksen määräämisen
jälkeen on saatu näyttöä uusista
tai vasta esiin tulleista
olennaisista
tosiseikoista
ja
samassa asiassa aikaisemmin määrätty
veronkorotus on erillisellä päätöksellä määrättävästä veron-
tai tullinkorotuksesta annetun lain ( / ) §:n
mukaisesti poistettu."
Ankaroittamisperuste
Hallituksen esitykseen sisältyvässä 2.
lakiehdotuksessa rikoslain 29 luvun 11 §:n
3 momenttiin ehdotetaan seuraavanlaista säännöstä:
"Tuomittaessa tekijälle rangaistus 1 tai 2 §:ssä tarkoitetusta
rikoksesta erillisellä päätöksellä määrättävästä veron-
tai tullinkorotuksesta annetun lain ( / ) mukaisesti
henkilölle määräämättä jätettyä veronkorotusta
on pidettävä rangaistusta ankaroittavana
seikkana siten, että tekijälle on määrättävä ehdollisen
vankeusrangaistuksen oheisseuraamuksena 6 luvun 10 §:n
1 momentissa mainittu sakko riippumatta viimeksi mainitussa
lainkohdassa säädetyn edellytyksen täyttymisestä.
Jos tekijälle määrätään
sakko tai ehdoton vankeusrangaistus, on rangaistusta kovennettava."
Lakivaliokunnan kuulemat asiantuntijat ovat arvostelleet esitettyä ankaroittamisperustetta
voimakkaasti.
Rikoslain rangaistuksen mittaamista koskevan sääntelyn
näkökulmasta on hyvin ongelmallista, että yleisen
tuomioistuimen tulisi rakentaa rangaistuksen ankaruutta koskeva
arvionsa osaksi siihen, mistä se olettaa vastaajan vapautuneen.
Rikoslain 6 luvun 5 §:ssä säädetään
rangaistuksen koventamisperusteista. Niitä ovat: 1) rikollisen
toiminnan suunnitelmallisuus; 2) rikoksen tekeminen vakavien rikosten
tekemistä varten järjestäytyneen ryhmän
jäsenenä; 3) rikoksen tekeminen palkkiota vastaan;
4) rikoksen tekeminen rotuun, ihonväriin, syntyperään,
kansalliseen tai etniseen alkuperään, uskontoon
tai vakaumukseen, seksuaaliseen suuntautumiseen tai vammaisuuteen
perustuvasta vaikuttimesta taikka niihin rinnastettavasta muusta
vaikuttimesta; ja 5) tekijän aikaisempi rikollisuus,
jos sen ja uuden rikoksen suhde rikosten samankaltaisuuden johdosta
tai muuten osoittaa tekijässä ilmeistä piittaamattomuutta
lain kielloista ja käskyistä.
Kyseinen säännös koskee kaikkia rikoslain erityisen
osan rikoksia, eikä rikoslaki tunne nyt ehdotetun kaltaista
yksittäistä rikosta koskevaa rangaistuksen mittaamis-
taikka ankaroittamisperustetta. Rikoslaissa omaksutun systematiikan
vuoksi veropetoksia koskevan ankaroittamisperusteen säätäminen
olisi tästäkin näkökulmasta
hyvin ongelmallista ja poikkeuksellista. Rangaistuksen
lieventämisperusteiden ryhmässä rangaistuksen
kohtuullistamisperusteet erotetaan omaksi ryhmäkseen. Niin
sanotun sanktiokumulaation estämiseksi rangaistusta lieventävänä seikkana
on otettava huomioon muun muassa "tekijälle rikoksesta
johtunut tai hänelle tuomiosta aiheutuva muu seuraus" (RL 6:7.1-kohta).
Tuomittaessa henkilö esimerkiksi törkeästä veropetoksesta
tulee sanktiokumulaation välttämiseksi nykyisin
ottaa huomioon rangaistuksen ohella henkilölle teosta aiheutunut, hallinnollisessa
menettelyssä määrätty veronkorotus.
Korkeimman oikeuden ennakkoratkaisussa KKO:1981-II-14 rangaistusta
mitattaessa otettiin alentavana tekijänä huomioon
syytetyille veronkorotuksina ja -lisäyksinä aiheutuneet ankarat
taloudelliset seuraamukset.
Uudistuksen myötä henkilöllä ei
olisi enää aikaisemmin määrättyä veronkorotusta
tilanteissa, joissa hänet tuomitaan rangaistukseen veropetoksesta.
Näissä tilanteissa ei enää tulisi
siten sovellettavaksi sanktiokumulaatiosäännös,
eikä aikaisemmin määrätty hallinnollinen
seuraamus myöskään rangaistuksen mittaamista
koskevan yleissääntelyn perusteella vaikuttaisi
rangaistuksen mittaamisessa lievempään suuntaan. Tämä merkitsee,
että rangaistuskäytännön voidaan
ennakoida jossain määrin ankaroituvan, vaikka
ehdotettu 3 momentti poistetaan.
Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta katsoo, että ehdotettu
ankaroittamisperuste on vastoin rikoslain rangaistuksen määräämisen
perusperiaatteita. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on lisäksi
kiinnitetty huomiota siihen, että jos voimaantuloa aikaistetaan,
ankaroittamisperusteeseen tulee kiinnittää huomiota, koska
sitä ei voida soveltaa taannehtivasti. Jäljempänä ehdotettava
voimaantulon aikaistaminen merkitsee lisäperustetta
arvioida koventamisperusteen välttämättömyyttä.
Edellä esitetyn perusteella lakivaliokunta katsoo, että 2.
lakiehdotuksen, rikoslain 29 luvun 11 §:n 3 momentti
tulee poistaa.
Lakivaliokunta pitää kuitenkin erittäin
tärkeänä, että muutoksen myötä kokonaisrangaistustaso
ei laske ja syyttämis- ja tuomitsemiskäytännössä otetaan
huomioon edellä esitetyt näkökohdat.
Voimaantulosääntely
Hallituksen esityksen mukaan ennen ehdotettujen lakien voimaantuloa
tapahtuneisiin tekoihin ja laiminlyönteihin sovellettaisiin
lakiehdotusten voimaantulosäännösten
mukaan lakien voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.
Uutta järjestelyä ei siten miltään
osin sovellettaisi taannehtivasti. Verotusmenettelyn luonteesta johtuen
ehdotettu sääntely merkitsee sitä, että sääntelyssä tarkoitetut
vaikutukset toteutuisivat täysimääräisesti
vasta useiden vuosien päästä. Näin
säädetty voimaantulosäännös
johtaisi hyvin pitkään siirtymävaiheeseen,
jonka aikana asioita jouduttaisiin edelleen ratkomaan nykyisen,
epätyydyttävänä pidettävän
oikeustilan pohjalta.
Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan yleisten tuomioistuinten
näkökulmasta lakiehdotusten kiireinen voimaan
saattaminen olisi tärkeää. Nykyinen järjestelmä synnyttää tilanteita, jotka
ovat yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen kannalta hyvin ongelmallisia.
Voimaantulosääntelyn asiassa tekee haasteelliseksi
se, että hallituksen esityksessä on edellä todetun
mukaisesti omaksuttu lopullisuus -kriteerin osalta eri
linja kuin edelleen noudatettavassa KKO:n ratkaisuihin perustuvassa
viranomaiskäytännössä. Ongelmana
ovat siis etupäässä ne vireillä olevat
jutut, joissa veronkorotus on annettu ennen kuin syyte on nostettu.
Edelleen noudatettavan käytännön mukaan
syytteen nostaminen on mahdollista, kunhan veronkorotus
ei ole tullut ennen syytteen nostamista lopulliseksi. Uudessa ehdotetussa
menettelyssä kahta seuraamusta ei sen sijaan olisi. Ilman
ehdotettua voimaantulosääntelyä rangaistusta
ei siis voitaisi määrätä, jos
aikaisemmin on määrätty veronkorotus,
riippumatta siitä, onko määrätty
veronkorotus lopullinen vai ei. Tämä merkitsisi
käytännössä sitä, että syytteet
olisi lain voimaantulon jälkeen hylättävä kaikissa
niissä tapauksissa, joissa veronkorotus on jo annettu.
Lakivaliokunnan mukaan tätä ei voida pitää hyväksyttävänä,
mistä syystä sääntelyn ajallista
ulottuvuutta on perusteltua rajata.
Perustuslakivaliokunta pitää sääntelyn
ajallista soveltamisrajausta sinänsä mahdollisena
ainakin siltä osin kuin se kohdistuu lain voimaan tullessa
rikosprosessissa käsiteltävinä oleviin tapauksiin.
Perustuslakivaliokunta toteaa lisäksi, että kysymys
on ensisijaisesti prosessuaalisesta uudistuksesta. Esitys koskee
tekojen käsittelyä erillisissä menettelyissä,
eikä sillä puututa merkittävästi
suoraan tekojen rangaistavuuteen. Tällaiseen menettelylliseen
uudistukseen liittyvällä menettelyn
käyttöönottoa lykkäävällä voimaantulosääntelyllä ei
perustuslakivaliokunnan mielestä ole suoraa liityntää kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa
turvattuun niin sanottuun lievemmän lain periaatteeseen,
jonka mukaan rikoksentekijän tulee päästä osalliseksi rikoksenteon
jälkeen lailla säädetystä lievemmästä rangaistuksesta
(vrt. PeVL 27/2001 vp, s. 2
ja PeVL 21/2005 vp, s. 4—5).
Perustuslakivaliokunta pitää lisäksi
perusteltuna arvioida, onko voimaantulosäännöksiä syytä muuttaa
esimerkiksi siten, että ne mahdollistaisivat ehdotetun
menettelyn soveltamisen myös niissä tapauksissa,
joissa teko tai laiminlyönti on tapahtunut ennen säännösten
voimaantuloa, mutta viranomainen ei ole asiassa vielä tehnyt
veronkorotuspäätöstä.
Lakivaliokunta toteaa, että lievemmän lain periaatteen
tausta-ajatuksena on antaa epäillylle uuden lain suoma
etu tilanteissa, joissa suhtautuminen teon moitittavuuteen on muuttunut.
Hallituksen esityksessä tilanne ei ole tämä,
vaan kyseessä on ennen kaikkea prosessuaalinen uudistus,
jossa rangaistavuuden alaa ei ehdoteta muutettavaksi. Näin
ollen lievemmän lain periaate ei itse asiassa sovellu esityksen
kaltaiseen tilanteeseen, kuten perustuslakivaliokunnan kannanotostakin
ilmenee. Ennen uuden sääntelyn voimaantuloa viranomaiset
eivät ole voineet sovittaa yhteen hallinnollisia sanktioita
ja rikosoikeudellisia seuraamuksia. Tämän vuoksi
viranomaiset ovat määränneet sanktiot
sen periaatteen mukaisesti, että vasta toisessa menettelyssä annettu lopullinen
ratkaisu estää toisen tutkimisen, eikä viranomaisella
ole tuolloin ollut mahdollisuutta jättää esimerkiksi
hallinnollista seuraamusta ehdotetulla tavalla määräämättä rikosprosessin varmistamiseksi.
Edellä esitetyn perusteella lakivaliokunta katsoo perustuslakivaliokunnan
tavoin, että uusia säännöksiä on
perusteltua soveltaa mahdollisimman pian lain voimaantulon jälkeen,
mutta kuitenkin vain tapauksiin, joissa valintaa rikosprosessin
ja veronkorotusmenettelyn välillä ei ole vielä tehty.
Toisin kuin hallituksen esityksessä esitetään,
ratkaisevaksi hetkeksi uusien säännösten
soveltamiselle ei ole perusteltua edellä mainituista syistä asettaa
yksinomaan tekohetkeä, vaan se, onko asiassa jo määrätty
veronkorotus vai ei. Jos veronkorotus on määrätty,
sovelletaan vanhaa menettelyä, jos veronkorotusta
ei ole määrätty, sovelletaan uutta sääntelyä.
Lakivaliokunta esittää edellä esitetyillä perusteilla
valtiovarainvaliokunnalle, että 1. ja 2. lakiehdotusten
voimaantulossäännösten jälkiosa
kuuluisi seuraavasti:
"Jos samasta teosta tai laiminlyönnistä on
ennen tämän lain voimaan tuloa jo määrätty
veronkorotus, sovelletaan tekoihin ja laiminlyönteihin
tämän
lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä."
Voimaantulon aikaistaminen edellä esitetyllä tavalla
merkitsee lakivaliokunnan mukaan lisäperustetta
luopua ankaroittamisperusteesta, koska taannehtivan rikoslain kiellosta
aiheutuu, että hallituksen esityksessä ehdotettua
mutta lakivaliokunnan poistettavaksi ehdottamaa 2. lakiehdotuksen
ankaroittamisperustetta ei missään tilanteissa
olisi voitu soveltaa taannehtivasti.
Muita huomioita
Hallituksen esityksen 9. lakiehdotuksessa ehdotetaan,
että polttoainemaksusta annetun lain (1280/2003)
32 §:ään lisätään
uusi 2 momentti seuraavasti: "Polttoainemaksun lainvastaiseen välttämiseen
ja sen yrittämiseen ei sovelleta rikoslain (39/1889)
29 luvun 1—3 §:ää."
Ehdotus merkitsisi, että polttoainemaksun lainvastainen
välttäminen dekriminalisoitaisiin kokonaisuudessaan.
Tätä ratkaisua ei lakivaliokunnan mukaan voida
pitää perusteltuna, koska se ei huomioi niitä tilanteita,
joissa maksuvelvollinen ja mahdollisesta veropetoksesta epäilty
ovat eri tahoja. Tämän vuoksi lakivaliokunta esittää valtiovarainvaliokunnalle,
että 9. lakiehdotuksen säännöstä muutetaan
seuraavasti:
"Polttoainemaksun lainvastaiseen välttämiseen
ja sen yrittämiseen ei sovelleta rikoslain (39/1889)
29 luvun 1—3 §:ää
, jos
rikosoikeudellinen seuraamus tulisi määrättäväksi
samalle henkilölle, jolle hallinnollinen rangaistusluonteinen seuraamus
on määrätty tai voitaisiin määrätä taikka
josta tämä voi joutua vastuuseen verovastuuta
koskevien säännösten nojalla."
Lisäystä voidaan pitää perusteltuna
siitä syystä, että dekriminalisoinnin
ei ole tarve ulottua niihin tilanteisiin, joissa kyse ei ole samasta
asiasta. Rikosoikeudellista vastuuta voidaan pitää edelleen
perusteltuna, kun teko olisi tehty esimerkiksi osakeyhtiön
toiminnassa.
Samanlaisen muutoksen tulisi koskea myös yksityisestä huvialuksesta
suoritettavasta polttoainemaksusta annetun lain (1307/2007) 29 §:ää,
jota hallituksen esityksessä ei ehdoteta lainkaan muutettavaksi.
Yksityisestä huvialuksesta suoritettavasta polttoainemaksusta
annetun lain 29 §:n mukaan se, joka kuljettaa alusta, josta
on erääntynyttä polttoainemaksua suorittamatta,
on tuomittava polttoainemaksurikkomuksesta sakkoon. Polttoainemaksua
on pidettävä nimestään
huolimatta verona eikä maksuna. Tällä perusteella
rikoslain 29 luvun säännökset muun muassa
veropetoksesta tulevat sovellettavaksi riippumatta siitä,
että verolaissa ei ole nykyisin viittausta näihin
säännöksiin.
Tämän vuoksi lakivaliokunta esittää valtiovarainvaliokunnalle,
että yksityisestä huvialuksesta suoritettavasta
polttoainemaksusta annetun lain (1307/2007)
29 §:ään lisätään
uusi 2 momentti seuraavasti:
"Polttoainemaksun lainvastaiseen välttämiseen
ja sen yrittämiseen ei sovelleta rikoslain (39/1889)
29 luvun 1—3 §:ää
, jos
rikosoikeudellinen seuraamus tulisi määrättäväksi
samalle henkilölle, jolle hallinnollinen rangaistusluonteinen seuraamus
on määrätty tai voitaisiin määrätä taikka
josta tämä voi joutua vastuuseen verovastuuta
koskevien säännösten nojalla."
Hallituksen esityksen 4.—8. lakiehdotuksessa on viittaussäännökset
2. lakiehdotuksessa ehdotettuun rikoslain toimenpiteistä luopumissäännökseen
eli rikoslain 29 luvun 11 §:n 1 momenttiin. Säännökset
on muotoiltu osittain toisistaan poikkeavasti, ja edellä lakivaliokunnan
ehdottama muutos kyseiseen säännösehdotukseen
aiheuttaa tarpeen muuttaa näitä kaikkia viittaussäännöksiä.
Säännöksiä tulee lakivaliokunnan mukaan
muuttaa siten, että niissä käytetään
rikoslain säännöksen kanssa
yhdenmukaisesti ilmauksia rikkomuksen ilmoittamatta jättäminen, esitutkinnan
toimittamatta jättäminen, syytteen ajamatta jättäminen
ja rangaistuksen määräämättä jättäminen.