Perustelut
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja vähäisin muutosehdotuksin.
Hallituksen esityksen tausta
Vanhempien erotessa on ratkaistava, miten lapsen huolto ja elatus
järjestetään. Valtaosa, noin 90 prosenttia,
lapsen huoltoa, tapaamisoikeutta ja elatusta koskevista järjestelyistä hoidetaan vanhempien
välisellä sopimuksella, jonka sosiaalilautakunta
vahvistaa. Osassa tapauksista vanhemmat eivät kuitenkaan
pääse sopimukseen, jolloin riita voi päätyä tuomioistuimen
ratkaistavaksi.
Käräjäoikeuksissa käsitellään
vuosittain tuhansia lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevia
asioita, joista merkittävä osa on riitaisia. Huoltoriidat
ovat raskaita niiden osapuolina oleville vanhemmille ja riski riidan
keskellä elävien lasten kehitykselle ja hyvinvoinnille.
Huoltoriidat tulevat myös yhteiskunnalle kalliiksi, sillä saman
eroperheen asioita käsitellään tavallisesti
useissa eri viranomaisissa.
Tuomioistuimessa riitainen huoltoasia voidaan käsitellä joko
oikeudenkäynnissä tai sovittelussa. Tuomioistuinsovitteluun
sovelletaan riita-asioiden sovittelusta ja sovinnon vahvistamisesta
yleisissä tuomioistuimissa annettua lakia (394/2011,
jäljempänä tuomioistuinsovittelulaki).
Tuomioistuinsovittelun tavoitteena on edistää vanhempia
löytämään riitaansa sovinnollinen,
lapsen edun mukainen ratkaisu. Tuomioistuinsovittelussa sovittelijana
toimii tuomari, joka voi käyttää sovittelussa
avustajaa. Tuomioistuinsovittelun voidaan arvioida sopivan hyvin
juuri lasta koskevien asioiden käsittelyyn. Huoltoriitojen
tuomioistuinsovittelu samoin kuin avustajan käyttö ovat
kuitenkin jääneet vähäisiksi,
mihin on voinut vaikuttaa se, että vastuu avustajan palkkiosta
on tuomioistuinsovittelulain mukaan menettelyn osapuolilla.
Osassa käräjäoikeuksia on vuoden
2011 alusta lähtien kokeiltu huoltoriitojen tuomioistuinsovittelua,
jossa tuomarin apuna on toiminut eroperhetyöskentelyyn
perehtynyt psykologi tai sosiaalityöntekijä ja
jossa asiantuntija-avun käyttäminen on ollut vanhemmille
maksutonta. Hallituksen esityksessä on kyse menettelyn
valtakunnallistamisesta. Esityksestä ilmenee, että tämän
vaatimista määrärahoista (900 000 euroa vuodessa)
on huolehdittu (s. 15/II—16/I).
Lakivaliokunta kannattaa huoltoriitojen asiantuntija-avusteisen
tuomioistuinsovittelun vakinaistamista ja laajentamista koko maahan, sillä kokeilusta
saadut kokemukset ovat hyvin myönteisiä. Kokemukset
osoittavat, että tuomareiden ja asiantuntija-avustajien
moniammatillinen yhteistyö tehostaa huoltoriitojen sovittelua ja
parantaa sen laatua. Mukana olleissa käräjäoikeuksissa
sovintoratkaisut myös lisääntyivät ja
sovittelu oli tuloksellista, sillä käsitellyistä jutuista
noin 77 prosentissa saavutettiin kokonais- tai osasovinto. Lisäksi
sovittelu on ollut oikeudenkäyntiä nopeampaa,
jolloin huoltoriitaan on voitu puuttua oikeudenkäyntiä ripeämmin. Sovintojen lisääntyminen
on myös vähentänyt sosiaalitoimelle
tehtäviä selvityspyyntöjä ja siten
helpottanut sosiaalitoimen työtilannetta. Myös
kokeiluun osallistuneet vanhemmat ovat olleet siihen tyytyväisiä.
Hallituksen esityksen ehdotukset perustuvat pitkälti
käytännön kokeilusta saatuihin kokemuksiin.
Kokeilun ansiosta tuleva sääntely voidaan laatia
mahdollisimman toimivaksi ja tarkoituksenmukaiseksi. On kuitenkin
tärkeää, että asiantuntija-avusteisen
huoltoriitojen sovittelun toimivuutta ja vaikutuksia seurataan jatkossakin.
Osana seurantaa tulisi kerätä tietoa muun muassa
sovintojen noudattamisesta.
Asiantuntija-avustajan pätevyysvaatimukset
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että asiantuntija-avustajalla
tulee olla psykologin, lastenpsykiatrian erikoislääkärin
tai sosiaalityöntekijän peruskoulutus taikka muu
soveltuva ylempi korkeakoulututkinto, tehtävän
hoitamisessa edellytettävä täydennys-
ja lisäkoulutus, kokemusta työskentelystä eroperheiden
kanssa sekä riittävä suomen tai ruotsin
kielen taito (1. lakiehdotuksen 17 c §).
Koska tuomioistuinsovittelussa käsiteltävät lapsen
huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevat riidat ovat usein hyvin vaikeita,
niiden sovittelu vaatii asiantuntija-avustajalta vankkaa ja korkeatasoista
ammattitaitoa. Tämän vuoksi on perusteltua asettaa
avustajan pätevyysvaatimukseksi psykologin, lastenpsykiatrin
tai sosiaalityöntekijän peruskoulutus. Asiantuntija-avustajien
saatavuuden varmistamiseksi valiokunta puoltaa myös "muun
soveltuvan ylemmän korkeakoulututkinnon" hyväksymistä,
jotteivät kelpoisuusvaatimukset muodostu käytännössä liian suppeiksi.
Kelpoisuusehto on avoin ja tulkinnanvarainen, mutta riskiä epäpätevistä avustajista
voidaan
pitää vähäisenä ottaen
huomioon, että peruskoulutuksen lisäksi avustajalta
edellytetään joka tapauksessa sekä lisä-
ja täydennyskoulutusta että kokemusta eroperhetyöskentelystä.
Lisäksi on huomattava, että avustajan käyttäminen
on aina tuomarin harkinnassa (tuomioistuinsovittelulain 5 §:n
2 momentti).
Kokeilu on osoittanut, että asiantuntija-avustajan
kokemus eroperheiden kanssa työskentelystä on
erityisen tärkeä. Hallituksen esityksen mukaan
kuntien perheneuvoloissa työskentelevien psykologien ja
sosiaalityöntekijöiden lisäksi kokemusta
voidaan arvioida olevan lastenvalvojilla, olosuhdeselvitystä tehneillä ja
muissa sosiaalitoimen eroperhetyöhön liittyvissä tehtävissä työskennelleillä (s.
24/II). Niin ikään valiokunta toteaa,
että vaikka säännöksessä itsessään
ei edellytetä kokemusta lastensuojelusta, myös
tällainen kokemus voi olla tehtävän hoitamisen
kannalta hyödyllistä.
Asiantuntija-avustajalla tulee ehdotetun säännöksen
mukaan olla myös riittävä suomen tai ruotsin
kielen taito. Valiokunnan mukaan keskeistä on huolehtia
siitä, että käräjäoikeuksissa on
saatavissa asiantuntija-avustajapalveluita sekä suomen
että ruotsin kielellä niin, että yksityishenkilön
kielelliset oikeudet voidaan turvata kielilain (423/2003)
10 §:n mukaisesti. Kielilain 23 §:n
mukaan kaksikielisen viranomaisen tulee palvella yleisöä sekä suomeksi
että ruotsiksi. Kaksikielisessä käräjäoikeudessa
sovittelu tulee siten voida toteuttaa sovittelun osapuolten kielellä,
joko suomeksi tai ruotsiksi. Edellä esitetyn perusteella
valiokunta ehdottaa, että 1. lakiehdotuksen 17 b §:ään lisätään
uusi virke, jonka mukaan kaksikielisessä tuomiopiirissä kunnan
on huolehdittava siitä, että käräjäoikeuden käytettävissä on
asiantuntijapalveluita sekä suomen että ruotsin
kielellä. Tämän seurauksena 1. lakiehdotuksen
17 c §:stä on aiheellista poistaa edellytys
asiantuntija-avustajalta vaadittavasta riittävästä suomen
tai ruotsin kielen taidosta.
Koulutus ja tuomioistuinsovittelun käytännön toteutus
Sovittelijoiden ja avustajien valmentava koulutus on äärimmäisen
tärkeää tuomioistuinsovittelun toimivuuden
ja tuloksellisuuden turvaamiseksi. Koulutuksen edellyttämistä voimavaroista
tulee siksi huolehtia. Koulutuksessa on valiokunnan mielestä aiheellista
käsitellä muun muassa monipuolisesti parisuhde-
ja perheväkivaltaa, lasten oikeuksia ja eri-ikäisten
lasten kuulemista sekä naisten ja miesten kohtaamiseen
liittyviä sukupuolisensitiivisiä piirteitä. Niin
ikään monikulttuurisuuden mukanaan tuomat haasteet
on tärkeä ottaa huomioon paitsi koulutuksessa
myös sovittelun käytännön toiminnassa,
sillä huoltoriidoissa on entistä useammin monikulttuurisia
piirteitä ja näin sekä vieraiden kielten
että kulttuurien tulkkaustarpeita.
Saadun selvityksen mukaan valtaosa huoltoriitojen tuomioistuinsovittelun
asiantuntija-avustajista ja suuri osa sovittelijoista ovat käytännössä naisia.
Valiokunnan mielestä olisi hyvä, jos sovittelussa
asian käsittelijöinä olisi kummankin
sukupuolen edustajia. Tähän tulisi mahdollisuuksien
mukaan kiinnittää huomiota sovittelijoita ja avustajia
valittaessa sekä tuomioistuimen työjärjestelyissä.
Asiantuntijapalveluiden järjestäminen
Esityksessä ehdotetaan, että huoltoriitojen
tuomioistuinsovittelussa tarvittavien asiantuntija-avustajien järjestäminen
säädetään käräjäoikeuden
hallinnollisen kanslian sijaintikunnan velvoitteeksi (1. lakiehdotuksen
17 b §). Tämän tavoitteena on turvata
kaikille vanhemmille asuinpaikasta riippumatta mahdollisuus samantasoisiin
asiantuntijapalveluihin huoltoriitojen sovittelussa. Järjestämisvastuussa
olevan kunnan ei tarvitse itse tuottaa palveluita, vaan se voi järjestää ne
tarkoituksenmukaisella tavalla. Lisäksi ehdotetaan, että valtio
maksaa kunnille korvauksen asiantuntijapalveluiden järjestämisestä (1. lakiehdotuksen
17 d §). Esityksen mukaan valtio maksaa myös asiantuntija-avustajan
käyttämisen huoltoriitojen tuomioistuinsovittelussa (2.
lakiehdotuksen 5 §:n 3 momentti). Tarkoitus on turvata
se, että asiantuntijapalvelut ovat tasavertaisesti kaikkien
vanhempien käytettävissä heidän
taloudellisesta asemastaan riippumatta.
Esitys on merkityksellinen kunnallisen itsehallinnon ja valtiosääntöoikeudellisen
rahoitusperiaatteen kannalta, minkä vuoksi valiokunta on
pyytänyt näistä kysymyksistä asiantuntijalausunnon.
Valiokunnan saaman lausunnon mukaan ehdotus yksittäisille
kunnille määritellyistä lakisääteisistä tehtävistä on
jossain määrin poikkeuksellinen, sillä perustuslain
(731/1999) 121 §:n 2 momentin
lähtökohtana on tehtävien antaminen kunnille.
Perustuslaista ei kuitenkaan arvioida johtuvan ehdotonta estettä sille, että tehtävät
hyvin perustelluista ja luonteeltaan objektiivisista syistä annetaan
tietyille, laissa määritellyille kunnille. Ehdotettu
uusi tehtävä ei ole erityisen laajamittainen,
minkä vuoksi tehtävän hajauttaminen kaikille
kunnille ei olisi tarkoituksenmukaista. Lausunnon mukaan ehdotusta
puoltaa asiallisesti myös se, että avustajatehtävät
liittyvät vain tietyissä kunnissa sijaitsevan
käräjäoikeuden toimintaan. Ehdotuksen
arvioidaan myös tukevan perustuslain 6 §:ssä turvattua
yhdenvertaisuutta. Edellä mainituista syistä lausunnossa
arvioidaan, ettei ehdotus ole kunnallisen itsehallinnon kannalta
ongelmallinen sillä perusteella, että lakisääteinen
tehtävä määritellään
vain joillekin kunnille.
Valiokunnan saaman lausunnon mukaan ehdotusta voidaan pitää myös
valtiosääntöoikeudellisen rahoitusperiaatteen
sisältämien vaatimusten mukaisena. Kyseisen periaatteen
mukaan valtion on huolehdittava kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua
lakisääteisistä velvoitteistaan (ks.
esim. PeVL 42/2010 vp). Käsillä olevassa
esityksessä merkityksellistä on se, että valtio
maksaa asiantuntijapalveluiden järjestämisestä vastuussa
olevalle kunnalle korvauksen asiantuntija-avustajatehtävän
järjestämisestä. Lausunnossa kiinnitetään
huomiota myös siihen, että korvausperusteet on
määritelty asianmukaisesti laissa ja korvauksen
taso on verraten kohtuullinen.
Edellä esitetty huomioon ottaen lakivaliokunta kannattaa
esityksessä ehdotettua tapaa järjestää asiantuntijapalvelut.
Ehdotuksen etuna on selkeys samoin kuin se, että se mahdollistaa asiantuntijapalveluiden
tuottamisen eri tavoin. Järjestämisvastuussa oleva
kunta voi tuottaa palvelut itse tai yhdessä muiden käräjäoikeuden tuomiopiiriin
kuuluvien kuntien, kuntayhtymän tai sosiaali- ja terveysalueen
kanssa. Niin ikään kunta voi hankkia asiantuntijapalvelun
esimerkiksi yksityiseltä sektorilta ostopalveluna (s. 23/I).
Asiantuntija-avusteisen sovittelun toimivuuden turvaamiseksi on
toisaalta tärkeää, että myös
käräjäoikeudet ovat aktiivisia ja toimivat
kunnan kanssa yhteistyössä.
Lapsen asema ja kuuleminen huoltoriitojen tuomioistuinsovittelussa
Kysymys lapsen osallisuudesta on herättänyt huoltoriitojen
sovittelukokeilun aikana laajaa keskustelua, minkä vuoksi
kokeilun ohjausryhmä on laatinut suosituksen lapsen kuulemisesta (HE
s. 18/I ja asiantuntija-avusteista huoltoriitojen sovittelua
koskevan kokeilun loppuraportti 25/2013 s. 66—75).
Asia on herättänyt runsaasti keskustelua myös esityksen
valiokuntakäsittelyssä. Osa valiokunnan kuulemista
asiantuntijoista on katsonut, että lakiin tulisi kirjata
velvoite tarjota lapselle mahdollisuus esittää omat
näkemyksensä ja velvoite antaa lapselle tietoa
prosessista hänen ikänsä ja kehitystasonsa
mukaisesti. Lapsen mielipiteen selvittämisestä voitaisiin
poiketa vain, jos siitä on haittaa lapselle. Lisäksi
on tuotu esiin, että lapselle tulisi voida määrätä edunvalvoja
vaikeisiin huoltoriitoihin. Ehdotusten tueksi on vedottu YK:n lapsen
oikeuksien sopimukseen, jonka mukaan lapselle on annettava mahdollisuus
tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa
ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen
toimielimen välityksellä kansallisen lainsäädännön
menettelytapojen mukaisesti (12 artikla), ja Euroopan neuvoston
hyväksymiin lapsiystävällisen oikeudenkäytön suuntaviivoihin.
Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain (361/1983)
mukaan lapsen huoltoa koskevassa oikeudenkäynnissä tuomioistuimen
on ratkaistava asia vanhempien sopimalla tavalla, ellei ole aihetta
olettaa, että ratkaisu on vastoin lapsen etua (10 §).
Lapsen omat toivomukset ja mielipide on selvitettävä,
jos vanhemmat eivät ole asiasta yksimieliset tai jos tätä muutoin
on pidettävä lapsen edun kannalta aiheellisena (11 §).
Lasta voidaan myös kuulla tuomioistuimessa henkilökohtaisesti,
jos tämä on painavista syistä välttämätöntä asian
ratkaisemisen kannalta, mutta kuuleminen voi tapahtua vain, jos lapsi
tähän suostuu ja on ilmeistä, että kuulemisesta
ei saata aiheutua lapselle haittaa (15 §). Säännökset
lähtevät siten siitä, että vanhempien ollessa
yhtä mieltä lapsensa asioiden järjestämisestä,
tuomioistuin voi yleensä luottaa vanhempiin eikä lapsen
kuuleminen ole tarpeen. Sen sijaan lasta kuullaan, jos vanhemmat
ovat lapsen asioiden järjestämisestä riitaisia.
Nykylainsäädäntö perustuu
siihen lähtökohtaan, että lapsi ei ole
asianosainen lapsen huoltoa, asumista ja tapaamisoikeutta koskevissa asioissa.
Tämä johtuu siitä, että on pidetty
lapsen edun mukaisena, ettei hän joudu mukaan vanhempiensa
väliseen huoltoriitaan. Huoltoriidan osapuolia ovat siten
lapsen vanhemmat, joilla on ratkaisuvalta ja -vastuu lasta koskevissa asioissa.
Tämä koskee myös huoltoriidan tuomioistuinsovittelua.
Lapsen henkilökohtaisen kuulemisen kynnys lapsen huoltoa
ja tapaamisoikeutta koskevan asian tuomioistuinkäsittelyssä on
lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetussa laissa asetettu
verraten korkeaksi. Lakivaliokunta on kuitenkin aiemmin katsonut,
että lapsen kuulemisen kynnyksen ei ole sovittelumenettelyssä tarpeen
olla aivan yhtä korkealla, etenkään varttuneempien
lasten kohdalla. Tällöinkin kuulemisen järjestämisessä on
noudatettava tarkkaa harkintaa ja siitä on pidättäydyttävä ainakin
silloin, jos lapsen henkilökohtaisen kuulemisen voidaan olettaa
vahingoittavan häntä tai hänen suhdettaan
vanhempiinsa (ks. LaVM 4/2005 vp). Myös nyt
ehdotetulla muutoksella on valiokunnan näkemyksen mukaan
vaikutusta lapsen kuulemiseen, sillä lapsen etuun perehtyneen
asiantuntija-avustajan käytön voidaan arvioida
madaltavan lapsen kuulemisen kynnystä sovittelumenettelyssä.
Harkittaessa lapsen kuulemista tulee kuitenkin joka tapauksessa
ottaa huomioon paitsi lapsen oikeus tulla kuulluksi myös
lapsen ikä ja kehitystaso sekä lapsen muut oikeudet,
kuten oikeus suojeluun. Myös sovittelun ja lapsen kuulemisen
tarkoitus tulee ottaa huomioon. Koska sovittelussa vanhemmat ovat
sitoutuneet yhdessä hakemaan sovinnollista ratkaisua lapsen
asioissa, lapsen tapaamisen ja kuulemisen tavoitteena on edistää vanhempien
sovinnollisuutta. Kyse ei siten ole lapsen mielipiteen selvittämisestä riidan
kohteena olevista asioista, kuten huoltoriitaoikeudenkäynnissä,
jossa lasta kuullaan hänen mielipiteensä selvittämiseksi
ja lapsen mielipide on osa tuomioistuimen ratkaisuaineistoa tuomioistuimen
arvioidessa lapsen etua.
Edellä kuvatuin tavoin nykyiset säännökset mahdollistavat
lapsen kuulemisen huoltoriidan tuomioistuinsovittelussa. Tämän
vuoksi valiokunta ei pidä tarpeellisena, että tässä yhteydessä lakiin
otettaisiin erityissäännöksiä asiasta.
Valiokunta kuitenkin katsoo, että jatkossa olisi aiheellista
arvioida erikseen, onko lapsen asemaa ja kuulemista koskevaa lainsäädäntöä ja
käytäntöjä tarpeen kehittää.
Aihetta on perusteltua lähestyä laaja-alaisesti
niin, että huomioon otetaan paitsi huoltoriitojen oikeudenkäynnit
ja tuomioistuinsovittelu myös muut lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta
koskevat viranomaismenettelyt.
Sovittelun luottamuksellisuus
Sovinnon edistämiseksi tuomioistuinsovittelulaissa
säädetään sovittelijan ja sovittelijan
avustajan vaitiolovelvollisuudesta (13 §). Myös
oikeudenkäymiskaaren todistamiskielto on nimenomaisesti
ulotettu sovittelijaan ja sovittelijan avustajaan (OK 17 luvun 23 §:n
1 momentin 5 kohta).
On kuitenkin huomattava, että luottamuksellisuus ei
ole poikkeuksetonta. Tuomioistuinsovittelulain mukaan salassapitovelvollisuus
voi syrjäytyä muun muassa sen vuoksi, että muualla laissa
säädetään toisin. Tässä suhteessa
merkityksellisiä ovat esimerkiksi lastensuojelua koskevat
säännökset. Myös oikeudenkäymiskaaressa
säädetty todistamiskielto voi syrjäytyä,
jos erittäin tärkeät syyt sitä vaativat.
Tällaiset syyt voivat lain esitöiden mukaan liittyä esimerkiksi lasten
edun suojaamiseen tai henkilöiden ruumiillisen tai henkisen
koskemattomuuden loukkaamisen estämiseen (ks. HE
284/2010 vp ja LaVM 32/2010
vp). On myös huomattava, että todistamiskielto
tulee sovellettavaksi vain riita-asian oikeudenkäynnissä,
ei rikosasioissa.
Perheasioiden sovittelu ja muut kunnalliset eropalvelut
Huoltoriitojen asiantuntija-avusteisen tuomioistuinsovittelun
vakinaistaminen on erittäin tärkeä ja
myönteinen uudistus sekä perheiden että yhteiskunnan
kannalta. Sovittelun keinoja tulisi kuitenkin hyödyntää tehokkaasti
jo aiemmissa vaiheissa ennen kuin huoltoriita pitkittyy ja syvenee
niin, että asia joudutaan viemään tuomioistuimeen.
Lakivaliokunta pitää lisäksi selvänä,
että kunnallisen perheasiain sovittelun ja muiden varhaisen
vaiheen eropalvelujen tulee olla ensisijaisia eroperheiden auttamiseksi.
Tuomioistuinsovittelun ei siten tule korvata varhaisemman vaiheen
kunnallisia eropalveluja, vaan siihen tulee turvautua vasta sen
jälkeen, kun kunnalliset eropalvelut ovat osoittautuneet
riittämättömiksi.
Valiokunta on kuitenkin huolissaan perheasioiden sovittelun
ja kunnallisten eropalvelujen tilasta, sillä useat valiokunnan
kuulemat asiantuntijat ovat tuoneet esiin, että kyseiset
palvelut ovat riittämättömät
ja puutteelliset. Valiokunta on vastikään kiinnittänyt
asiaan huomiota käsitellessään kahta
lapsen tapaamisoikeuteen liittyvää lakialoitetta
(LA 27/2012 vp ja LA 28/2012
vp). Valiokunta on 15.11.2013 lähettänyt
sekä oikeusministeriölle että sosiaali-
ja terveysministeriölle kirjeen, jossa pidetään
erittäin tärkeänä sen arvioimista,
miten perheiden ja eroperheiden ennalta ehkäiseviä ja
varhaisen tuen palveluja, kuten neuvontaa ja sovittelua, voidaan
tukea ja kehittää. Kirjeen mukaan arvioida tulisi
myös viranomaisten käytäntöjä, keskinäistä yhteistyötä ja
resurssien riittävyyttä samoin kuin koulutusta
ja ohjeistusta. Valiokunta viittaa edellä esitettyyn ja
kiirehtii mainittuihin toimenpiteisiin ryhtymistä kunnallisten
eropalvelujen parantamiseksi.