Perustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja vähäisin muutosehdotuksin.

Hallituksen esityksen tausta

Vanhempien erotessa on ratkaistava, miten lapsen huolto ja elatus järjestetään. Valtaosa, noin 90 prosenttia, lapsen huoltoa, tapaamisoikeutta ja elatusta koskevista järjestelyistä hoidetaan vanhempien välisellä sopimuksella, jonka sosiaalilautakunta vahvistaa. Osassa tapauksista vanhemmat eivät kuitenkaan pääse sopimukseen, jolloin riita voi päätyä tuomioistuimen ratkaistavaksi.

Käräjäoikeuksissa käsitellään vuosittain tuhansia lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevia asioita, joista merkittävä osa on riitaisia. Huoltoriidat ovat raskaita niiden osapuolina oleville vanhemmille ja riski riidan keskellä elävien lasten kehitykselle ja hyvinvoinnille. Huoltoriidat tulevat myös yhteiskunnalle kalliiksi, sillä saman eroperheen asioita käsitellään tavallisesti useissa eri viranomaisissa.

Tuomioistuimessa riitainen huoltoasia voidaan käsitellä joko oikeudenkäynnissä tai sovittelussa. Tuomioistuinsovitteluun sovelletaan riita-asioiden sovittelusta ja sovinnon vahvistamisesta yleisissä tuomioistuimissa annettua lakia (394/2011, jäljempänä tuomioistuinsovittelulaki). Tuomioistuinsovittelun tavoitteena on edistää vanhempia löytämään riitaansa sovinnollinen, lapsen edun mukainen ratkaisu. Tuomioistuinsovittelussa sovittelijana toimii tuomari, joka voi käyttää sovittelussa avustajaa. Tuomioistuinsovittelun voidaan arvioida sopivan hyvin juuri lasta koskevien asioiden käsittelyyn. Huoltoriitojen tuomioistuinsovittelu samoin kuin avustajan käyttö ovat kuitenkin jääneet vähäisiksi, mihin on voinut vaikuttaa se, että vastuu avustajan palkkiosta on tuomioistuinsovittelulain mukaan menettelyn osapuolilla.

Osassa käräjäoikeuksia on vuoden 2011 alusta lähtien kokeiltu huoltoriitojen tuomioistuinsovittelua, jossa tuomarin apuna on toiminut eroperhetyöskentelyyn perehtynyt psykologi tai sosiaalityöntekijä ja jossa asiantuntija-avun käyttäminen on ollut vanhemmille maksutonta. Hallituksen esityksessä on kyse menettelyn valtakunnallistamisesta. Esityksestä ilmenee, että tämän vaatimista määrärahoista (900 000 euroa vuodessa) on huolehdittu (s. 15/II—16/I).

Lakivaliokunta kannattaa huoltoriitojen asiantuntija-avusteisen tuomioistuinsovittelun vakinaistamista ja laajentamista koko maahan, sillä kokeilusta saadut kokemukset ovat hyvin myönteisiä. Kokemukset osoittavat, että tuomareiden ja asiantuntija-avustajien moniammatillinen yhteistyö tehostaa huoltoriitojen sovittelua ja parantaa sen laatua. Mukana olleissa käräjäoikeuksissa sovintoratkaisut myös lisääntyivät ja sovittelu oli tuloksellista, sillä käsitellyistä jutuista noin 77 prosentissa saavutettiin kokonais- tai osasovinto. Lisäksi sovittelu on ollut oikeudenkäyntiä nopeampaa, jolloin huoltoriitaan on voitu puuttua oikeudenkäyntiä ripeämmin. Sovintojen lisääntyminen on myös vähentänyt sosiaalitoimelle tehtäviä selvityspyyntöjä ja siten helpottanut sosiaalitoimen työtilannetta. Myös kokeiluun osallistuneet vanhemmat ovat olleet siihen tyytyväisiä.

Hallituksen esityksen ehdotukset perustuvat pitkälti käytännön kokeilusta saatuihin kokemuksiin. Kokeilun ansiosta tuleva sääntely voidaan laatia mahdollisimman toimivaksi ja tarkoituksenmukaiseksi. On kuitenkin tärkeää, että asiantuntija-avusteisen huoltoriitojen sovittelun toimivuutta ja vaikutuksia seurataan jatkossakin. Osana seurantaa tulisi kerätä tietoa muun muassa sovintojen noudattamisesta.

Asiantuntija-avustajan pätevyysvaatimukset

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että asiantuntija-avustajalla tulee olla psykologin, lastenpsykiatrian erikoislääkärin tai sosiaalityöntekijän peruskoulutus taikka muu soveltuva ylempi korkeakoulututkinto, tehtävän hoitamisessa edellytettävä täydennys- ja lisäkoulutus, kokemusta työskentelystä eroperheiden kanssa sekä riittävä suomen tai ruotsin kielen taito (1. lakiehdotuksen 17 c §).

Koska tuomioistuinsovittelussa käsiteltävät lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevat riidat ovat usein hyvin vaikeita, niiden sovittelu vaatii asiantuntija-avustajalta vankkaa ja korkeatasoista ammattitaitoa. Tämän vuoksi on perusteltua asettaa avustajan pätevyysvaatimukseksi psykologin, lastenpsykiatrin tai sosiaalityöntekijän peruskoulutus. Asiantuntija-avustajien saatavuuden varmistamiseksi valiokunta puoltaa myös "muun soveltuvan ylemmän korkeakoulututkinnon" hyväksymistä, jotteivät kelpoisuusvaatimukset muodostu käytännössä liian suppeiksi. Kelpoisuusehto on avoin ja tulkinnanvarainen, mutta riskiä epäpätevistä avustajista voidaan pitää vähäisenä ottaen huomioon, että peruskoulutuksen lisäksi avustajalta edellytetään joka tapauksessa sekä lisä- ja täydennyskoulutusta että kokemusta eroperhetyöskentelystä. Lisäksi on huomattava, että avustajan käyttäminen on aina tuomarin harkinnassa (tuomioistuinsovittelulain 5 §:n 2 momentti).

Kokeilu on osoittanut, että asiantuntija-avustajan kokemus eroperheiden kanssa työskentelystä on erityisen tärkeä. Hallituksen esityksen mukaan kuntien perheneuvoloissa työskentelevien psykologien ja sosiaalityöntekijöiden lisäksi kokemusta voidaan arvioida olevan lastenvalvojilla, olosuhdeselvitystä tehneillä ja muissa sosiaalitoimen eroperhetyöhön liittyvissä tehtävissä työskennelleillä (s. 24/II). Niin ikään valiokunta toteaa, että vaikka säännöksessä itsessään ei edellytetä kokemusta lastensuojelusta, myös tällainen kokemus voi olla tehtävän hoitamisen kannalta hyödyllistä.

Asiantuntija-avustajalla tulee ehdotetun säännöksen mukaan olla myös riittävä suomen tai ruotsin kielen taito. Valiokunnan mukaan keskeistä on huolehtia siitä, että käräjäoikeuksissa on saatavissa asiantuntija-avustajapalveluita sekä suomen että ruotsin kielellä niin, että yksityishenkilön kielelliset oikeudet voidaan turvata kielilain (423/2003) 10 §:n mukaisesti. Kielilain 23 §:n mukaan kaksikielisen viranomaisen tulee palvella yleisöä sekä suomeksi että ruotsiksi. Kaksikielisessä käräjäoikeudessa sovittelu tulee siten voida toteuttaa sovittelun osapuolten kielellä, joko suomeksi tai ruotsiksi. Edellä esitetyn perusteella valiokunta ehdottaa, että 1. lakiehdotuksen 17 b §:ään lisätään uusi virke, jonka mukaan kaksikielisessä tuomiopiirissä kunnan on huolehdittava siitä, että käräjäoikeuden käytettävissä on asiantuntijapalveluita sekä suomen että ruotsin kielellä. Tämän seurauksena 1. lakiehdotuksen 17 c §:stä on aiheellista poistaa edellytys asiantuntija-avustajalta vaadittavasta riittävästä suomen tai ruotsin kielen taidosta.

Koulutus ja tuomioistuinsovittelun käytännön toteutus

Sovittelijoiden ja avustajien valmentava koulutus on äärimmäisen tärkeää tuomioistuinsovittelun toimivuuden ja tuloksellisuuden turvaamiseksi. Koulutuksen edellyttämistä voimavaroista tulee siksi huolehtia. Koulutuksessa on valiokunnan mielestä aiheellista käsitellä muun muassa monipuolisesti parisuhde- ja perheväkivaltaa, lasten oikeuksia ja eri-ikäisten lasten kuulemista sekä naisten ja miesten kohtaamiseen liittyviä sukupuolisensitiivisiä piirteitä. Niin ikään monikulttuurisuuden mukanaan tuomat haasteet on tärkeä ottaa huomioon paitsi koulutuksessa myös sovittelun käytännön toiminnassa, sillä huoltoriidoissa on entistä useammin monikulttuurisia piirteitä ja näin sekä vieraiden kielten että kulttuurien tulkkaustarpeita.

Saadun selvityksen mukaan valtaosa huoltoriitojen tuomioistuinsovittelun asiantuntija-avustajista ja suuri osa sovittelijoista ovat käytännössä naisia. Valiokunnan mielestä olisi hyvä, jos sovittelussa asian käsittelijöinä olisi kummankin sukupuolen edustajia. Tähän tulisi mahdollisuuksien mukaan kiinnittää huomiota sovittelijoita ja avustajia valittaessa sekä tuomioistuimen työjärjestelyissä.

Asiantuntijapalveluiden järjestäminen

Esityksessä ehdotetaan, että huoltoriitojen tuomioistuinsovittelussa tarvittavien asiantuntija-avustajien järjestäminen säädetään käräjäoikeuden hallinnollisen kanslian sijaintikunnan velvoitteeksi (1. lakiehdotuksen 17 b §). Tämän tavoitteena on turvata kaikille vanhemmille asuinpaikasta riippumatta mahdollisuus samantasoisiin asiantuntijapalveluihin huoltoriitojen sovittelussa. Järjestämisvastuussa olevan kunnan ei tarvitse itse tuottaa palveluita, vaan se voi järjestää ne tarkoituksenmukaisella tavalla. Lisäksi ehdotetaan, että valtio maksaa kunnille korvauksen asiantuntijapalveluiden järjestämisestä (1. lakiehdotuksen 17 d §). Esityksen mukaan valtio maksaa myös asiantuntija-avustajan käyttämisen huoltoriitojen tuomioistuinsovittelussa (2. lakiehdotuksen 5 §:n 3 momentti). Tarkoitus on turvata se, että asiantuntijapalvelut ovat tasavertaisesti kaikkien vanhempien käytettävissä heidän taloudellisesta asemastaan riippumatta.

Esitys on merkityksellinen kunnallisen itsehallinnon ja valtiosääntöoikeudellisen rahoitusperiaatteen kannalta, minkä vuoksi valiokunta on pyytänyt näistä kysymyksistä asiantuntijalausunnon. Valiokunnan saaman lausunnon mukaan ehdotus yksittäisille kunnille määritellyistä lakisääteisistä tehtävistä on jossain määrin poikkeuksellinen, sillä perustuslain (731/1999) 121 §:n 2 momentin lähtökohtana on tehtävien antaminen kunnille. Perustuslaista ei kuitenkaan arvioida johtuvan ehdotonta estettä sille, että tehtävät hyvin perustelluista ja luonteeltaan objektiivisista syistä annetaan tietyille, laissa määritellyille kunnille. Ehdotettu uusi tehtävä ei ole erityisen laajamittainen, minkä vuoksi tehtävän hajauttaminen kaikille kunnille ei olisi tarkoituksenmukaista. Lausunnon mukaan ehdotusta puoltaa asiallisesti myös se, että avustajatehtävät liittyvät vain tietyissä kunnissa sijaitsevan käräjäoikeuden toimintaan. Ehdotuksen arvioidaan myös tukevan perustuslain 6 §:ssä turvattua yhdenvertaisuutta. Edellä mainituista syistä lausunnossa arvioidaan, ettei ehdotus ole kunnallisen itsehallinnon kannalta ongelmallinen sillä perusteella, että lakisääteinen tehtävä määritellään vain joillekin kunnille.

Valiokunnan saaman lausunnon mukaan ehdotusta voidaan pitää myös valtiosääntöoikeudellisen rahoitusperiaatteen sisältämien vaatimusten mukaisena. Kyseisen periaatteen mukaan valtion on huolehdittava kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua lakisääteisistä velvoitteistaan (ks. esim. PeVL 42/2010 vp). Käsillä olevassa esityksessä merkityksellistä on se, että valtio maksaa asiantuntijapalveluiden järjestämisestä vastuussa olevalle kunnalle korvauksen asiantuntija-avustajatehtävän järjestämisestä. Lausunnossa kiinnitetään huomiota myös siihen, että korvausperusteet on määritelty asianmukaisesti laissa ja korvauksen taso on verraten kohtuullinen.

Edellä esitetty huomioon ottaen lakivaliokunta kannattaa esityksessä ehdotettua tapaa järjestää asiantuntijapalvelut. Ehdotuksen etuna on selkeys samoin kuin se, että se mahdollistaa asiantuntijapalveluiden tuottamisen eri tavoin. Järjestämisvastuussa oleva kunta voi tuottaa palvelut itse tai yhdessä muiden käräjäoikeuden tuomiopiiriin kuuluvien kuntien, kuntayhtymän tai sosiaali- ja terveysalueen kanssa. Niin ikään kunta voi hankkia asiantuntijapalvelun esimerkiksi yksityiseltä sektorilta ostopalveluna (s. 23/I). Asiantuntija-avusteisen sovittelun toimivuuden turvaamiseksi on toisaalta tärkeää, että myös käräjäoikeudet ovat aktiivisia ja toimivat kunnan kanssa yhteistyössä.

Lapsen asema ja kuuleminen huoltoriitojen tuomioistuinsovittelussa

Kysymys lapsen osallisuudesta on herättänyt huoltoriitojen sovittelukokeilun aikana laajaa keskustelua, minkä vuoksi kokeilun ohjausryhmä on laatinut suosituksen lapsen kuulemisesta (HE s. 18/I ja asiantuntija-avusteista huoltoriitojen sovittelua koskevan kokeilun loppuraportti 25/2013 s. 66—75).

Asia on herättänyt runsaasti keskustelua myös esityksen valiokuntakäsittelyssä. Osa valiokunnan kuulemista asiantuntijoista on katsonut, että lakiin tulisi kirjata velvoite tarjota lapselle mahdollisuus esittää omat näkemyksensä ja velvoite antaa lapselle tietoa prosessista hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Lapsen mielipiteen selvittämisestä voitaisiin poiketa vain, jos siitä on haittaa lapselle. Lisäksi on tuotu esiin, että lapselle tulisi voida määrätä edunvalvoja vaikeisiin huoltoriitoihin. Ehdotusten tueksi on vedottu YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen, jonka mukaan lapselle on annettava mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä kansallisen lainsäädännön menettelytapojen mukaisesti (12 artikla), ja Euroopan neuvoston hyväksymiin lapsiystävällisen oikeudenkäytön suuntaviivoihin.

Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain (361/1983) mukaan lapsen huoltoa koskevassa oikeudenkäynnissä tuomioistuimen on ratkaistava asia vanhempien sopimalla tavalla, ellei ole aihetta olettaa, että ratkaisu on vastoin lapsen etua (10 §). Lapsen omat toivomukset ja mielipide on selvitettävä, jos vanhemmat eivät ole asiasta yksimieliset tai jos tätä muutoin on pidettävä lapsen edun kannalta aiheellisena (11 §). Lasta voidaan myös kuulla tuomioistuimessa henkilökohtaisesti, jos tämä on painavista syistä välttämätöntä asian ratkaisemisen kannalta, mutta kuuleminen voi tapahtua vain, jos lapsi tähän suostuu ja on ilmeistä, että kuulemisesta ei saata aiheutua lapselle haittaa (15 §). Säännökset lähtevät siten siitä, että vanhempien ollessa yhtä mieltä lapsensa asioiden järjestämisestä, tuomioistuin voi yleensä luottaa vanhempiin eikä lapsen kuuleminen ole tarpeen. Sen sijaan lasta kuullaan, jos vanhemmat ovat lapsen asioiden järjestämisestä riitaisia.

Nykylainsäädäntö perustuu siihen lähtökohtaan, että lapsi ei ole asianosainen lapsen huoltoa, asumista ja tapaamisoikeutta koskevissa asioissa. Tämä johtuu siitä, että on pidetty lapsen edun mukaisena, ettei hän joudu mukaan vanhempiensa väliseen huoltoriitaan. Huoltoriidan osapuolia ovat siten lapsen vanhemmat, joilla on ratkaisuvalta ja -vastuu lasta koskevissa asioissa. Tämä koskee myös huoltoriidan tuomioistuinsovittelua.

Lapsen henkilökohtaisen kuulemisen kynnys lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan asian tuomioistuinkäsittelyssä on lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetussa laissa asetettu verraten korkeaksi. Lakivaliokunta on kuitenkin aiemmin katsonut, että lapsen kuulemisen kynnyksen ei ole sovittelumenettelyssä tarpeen olla aivan yhtä korkealla, etenkään varttuneempien lasten kohdalla. Tällöinkin kuulemisen järjestämisessä on noudatettava tarkkaa harkintaa ja siitä on pidättäydyttävä ainakin silloin, jos lapsen henkilökohtaisen kuulemisen voidaan olettaa vahingoittavan häntä tai hänen suhdettaan vanhempiinsa (ks. LaVM 4/2005 vp). Myös nyt ehdotetulla muutoksella on valiokunnan näkemyksen mukaan vaikutusta lapsen kuulemiseen, sillä lapsen etuun perehtyneen asiantuntija-avustajan käytön voidaan arvioida madaltavan lapsen kuulemisen kynnystä sovittelumenettelyssä.

Harkittaessa lapsen kuulemista tulee kuitenkin joka tapauksessa ottaa huomioon paitsi lapsen oikeus tulla kuulluksi myös lapsen ikä ja kehitystaso sekä lapsen muut oikeudet, kuten oikeus suojeluun. Myös sovittelun ja lapsen kuulemisen tarkoitus tulee ottaa huomioon. Koska sovittelussa vanhemmat ovat sitoutuneet yhdessä hakemaan sovinnollista ratkaisua lapsen asioissa, lapsen tapaamisen ja kuulemisen tavoitteena on edistää vanhempien sovinnollisuutta. Kyse ei siten ole lapsen mielipiteen selvittämisestä riidan kohteena olevista asioista, kuten huoltoriitaoikeudenkäynnissä, jossa lasta kuullaan hänen mielipiteensä selvittämiseksi ja lapsen mielipide on osa tuomioistuimen ratkaisuaineistoa tuomioistuimen arvioidessa lapsen etua.

Edellä kuvatuin tavoin nykyiset säännökset mahdollistavat lapsen kuulemisen huoltoriidan tuomioistuinsovittelussa. Tämän vuoksi valiokunta ei pidä tarpeellisena, että tässä yhteydessä lakiin otettaisiin erityissäännöksiä asiasta. Valiokunta kuitenkin katsoo, että jatkossa olisi aiheellista arvioida erikseen, onko lapsen asemaa ja kuulemista koskevaa lainsäädäntöä ja käytäntöjä tarpeen kehittää. Aihetta on perusteltua lähestyä laaja-alaisesti niin, että huomioon otetaan paitsi huoltoriitojen oikeudenkäynnit ja tuomioistuinsovittelu myös muut lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevat viranomaismenettelyt.

Sovittelun luottamuksellisuus

Sovinnon edistämiseksi tuomioistuinsovittelulaissa säädetään sovittelijan ja sovittelijan avustajan vaitiolovelvollisuudesta (13 §). Myös oikeudenkäymiskaaren todistamiskielto on nimenomaisesti ulotettu sovittelijaan ja sovittelijan avustajaan (OK 17 luvun 23 §:n 1 momentin 5 kohta).

On kuitenkin huomattava, että luottamuksellisuus ei ole poikkeuksetonta. Tuomioistuinsovittelulain mukaan salassapitovelvollisuus voi syrjäytyä muun muassa sen vuoksi, että muualla laissa säädetään toisin. Tässä suhteessa merkityksellisiä ovat esimerkiksi lastensuojelua koskevat säännökset. Myös oikeudenkäymiskaaressa säädetty todistamiskielto voi syrjäytyä, jos erittäin tärkeät syyt sitä vaativat. Tällaiset syyt voivat lain esitöiden mukaan liittyä esimerkiksi lasten edun suojaamiseen tai henkilöiden ruumiillisen tai henkisen koskemattomuuden loukkaamisen estämiseen (ks. HE 284/2010 vp ja LaVM 32/2010 vp). On myös huomattava, että todistamiskielto tulee sovellettavaksi vain riita-asian oikeudenkäynnissä, ei rikosasioissa.

Perheasioiden sovittelu ja muut kunnalliset eropalvelut

Huoltoriitojen asiantuntija-avusteisen tuomioistuinsovittelun vakinaistaminen on erittäin tärkeä ja myönteinen uudistus sekä perheiden että yhteiskunnan kannalta. Sovittelun keinoja tulisi kuitenkin hyödyntää tehokkaasti jo aiemmissa vaiheissa ennen kuin huoltoriita pitkittyy ja syvenee niin, että asia joudutaan viemään tuomioistuimeen. Lakivaliokunta pitää lisäksi selvänä, että kunnallisen perheasiain sovittelun ja muiden varhaisen vaiheen eropalvelujen tulee olla ensisijaisia eroperheiden auttamiseksi. Tuomioistuinsovittelun ei siten tule korvata varhaisemman vaiheen kunnallisia eropalveluja, vaan siihen tulee turvautua vasta sen jälkeen, kun kunnalliset eropalvelut ovat osoittautuneet riittämättömiksi.

Valiokunta on kuitenkin huolissaan perheasioiden sovittelun ja kunnallisten eropalvelujen tilasta, sillä useat valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat tuoneet esiin, että kyseiset palvelut ovat riittämättömät ja puutteelliset. Valiokunta on vastikään kiinnittänyt asiaan huomiota käsitellessään kahta lapsen tapaamisoikeuteen liittyvää lakialoitetta (LA 27/2012 vp ja LA 28/2012 vp). Valiokunta on 15.11.2013 lähettänyt sekä oikeusministeriölle että sosiaali- ja terveysministeriölle kirjeen, jossa pidetään erittäin tärkeänä sen arvioimista, miten perheiden ja eroperheiden ennalta ehkäiseviä ja varhaisen tuen palveluja, kuten neuvontaa ja sovittelua, voidaan tukea ja kehittää. Kirjeen mukaan arvioida tulisi myös viranomaisten käytäntöjä, keskinäistä yhteistyötä ja resurssien riittävyyttä samoin kuin koulutusta ja ohjeistusta. Valiokunta viittaa edellä esitettyyn ja kiirehtii mainittuihin toimenpiteisiin ryhtymistä kunnallisten eropalvelujen parantamiseksi.