Yleisperustelut
Rikoslain virkarikoksia ja julkisyhteisön työntekijän
rikoksia koskeva 40 luku uudistettiin rikoslain kokonaisuudistuksesta
erillisenä hankkeena vuoden 1990 alussa voimaan tulleella
lailla. Säännökset ovat sen vuoksi sisällöllisesti
varsin hyvin ajan tasalla, mutta lakiteknisesti ja systemaattisesti
ne poikkeavat joiltakin osin kokonaisuudistuksessa noudatetuista
periaatteista. Esityksen tarkoituksena on yhtenäistää virkarikossäännösten
kirjoittamistapa vastaamaan kokonaisuudistuksessa noudatettua kirjoittamistapaa.
Sisällöllisesti merkittävimmät
muutokset ovat kansanedustajan ja kansanedustajaehdokkaan aktiivisen
ja passiivisen lahjomisen säätäminen
rangaistavaksi ja rikosoikeudellisen virkamieskäsitteen
uudelleen määritteleminen. Valiokunta puoltaa
esitykseen sisältyvien ehdotusten hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Lahjuksen ottaminen kansanedustajana
Euroopan neuvoston lahjontaa koskevan rikosoikeudellisen yleissopimuksen
(korruptiosopimus) 4 artikla velvoittaa sopimuspuolen säätämään
rangaistavaksi lainsäädäntövaltaa
tai hallintovaltaa käyttävän kansanedustuslaitoksen
jäsenen aktiivisen ja passiivisen lahjomisen. Sopimuksen
37 artiklan 1 kappaleen mukaan valtio voi kuitenkin varata itselleen
oikeuden olla säätämättä näitä tekoja
rangaistaviksi. Allekirjoittaessaan yleissopimuksen Suomi
ei ilmoittanut tällaisen varauman tekemisestä.
Esityksessä ehdotetaan sisällytettäväksi
rikoslain 40 lukuun pykälä lahjuksen ottamisesta kansanedustajana
ja 16 lukuun pykälä lahjuksen antamisesta kansanedustajalle.
Pykälät ulottavat rangaistavuuden korruptiosopimuksen
velvoitteita laajemmaksi koskemaan kansanedustajan lisäksi
myös kansanedustajaehdokasta.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut ehdotettua sääntelyä perustuslain
8 §:ssä säädetyn rikosoikeudelliseen
laillisuusperiaatteeseen sisältyvän täsmällisyysvaatimuksen
kannalta. Kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava
riittävällä täsmällisyydellä siten,
että säännöksen sanamuodon perusteella
on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti
rangaistavaa. Lahjuksen ottamista koskevan rangaistussäännöksen
kohdalla on perustuslakivaliokunnan mukaan lisäksi otettava
huomioon kansanedustajan tehtävän erityinen luonne
ja tähän perustuva vaatimus turvata edustajan
tehtävän hoitaminen siihen perusteettomasti kohdistuvilta
häiriöiltä.
Perustuslakivaliokunta toteaa kansanedustajan olevan tehtävänsä vuoksi
jatkuvasti yhteydessä yhteiskunnan eri alojen toimijoihin
käydäkseen keskusteluja eduskunnan käsiteltävänä olevista
ja sinne käsiteltäväksi tulevista asioista.
Näille keskusteluille on ominaista pyrkimys vaikuttaa edustajan
käsityksiin ja toimintaan.
Edustajan tehtävä on herkkä kielteiselle
julkisuudelle. Henkilövaaliin perustuvassa järjestelmässä pelkkä väite
edustajaan tai edustajaehdokkaaseen mahdollisesti kohdistuvasta
rikosepäilystä voi olla vaalin tuloksen
kannalta ratkaiseva. Vaalin tulokseen nähden on tällöin
samantekevää, johtaako epäily syytteen
nostamiseen ja rangaistuksen tuomitsemiseen vai todetaanko väite
perättömäksi. Myös tämän
vuoksi perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä,
että ehdotetun sääntelyn täsmällisyyteen
kiinnitetään erityistä huomiota.
Ehdotetulla kriminalisoinnilla on perustuslakivaliokunnan käsityksen
mukaan lähinnä symbolinen merkitys, eikä rikoslakia
pidä käyttää tällaiseen
tarkoitukseen. Epämääräiseksi
jäävä kriminalisointi yhdessä mahdollisuuden
kanssa esittää kansanedustajaan kohdistuvia vihjailuja, väitteitä ja
epäilyjä voivat aiheuttaa edustajantoimen hoitamiselle
ja poliittiselle kulttuurille suurempia haittoja kuin rangaistussäännöksellä saavutettaviksi
arvioidut hyödyt olisivat. Mahdollisiin epäkohtiin
voidaan tarvittaessa puuttua esimerkiksi vaalirahoituksen avoimuutta
koskevaa lainsäädäntöä kehittämällä.
Mainituilla perusteilla perustuslakivaliokunta katsoo, että rikoslain
muuttamista koskevasta lakiehdotuksesta on syytä poistaa
kansanedustajaan liittyvät lahjontasäännökset
ja Suomen on aiheellista tehdä korruptiosopimuksen 4 artiklaan
sopimuksen 37 artiklan 1 kappaleessa tarkoitettu varauma.
Lakivaliokunta on arvioinut kansanedustajan lahjontasäännösten
tarpeellisuutta, täsmällisyyttä sekä kriminalisoinnin
hyötyjä ja haittoja. Kansanedustajan lahjontasäännösten
tarkoituksena on suojata eduskunnan päätöksentekoa
epäasialliselta vaikuttamiselta ja kansalaisten luottamusta
päätöksenteon asianmukaisuuteen. Suojeltavan
oikeushyvän tärkeyden vuoksi kriminalisointia
voidaan pitää perusteltuna. Rikoslainsäädännölle
yhteiskunnallisena sääntelykeinona on luonteenomaista
myös sen symbolinen merkitys. Säätämällä jokin
teko rangaistavaksi osoitetaan sen haitallisuus ja korostetaan oikeudellisesti
suojatun edun merkitystä.
Kansainvälisten selvitysten mukaan Suomessa esiintyy
muihin maihin verrattuna vähän korruptiota. Vaaliehdokkaiden
vaalirahoituksen avoimuutta on lisätty vuonna 2000 voimaan tulleella
lainsäädännöllä. Vaalirahoituksen
avoimuus on ensisijainen keino torjua korruptiota ja epäasianmukaisia
sidonnaisuuksia. Lakivaliokunnan käsityksen mukaan ehdotettu
kriminalisointi täydentää nykyistä lainsäädäntöä.
Käsitys vastaa vaalirahoitusta valmistelleen komitean näkemystä.
Komitea nimittäin totesi, ettei vaalirahoituksen avoimuuden
lisäämiseen ole syytä pyrkiä rikosoikeudellisin
keinon, koska mm. vaalirahoitukseen mahdollisesti liittyvät pahimmat
epäkohdat joko jo on kriminalisoitu, kuten vaalilahjonta,
tai ovat tulossa rikosoikeudellisen sääntelyn
piiriin, kuten lahjusrikokset.
Lahjonnan torjunta on ollut keskeinen toiminta-alue
kansainvälisessä rikosoikeudessa. Euroopan
unioni on suojannut taloudellisia etujaan velvoittamalla jäsenvaltiot
säätämään rangaistavaksi
mm. virkamiesten lahjonnan. Suomi on vuonna 1999 ratifioinut ja
saattanut kansallisesti voimaan kansainvälisissä liikesuhteissa tapahtuvan
ulkomaisiin virkamiehiin kohdistuvan lahjonnan torjuntaa koskevan
OECD:n yleissopimuksen. Tässä yhteydessä Suomessa säädettiin
rangaistavaksi ulkomaisen kansanedustuslaitoksen jäsenen
lahjominen. Lisäksi Suomi on ratifioinut ja saattanut
kansallisesti voimaan Strasbourgissa 4.11.1999 tehdyn Euroopan
neuvoston lahjontaa koskevan siviilioikeudellisen yleissopimuksen.
Myös Yhdistyneissä kansakunnissa on parhaillaan
valmisteltavana lahjontaa koskeva sopimus, johon on tarkoitus liittää velvollisuus
kriminalisoida kansanedustajan lahjominen.
Ei ole yksinkertaista arvioida, missä määrin ehdotettu
kriminalisointi lisäisi riskiä, että kansanedustajan
perusteettomasti väitetään syyllistyneen
rikokseen. Arvioinnissa voidaan ottaa huomioon, että rikoslain
lahjusrikossäännökset koskevat nykyään
kunnanvaltuutettuja. Kunnanvaltuutettujen osalta tai kunnallisvaaleihin
liittyen ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella
väärien ilmiantojen riskin voisi olettaa olevan
merkittävän.
Lisäksi jo nyt kansanedustajan voidaan väittää perusteettomasti
syyllistyneen johonkin muuhun rikokseen. Mikäli kansanedustajaan liittyvät
lahjontasäännökset kirjoitetaan riittävän
täsmällisesti, väärien ilmiantojen
riski ei oletettavasti kohtuuttomasti lisäänny.
Huomionarvoista on myös se, että lahjuksen ottaminen
on paheksuttavaa riippumatta siitä, onko se säädetty
rangaistavaksi. Väite kansanedustajan syyllistymisestä lahjuksen
ottamiseen aiheuttaa jo sellaisenaan kielteistä julkisuutta.
Lahjuksen ottamisen täsmällinen kriminalisointi
voi jopa vähentää perusteettomia väitteitä kansanedustajan epäasiallista
sidonnaisuuksista, koska väärä ilmianto
on säädetty rangaistavaksi.
Lahjuksen ottaminen kansanedustajana on säädetty
rangaistavaksi lähes kaikissa Euroopan unionin jäsenmaissa.
Vaikka esimerkiksi vaalijärjestelmät, vaalikampanjointi
ja tiedotusvälineiden toiminta poikkeavat eri maissa, ei
ole syytä olettaa, että väärien
rikosilmoitusten osalta Suomi poikkeaisi merkittävästi
esimerkiksi muista Pohjoismaista.
Kuten perustuslakivaliokunta on todennut, on edustajan tehtävä herkkä kielteiselle
julkisuudelle ja rikosepäilyllä voi olla vaalin
tuloksen kannalta ratkaiseva merkitys. Perättömän
ilmiannon ja rikosepäilyn haittoja voidaan vähentää ripeällä esitutkinnalla
ja asianmukaisella tiedottamisella. Tähän viranomaisia
velvoittaa esitutkintalaki, jossa säädetään
esitutkinnan toimittamisesta ja menettelytavoista. Lain
6 §:n mukaan esitutkinta on toimitettava ilman aiheetonta
viivytystä. Lain 49 §:n 1 momentin mukaan esitutkinnasta
on tiedotettava siten, ettei ketään aiheettomasti
saateta epäluulon alaiseksi ja ettei kenellekään
tarpeettomasti aiheuteta vahinkoa ja haittaa.
Lopuksi kriminalisointia harkittaessa on syytä huomioida,
että ehdotus perustuu Euroopan neuvoston yleissopimukseen.
Yleissopimuksen voimaatulo edellyttää poikkeuksellisen
monen valtion ratifioivan sopimuksen, koska kansainvälisen
korruption kriminalisointi on tehokas, vain, jos riittävä määrä valtioita
ryhtyy toimenpiteisiin. Korruptiosopimuksen täytäntöönpanon
valvontaa varten on perustettu GRECO-niminen toimielin, joka raportoi
jäsenmaiden tilanteesta ja toimenpiteistä. GRECO:n
arviointielin on todennut Suomessa esiintyvän vähän
korruptiota. Se on kuitenkin huomauttanut, ettei kansanedustajan
aktiivista ja passiivista lahjontaa ole säädetty
rangaistavaksi. Arvioijat ovat pitäneet myönteisenä,
että Suomessa on ryhdytty toimiin niiden kriminalisoimiseksi.
On siten todennäköistä, että varauman
tekeminen sopimuksen kannalta keskeiseen säännökseen
herättää kansainvälistä huomiota.
Lahjonnalla ja korruptiolla on vakavia yhteiskunnallisia seurauksia.
Kansainvälistymisen myötä rikokset kansainvälistyvät
ja niillä on valtioiden rajat ylittäviä vaikutuksia.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että Suomi edistää kansainvälistä yhteistoimintaa
ja tukee kansainvälisten sopimusten voimaansaattamista
ja hyväksyy Euroopan neuvoston korruptiosopimuksen mahdollisimman
vähäisin varaumin.
Kansanedustajan koskemattomuus
Perustuslain 30 §:n 2 momentin mukaan kansanedustajaa
ei saa asettaa syytteeseen eikä hänen vapauttaan
riistää hänen valtiopäivillä lausumiensa
mielipiteiden tai asian käsittelyssä noudattamansa
menettelyn johdosta, ellei eduskunta ole siihen suostunut päätöksellä,
jota vähintään viisi kuudesosaa annetuista äänistä on
kannattanut.
Esityksen perusteluissa säännöksen
suhdetta ehdotettuun kansanedustajan passiivisen lahjomisen kriminalisointiin
käsitellään niukasti. Perusteluissa ainoastaan
todetaan, että valtaosa kansanedustajan lahjusrikoksista
tulisi ilmeisesti kuulumaan säännöksen
soveltamisalaan (s. 44/II).
Perussäännökset kansanedustajan asemasta on
annettu perustuslailla. Sitä uudistettaessa edustajan asema
ja toimintamahdollisuudet pyrittiin turvaamaan tuolloin voimassa
olleen sääntelyn mukaisessa laajuudessa (HE
1/1998 vp, s. 81/I). Perustuslakivaliokunta
on katsonut kansanedustajan asemasta annettujen perustuslain säännösten
edellyttävän edustajan puhe- ja toimintavapauden
turvaamista kaikissa edustajan tehtäviin kuuluvissa toimissa,
kuitenkin siten, että edustajaa ei ole perustuslain säännöksillä vapautettu
vastaamasta lailla rangaistaviksi säädetyistä teoista
(PeVM 54/1982 vp, s. 4/I).
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan perustuslaista
ei johdu estettä säätää edustajantoimen hoitamisen
kannalta moitittavia kansanedustajan tekoja rangaistaviksi, jos
sääntely muuten täyttää perustuslaista
johtuvat vaatimukset eikä asiattomasti vaaranna kansanedustajan
tehtävien vapaata ja häiriötöntä hoitamista.
Perustuslakivaliokunta on edellä mainitussa mietinnössä arvioinut
silloin voimassa olleen valtiopäiväjärjestyksen
13 §:ää, joka vastaa asialliselta
sisällöltään perustuslain 30 §:n
2 momenttia. Valiokunta lausui kansanedustajan koskemattomuussäännöksen
tarkoittavan "kansanedustajan toimintaa kansliatoimikunnassa ja
siten myös kansliatoimikunnan samoin kuin eduskunnan muiden
toimielinten, jotka eduskunta valitsee tai asettaa ja joihin vain
kansanedustaja on vaalikelpoinen ja joiden asettamisesta ja tehtävistä on
säädetty valtiopäiväjärjestyksessä tai sen
nojalla annetuissa säädöksissä....".
Lahjuksen ottaminen kansanedustajana -rikos tulisi täytetyksi,
kun kansanedustaja on pyytänyt lahjan tai muun oikeudettoman
edun taikka tehnyt muutoin aloitteen sellaisen edun saamiseksi taikka
ottanut vastaan tai hyväksynyt lahjan tai muun oikeudettoman
edun taikka hyväksynyt sitä koskevan lupauksen
tai tarjouksen ja luvannut toimia edun vuoksi edustajantoimessaan
tietyllä tavalla. Rikos täyttyisi siis jo ennen kuin
kansanedustaja on esittänyt mielipiteitään tai
osallistunut asian käsittelyyn valtiopäivillä.
Lahjuksen ottaminen kansanedustajana -rikoksen tunnusmerkistötekijät
liittyvät erittäin läheisesti kansanedustajan
toimeen ja toimimiseen kansanedustajana. Valiokunnan käsityksen mukaan
sellainen lopputulos, että kansanedustajaa vastaan voitaisiin
nostaa syyte lahjuksen ottamisesta kansanedustajana ilman eduskunnan suostumusta,
olisi perustuslain kansanedustajan koskemattomuutta suojaavan säännöksen
tarkoituksen kannalta arveluttava.
Tuottamukselliset virkarikokset
Vuonna 1990 voimaan tulleella virkarikosuudistuksella supistettiin
rikosoikeudellista virkavastuuta rajaamalla vähäisimmät
virkavelvollisuuden rikkomiset rangaistusvastuun ulkopuolelle. Tuottamuksellinen
virkavelvollisuuksien rikkominen säilytettiin kuitenkin
rikoslain 40 luvun 11 §:n mukaisesti rangaistavana tekona.
Lakivaliokunta totesi tuolloin, että tuottamuksellisten virkarikosten
rangaistavuudesta luopumiselle on painavia perusteita, mutta dekriminalisointi
aiheuttaisi haittoja ja epäkohtia. Sen vuoksi tuottamuksellisten
virkarikosten rangaistavuudesta ei katsottu tuolloin voitavan vielä luopua.
Valiokunta katsoi, että rikoslain kokonaisuudistuksen kuluessa
on pyrittävä löytämään
ne keinot, joiden avulla tuottamuksellisten virkarikosten rangaistavuudesta
voidaan luopua. Tällaisena keinona mainittiin hallinnollisten
seuraamusten, erityisesti kurinpitomenettelyn kehittäminen.
Esityksessä ehdotetaan säilytettäväksi
tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen rangaistavana.
Aikaisemmasta kannastaan poiketen valiokunta pitää rangaistavuuden
säilyttämistä perusteltuna.
Hallinnollisia seuraamuksia ei ole kehitetty ja kurinpitomenettelystä on sotilaskurinpitoa
lukuun ottamatta luovuttu. Virkatoiminnassa tehdyistä rikoksista
valtaosa on tuottamuksellisia virkarikoksia. Tuottamuksellisista
virkarikoksista huomattava osa kohdistuu kansalaisiin tai ovat sellaisia
tekoja, jotka heikentävät kansalaisten luottamusta
virkatoiminnan tasapuolisuuteen. Virkatoiminnassa voi olla kyse
niin merkittävästä julkisen vallan välittömästi
ihmisiin kohdistuvasta käytöstä, että huolimattomuudestakin
tehdyn virkavelvollisuuden rikkomisen rangaistavuus on
perusteltua. Tuottamuksellisen virkarikoksen rangaistavuudesta luopuminen
myös heikentäisi yksityisen kansalaisen mahdollisuuksia
saada vahingonkorvausta virkamiehen aiheuttamasta vahingosta.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen
yleissopimuksen lainsäädännön
alaan kuuluvien määräysten voimaan saattamisesta
3 §.
Korruptiosopimuksen voimaan saattamista koskevan lakiehdotuksen
3 §:n mukaan tarkempia säännöksiä lain
täytäntöönpanosta voidaan antaa
tasavallan presidentin asetuksella. Viitaten aikaisempaan lausuntoonsa
perustuslakivaliokunta toteaa olevan vaikea nähdä perusteita
sille, että kyseisiä säännöksiä annetaan
tasavallan presidentin asetuksella eikä valtioneuvoston
asetuksella. Perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella lakivaliokunta
ehdottaa valtuutussäännöksen muuttamista
siten, että asetuksen antaa valtioneuvosto.
2. Laki rikoslain muuttamisesta
1 luku. Suomen rikosoikeuden soveltamisalasta
11 §. Kaksoisrangaistavuuden vaatimus.
Pykälän 2 momentin 7 kohdan mukaan kaksoisrangaistavuuden
vaatimuksesta luovuttaisiin rikoslain 40 luvun 1—4 §:n
osalta mm. kansanedustajaehdokkaan osalta. Koska valiokunta jäljempänä ehdottaa,
että lahjuksen ottamiseen kansanedustajana voi syyllistyä vain
kansanedustaja, on 7 kohdasta poistettava maininta kansanedustajaehdokkaasta.
16 luku. Rikoksista viranomaisia vastaan
14 a §. Lahjuksen antaminen kansanedustajalle.
Koska valiokunta ehdottaa, että kansanedustajan
passiiviseen lahjontaan (lahjuksen ottaminen kansanedustajana) voi
syyllistyä vain kansanedustaja, on myös kansanedustajan
aktiivista lahjontaa koskevasta säännöksestä (lahjuksen antaminen
kansanedustajalle) poistettava maininta kansanedustajaehdokkaasta.
Lisäksi valiokunta ehdottaa säännöksen
sanamuotoa yhdenmukaistettavaksi 40 luvun 4 §:n sanamuodon kanssa.
20 §. Soveltamisalasäännökset.
Pykälän 1 momentissa säädetään
siitä, mitkä henkilöryhmät rinnastetaan
virkamiehiin sovellettaessa rikoslain 16 luvun 1—3 §:n
virkamiehen vastustamista koskevia rangaistussäännöksiä.
Pykälän 2 momentissa säädetään
siitä, mitkä henkilöryhmät rinnastetaan
virkamieheen sovellettaessa 16 luvun 9 §:n virkavallan
anastuksen 2 kohtaa.
Keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa Euroopan
unionin jäsenvaltioiden välillä 29.5.2000
tehdyn yleissopimuksen 15 artiklan mukaan valvottuihin läpilaskuihin
(12 artikla), yhteisiin tutkintaryhmiin (13 artikla) ja peitetutkintaan
(14 artikla) osallistuvien toisen jäsenvaltion virkamiesten
rikosoikeudellisen suojan ja vastuun on oltava samanlainen kuin
sen valtion virkamiesten, jonka alueella toimitaan. Koska nämä toimet
eivät ole tarkastus-, tarkkailu- tai takaa-ajotehtäviä,
jotka mainitaan ehdotetussa 2 ja 3 momentissa,
vaan rikoksen esitutkintaa, valiokunta ehdottaa momenttien täydentämistä. Vastaava
lisäys on tehtävä 21 luvun 18 §:ään
ja 40 luvun 12 §:n 3 momenttiin.
40 luku. Virkarikoksista
1 §. Lahjuksen ottaminen.
Pykälän 1 momentissa säädettävä lahjuksen
ottamisen tekotavat ehdotetaan säilytettäväksi
pääosin nykyisellään. Valiokunta
ehdottaa momentin 1 kohdan sanamuodon tarkistamista.
3 §. Lahjusrikkomus.
Valiokunta ehdottaa, että 1 kohtaan tehdään
samanlainen kielellinen korjaus kuin 1 §:n 1 momentin 1
kohtaan. Lisäksi valiokunta ehdottaa, että kohtaan
lisätään edun oikeudettomuutta koskeva
vaatimus.
4 §. Lahjuksen ottaminen kansanedustajana.
Pykälässä ehdotetaan kriminalisoitavaksi
lahjuksen ottaminen kansanedustajana. Siihen syyllistyisi kansanedustaja
ja kansanedustajaehdokas joka itselleen tai toiselle pyytää tai
tekee muutoin aloitteen lahjan tai muun edun saamiseksi taikka ottaa
vastaan tai hyväksyy sitä koskevan lupauksen ja
tarjouksen ja lupaa tai antaa ymmärtää toimivansa
edun vuoksi edustajantoimessaan jonkin eduskunnassa käsiteltävänä olevan
tai käsiteltäväksi tulevan asian ratkaisemiseksi
tietyllä tavalla siten, että menettely on omiaan
heikentämään luottamusta eduskunnan päätöksentekoon.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut lausunnossaan ehdotettua
säännöstä yksityiskohtaisesti.
Se on todennut säännöksen olevan avoin
erilaisille käsityksille siitä, millaiset menettelyt kuuluvat
luontevana osana kansanedustajan tehtävän hoitamiseen
ja millaisia menettelyjä on pidettävä erityisen
moitittavina ja siten rikoksena rangaistavina. Perustuslakivaliokunnan
lisäksi lakivaliokunnan kuulemat asiantuntijat ovat pitäneet
säännösehdotusta liian epätäsmällisenä.
Kansanedustaja ja kansanedustajaehdokas.
Lahjuksen ottamiseen kansanedustajana voisi syyllistyä kansanedustajan
lisäksi kansanedustajaehdokas. Tältä osin
ehdotus menee pidemmälle kuin korruptiosopimus. Kansanedustajaehdokkaan
asettamista rikosoikeudellisesti samaan asemaan kuin kansanedustaja
perustellaan yhdenvertaisuusnäkökohdilla. Kansanedustajaehdokas
määriteltäisiin 40 luvun 11 §:n
7 kohdassa henkilöksi, joka eduskuntavaaleissa on otettu
vaalilain 41 §:ssä tarkoitettuun ehdokaslistojen
yhdistelmään. Pykälän mukaan
ehdokaslistojen yhdistelmä laaditaan 31. päivänä ennen vaalipäivää.
Useat valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat ehdottaneet, että kansanedustajaehdokas
poistettaisiin
säännöksen soveltamisalasta. Koska säännöksen
tarkoituksena on suojata luottamusta eduskunnan päätöksentekoon,
ei kansanedustajaehdokas, joka ei ole kansanedustaja, ole kriminalisoinnin
kannalta niin keskeisessä asemassa kuin kansanedustaja.
Kansanedustajaehdokasta ei voi myöskään
asemaltaan rinnastaa ylintä lainsäädäntövaltaa
käyttävään kansanedustajaan.
Myöskään korruptiosopimus ei koske kansanedustajaehdokkaita.
Valiokunta ehdottaa, että säännöksen
selkeyttämiseksi siitä poistetaan maininta kansanedustajaehdokkaasta.
Säännöksen rajaaminen kansanedustajiin
ei kavenna sen soveltamisalaa niin merkittävästi
kuin ensisilmäykseltä näyttää. Kansanedustajaehdokas,
joka ei ole kansanedustaja, olisi ehdotetun säännöksen
perusteella rikosoikeudellisen vastuun piirissä vain noin
kuukauden ajan ennen vaalipäivää.
Vaalirahoituksen julkisuutta on lisätty vuonna 2000
säädetyllä lailla ehdokkaan vaalirahoituksen
ilmoittamisesta (414/2000). Lailla edistetään
vaalirahoituksen julkisuutta, joka osaltaan lisää politiikan
teon avoimuutta ja sitä kautta äänestäjien
luottamusta poliittiseen järjestelmään.
Vaalirahoituksen julkistamisvelvollisuuden laiminlyönti
ei ole rangaistavaa. Valiokunta katsoo, että vaalirahoituksen
julkisuus on ensisijainen keino torjua vaalirahoitukseen
mahdollisesti liittyvät epäasianmukaiset sidonnaisuudet.
Koska laki on ollut voimassa vasta vähän aikaa,
siitä ei ole kertynyt kokemusta. Säännökset vaalirahoituksen
julkisuudesta ja rikosoikeudelliset säännökset
kansanedustajan lahjomisesta eivät ole toisiaan poissulkevia,
vaan toisiaan täydentäviä. Valiokunta
katsoo, että kansanedustajan aktiivisen ja passiivisen
lahjomisen ulottamista koskemaan kansanedustajaehdokasta on arvioitava
sen jälkeen, kun vaalirahoituksen julkistamisvelvollisuudesta
on kertynyt riittävästi kokemusta. Mikäli
rikosoikeudellinen vastuu ulotetaan kansanedustajaehdokkaaseen, on
samalla selvitettävä, miten se sovitetaan yhteen
perustuslain kansanedustajan koskemattomuutta suojaavien
säännösten kanssa.
Tekotapa.
Pykäläehdotuksen mukaan rangaistavuuden edellytyksenä olisi,
että kansanedustaja lupaa toimia tai antaa ymmärtää toimivansa edun
vuoksi tietyllä tavalla. Lupausta vihjeellisempi
toimintatahtoa koskeva ilmaisu on liian epätäsmällinen.
Säännöksen täsmentämiseksi valiokunta
ehdottaa ilmaisun poistamista. Lisäksi valiokunta ehdottaa
1 kohdan kielellistä tarkistamista.
Edun vuoksi.
Perustuslakivaliokunnan mukaan voidaan esittää erilaisia
käsityksiä siitä, milloin kansanedustaja
on toiminut ehdotetussa säännöksessä tarkoitetulla
tavalla lahjuksena pidettävän "edun
vuoksi". "Edun vuoksi" -seikka on keskeinen tunnusmerkistön
osa. Sen täyttymisen osoittaminen on käytännössä näyttöongelma.
Edellytys rajaa rangaistavan käyttäytymisen alaa,
eikä se ole täsmällisyysvaatimuksen kannalta
erityisen ongelmallinen. Vastaavan seikan arviointi on tehtävä sovellettaessa
virkamiehiä koskevia lahjussäännöksiä,
kun niissä edellytetään, että etu
on annettu tai otettu toiminnasta palvelussuhteessa. Säännöksiä koskeva
oikeuskäytäntö ja oikeuskirjallisuudessa
esitetyt tulkinnat ovat sovellettavissa myös "edun vuoksi"
-edellytyksen tulkintaan. Myös edun laatua koskevin osin
valiokunta yhtyy esityksen perusteluissa (s. 46) esitettyihin käsityksiin.
Edustajantoimi.
Perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotettu säännös
jättää tulkinnan varaa sen suhteen, milloin
kansanedustajan on katsottava toimivan "edustajantoimessaan jonkin
... asian ratkaisemiksi". Säännöksen
perusteluissa (s. 46/II ja s. 47/I) todetaan,
että toimiminen edustajantoimessa tarkoittaa toimintaa
täysistunnossa ja valiokunnassa. Lisäksi edustajantoimen
hoitamiseen voi kuulua esimerkiksi toimiminen eduskunnan kansliatoimikunnassa.
Perustuslakivaliokunta on edellä mainitussa ja lainatussa
mietinnössä tulkinnut kansanedustajan koskemattomuussäännöstä.
Säännöksen laajentava tulkinta on perusteltua
eduskunnan toimintojen suojaamiseksi. Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate
kieltää rikoslain laajentavan tulkinnan syytetyn
vahingoksi. Siten kannanotto ei sellaisenaan sovellu rikoslain tulkintaan.
Valiokunnan käsityksen mukaan rikoslain säännöstä on
tulkittava lähtökohtaisesti siten, ettei sen piiriin
kuulu toimintaa, joka ei ole koskemattomuussäännöksen
piirissä.
Asian ratkaiseminen.
Rangaistavuuden keskeiseksi edellytykseksi ehdotetaan,
että kansanedustaja lupaa toimia eduskunnassa olevan tai käsiteltäväksi
tulevan asian ratkaisemiseksi tietyllä tavalla. Perusteluiden
mukaan säännös koskisi eduskunnan yksittäistapauksen
luonteista, viranomaisten tekemiin ratkaisuihin verrattavissa olevaa
päätöksentekoa, jolla on välitön
vaikutus kansalaisten tai yhteisöjen asemaan.
Koska säännöksen tarkoituksena on
suojata kansanedustajan riippumattomuutta ja luottamusta
eduskunnan päätöksentekoon, on säännöksen
soveltamisala rajattu perusteluissa liian ahtaaksi. Vain pieni osa
eduskunnassa päätettävistä asioista
on rinnastettavissa viranomaisissa tapahtuvaan yksittäisten
asioiden ratkaisemiseen. Pykälässä käytetty
sana "ratkaisemiseksi" liittyy oikeudellisessa kielenkäytössä lähinnä yksittäisiä
tapauksia
koskevaan päättämiseen. Valiokunta ehdottaa,
että ilmaisu korvataan sanalla "päättämiseksi".
Säännöksen soveltamisalaan kuuluu sen
jälkeen selkeästi lainsäädäntöön
tai budjettivallan käyttöön liittyvä päätöksenteko
täysistunnossa ja valiokunnassa sekä esimerkiksi
eduskunnan kansliatoimikunnassa tapahtuva yksittäisen asian
ratkaiseminen.
Luottamus eduskunnan päätöksentekoon.
Perusteluissa todetaan (s. 47/I), että säännöksen
tarkoituksena on suojata eduskunnan mielipiteen muodostusta sopimattomalta
ulkopuoliselta vaikuttamiselta ja turvata luottamusta kansanedustuslaitoksen
päätöksenteon asianmukaisuuteen. Sen
vuoksi rangaistavuuden edellytyksenä olisi se, että teko
on omiaan heikentämään luottamusta eduskunnan
päätöksentekoa kohtaan. Edellytyksen
tarkoituksena on sulkea rangaistavuuden ulkopuolelle moitittavuudeltaan
vähäiset teot. Tässä yhteydessä abstraktia
vaaraa tarkoittava kriteeri on epämääräinen
ja tulkinnanvarainen eikä se riittävän
selkeästi rajaa hyväksyttäviä tai
vähäisiä tekoja rangaistavuuden ulkopuolelle.
Valiokunta ehdottaa, että ilmaisu poistetaan ja pykälään
lisätään edun oikeudettomuutta
koskeva vaatimus. Edun oikeudettomuus on rangaistavuuden
edellytyksenä nykyisin voimassa olevassa ja ehdotetussa
40 luvun 1 §:ssä. Käsitteen tulkinnasta
on oikeuskäytäntöä ja oikeuskirjallisuudessa
esitettyjä näkemyksiä. Valiokunta
katsoo, että esityksen perusteluissa esitetyt "on omiaan"
-käsitettä valaisevat esimerkit soveltuvat myös
oikeudettomuuden käsitteen tulkintaan. Edun oikeudettomuus -edellytys
rajaa rangaistussäännöksen ulkopuolelle
asianmukaisen ja yhteiskunnallisesti hyväksyttävän
ja tarpeellisen vaalirahoituksen.
11 §. Määritelmät.
Koska valiokunta ehdottaa, että kansanedustajaehdokas
poistetaan luvun 4 §:stä, on ehdokkaan
määritelmää koskeva 7 kohta
poistettava pykälästä.
14 §. Menettämisseuraamus.
Lahjuksen menettämisseuraamuksesta säädetään
nykyisin rikoslain 40 luvun 4 §:ssä. Pykälä on
uudistettu esityksen antamisen jälkeen lailla 875/2001,
jolloin siihen lisättiin viittaussäännös
rikoslain 10 lukuun. Valiokunta ehdottaa, että uudeksi 14 §:ksi
siirtyvään pykälään
lisätään samanlainen viittaussäännös.
Lakiehdotuksen johtolausetta on lain 875/2001 johdosta
tarkistettava.
7. Laki rangaistusmääräysmenettelystä annetun
lain 1 §:n muuttamisesta
1 §.
Pykälän 3 momentti on kumottu lailla 525/2001.
Lakiehdotuksen 1 §:stä on poistettava
3 momenttia osoittava momenttiviiva.