Yleisperustelut

Rikoslain virkarikoksia ja julkisyhteisön työntekijän rikoksia koskeva 40 luku uudistettiin rikoslain kokonaisuudistuksesta erillisenä hankkeena vuoden 1990 alussa voimaan tulleella lailla. Säännökset ovat sen vuoksi sisällöllisesti varsin hyvin ajan tasalla, mutta lakiteknisesti ja systemaattisesti ne poikkeavat joiltakin osin kokonaisuudistuksessa noudatetuista periaatteista. Esityksen tarkoituksena on yhtenäistää virkarikossäännösten kirjoittamistapa vastaamaan kokonaisuudistuksessa noudatettua kirjoittamistapaa. Sisällöllisesti merkittävimmät muutokset ovat kansanedustajan ja kansanedustajaehdokkaan aktiivisen ja passiivisen lahjomisen säätäminen rangaistavaksi ja rikosoikeudellisen virkamieskäsitteen uudelleen määritteleminen. Valiokunta puoltaa esitykseen sisältyvien ehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Lahjuksen ottaminen kansanedustajana

Euroopan neuvoston lahjontaa koskevan rikosoikeudellisen yleissopimuksen (korruptiosopimus) 4 artikla velvoittaa sopimuspuolen säätämään rangaistavaksi lainsäädäntövaltaa tai hallintovaltaa käyttävän kansanedustuslaitoksen jäsenen aktiivisen ja passiivisen lahjomisen. Sopimuksen 37 artiklan 1 kappaleen mukaan valtio voi kuitenkin varata itselleen oikeuden olla säätämättä näitä tekoja rangaistaviksi. Allekirjoittaessaan yleissopimuksen Suomi ei ilmoittanut tällaisen varauman tekemisestä.

Esityksessä ehdotetaan sisällytettäväksi rikoslain 40 lukuun pykälä lahjuksen ottamisesta kansanedustajana ja 16 lukuun pykälä lahjuksen antamisesta kansanedustajalle. Pykälät ulottavat rangaistavuuden korruptiosopimuksen velvoitteita laajemmaksi koskemaan kansanedustajan lisäksi myös kansanedustajaehdokasta.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut ehdotettua sääntelyä perustuslain 8 §:ssä säädetyn rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen sisältyvän täsmällisyysvaatimuksen kannalta. Kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa. Lahjuksen ottamista koskevan rangaistussäännöksen kohdalla on perustuslakivaliokunnan mukaan lisäksi otettava huomioon kansanedustajan tehtävän erityinen luonne ja tähän perustuva vaatimus turvata edustajan tehtävän hoitaminen siihen perusteettomasti kohdistuvilta häiriöiltä.

Perustuslakivaliokunta toteaa kansanedustajan olevan tehtävänsä vuoksi jatkuvasti yhteydessä yhteiskunnan eri alojen toimijoihin käydäkseen keskusteluja eduskunnan käsiteltävänä olevista ja sinne käsiteltäväksi tulevista asioista. Näille keskusteluille on ominaista pyrkimys vaikuttaa edustajan käsityksiin ja toimintaan.

Edustajan tehtävä on herkkä kielteiselle julkisuudelle. Henkilövaaliin perustuvassa järjestelmässä pelkkä väite edustajaan tai edustajaehdokkaaseen mahdollisesti kohdistuvasta rikosepäilystä voi olla vaalin tuloksen kannalta ratkaiseva. Vaalin tulokseen nähden on tällöin samantekevää, johtaako epäily syytteen nostamiseen ja rangaistuksen tuomitsemiseen vai todetaanko väite perättömäksi. Myös tämän vuoksi perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että ehdotetun sääntelyn täsmällisyyteen kiinnitetään erityistä huomiota.

Ehdotetulla kriminalisoinnilla on perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan lähinnä symbolinen merkitys, eikä rikoslakia pidä käyttää tällaiseen tarkoitukseen. Epämääräiseksi jäävä kriminalisointi yhdessä mahdollisuuden kanssa esittää kansanedustajaan kohdistuvia vihjailuja, väitteitä ja epäilyjä voivat aiheuttaa edustajantoimen hoitamiselle ja poliittiselle kulttuurille suurempia haittoja kuin rangaistussäännöksellä saavutettaviksi arvioidut hyödyt olisivat. Mahdollisiin epäkohtiin voidaan tarvittaessa puuttua esimerkiksi vaalirahoituksen avoimuutta koskevaa lainsäädäntöä kehittämällä.

Mainituilla perusteilla perustuslakivaliokunta katsoo, että rikoslain muuttamista koskevasta lakiehdotuksesta on syytä poistaa kansanedustajaan liittyvät lahjontasäännökset ja Suomen on aiheellista tehdä korruptiosopimuksen 4 artiklaan sopimuksen 37 artiklan 1 kappaleessa tarkoitettu varauma.

Lakivaliokunta on arvioinut kansanedustajan lahjontasäännösten tarpeellisuutta, täsmällisyyttä sekä kriminalisoinnin hyötyjä ja haittoja. Kansanedustajan lahjontasäännösten tarkoituksena on suojata eduskunnan päätöksentekoa epäasialliselta vaikuttamiselta ja kansalaisten luottamusta päätöksenteon asianmukaisuuteen. Suojeltavan oikeushyvän tärkeyden vuoksi kriminalisointia voidaan pitää perusteltuna. Rikoslainsäädännölle yhteiskunnallisena sääntelykeinona on luonteenomaista myös sen symbolinen merkitys. Säätämällä jokin teko rangaistavaksi osoitetaan sen haitallisuus ja korostetaan oikeudellisesti suojatun edun merkitystä.

Kansainvälisten selvitysten mukaan Suomessa esiintyy muihin maihin verrattuna vähän korruptiota. Vaaliehdokkaiden vaalirahoituksen avoimuutta on lisätty vuonna 2000 voimaan tulleella lainsäädännöllä. Vaalirahoituksen avoimuus on ensisijainen keino torjua korruptiota ja epäasianmukaisia sidonnaisuuksia. Lakivaliokunnan käsityksen mukaan ehdotettu kriminalisointi täydentää nykyistä lainsäädäntöä. Käsitys vastaa vaalirahoitusta valmistelleen komitean näkemystä. Komitea nimittäin totesi, ettei vaalirahoituksen avoimuuden lisäämiseen ole syytä pyrkiä rikosoikeudellisin keinon, koska mm. vaalirahoitukseen mahdollisesti liittyvät pahimmat epäkohdat joko jo on kriminalisoitu, kuten vaalilahjonta, tai ovat tulossa rikosoikeudellisen sääntelyn piiriin, kuten lahjusrikokset.

Lahjonnan torjunta on ollut keskeinen toiminta-alue kansainvälisessä rikosoikeudessa. Euroopan unioni on suojannut taloudellisia etujaan velvoittamalla jäsenvaltiot säätämään rangaistavaksi mm. virkamiesten lahjonnan. Suomi on vuonna 1999 ratifioinut ja saattanut kansallisesti voimaan kansainvälisissä liikesuhteissa tapahtuvan ulkomaisiin virkamiehiin kohdistuvan lahjonnan torjuntaa koskevan OECD:n yleissopimuksen. Tässä yhteydessä Suomessa säädettiin rangaistavaksi ulkomaisen kansanedustuslaitoksen jäsenen lahjominen. Lisäksi Suomi on ratifioinut ja saattanut kansallisesti voimaan Strasbourgissa 4.11.1999 tehdyn Euroopan neuvoston lahjontaa koskevan siviilioikeudellisen yleissopimuksen. Myös Yhdistyneissä kansakunnissa on parhaillaan valmisteltavana lahjontaa koskeva sopimus, johon on tarkoitus liittää velvollisuus kriminalisoida kansanedustajan lahjominen.

Ei ole yksinkertaista arvioida, missä määrin ehdotettu kriminalisointi lisäisi riskiä, että kansanedustajan perusteettomasti väitetään syyllistyneen rikokseen. Arvioinnissa voidaan ottaa huomioon, että rikoslain lahjusrikossäännökset koskevat nykyään kunnanvaltuutettuja. Kunnanvaltuutettujen osalta tai kunnallisvaaleihin liittyen ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella väärien ilmiantojen riskin voisi olettaa olevan merkittävän.

Lisäksi jo nyt kansanedustajan voidaan väittää perusteettomasti syyllistyneen johonkin muuhun rikokseen. Mikäli kansanedustajaan liittyvät lahjontasäännökset kirjoitetaan riittävän täsmällisesti, väärien ilmiantojen riski ei oletettavasti kohtuuttomasti lisäänny. Huomionarvoista on myös se, että lahjuksen ottaminen on paheksuttavaa riippumatta siitä, onko se säädetty rangaistavaksi. Väite kansanedustajan syyllistymisestä lahjuksen ottamiseen aiheuttaa jo sellaisenaan kielteistä julkisuutta. Lahjuksen ottamisen täsmällinen kriminalisointi voi jopa vähentää perusteettomia väitteitä kansanedustajan epäasiallista sidonnaisuuksista, koska väärä ilmianto on säädetty rangaistavaksi.

Lahjuksen ottaminen kansanedustajana on säädetty rangaistavaksi lähes kaikissa Euroopan unionin jäsenmaissa. Vaikka esimerkiksi vaalijärjestelmät, vaalikampanjointi ja tiedotusvälineiden toiminta poikkeavat eri maissa, ei ole syytä olettaa, että väärien rikosilmoitusten osalta Suomi poikkeaisi merkittävästi esimerkiksi muista Pohjoismaista.

Kuten perustuslakivaliokunta on todennut, on edustajan tehtävä herkkä kielteiselle julkisuudelle ja rikosepäilyllä voi olla vaalin tuloksen kannalta ratkaiseva merkitys. Perättömän ilmiannon ja rikosepäilyn haittoja voidaan vähentää ripeällä esitutkinnalla ja asianmukaisella tiedottamisella. Tähän viranomaisia velvoittaa esitutkintalaki, jossa säädetään esitutkinnan toimittamisesta ja menettelytavoista. Lain 6 §:n mukaan esitutkinta on toimitettava ilman aiheetonta viivytystä. Lain 49 §:n 1 momentin mukaan esitutkinnasta on tiedotettava siten, ettei ketään aiheettomasti saateta epäluulon alaiseksi ja ettei kenellekään tarpeettomasti aiheuteta vahinkoa ja haittaa.

Lopuksi kriminalisointia harkittaessa on syytä huomioida, että ehdotus perustuu Euroopan neuvoston yleissopimukseen. Yleissopimuksen voimaatulo edellyttää poikkeuksellisen monen valtion ratifioivan sopimuksen, koska kansainvälisen korruption kriminalisointi on tehokas, vain, jos riittävä määrä valtioita ryhtyy toimenpiteisiin. Korruptiosopimuksen täytäntöönpanon valvontaa varten on perustettu GRECO-niminen toimielin, joka raportoi jäsenmaiden tilanteesta ja toimenpiteistä. GRECO:n arviointielin on todennut Suomessa esiintyvän vähän korruptiota. Se on kuitenkin huomauttanut, ettei kansanedustajan aktiivista ja passiivista lahjontaa ole säädetty rangaistavaksi. Arvioijat ovat pitäneet myönteisenä, että Suomessa on ryhdytty toimiin niiden kriminalisoimiseksi. On siten todennäköistä, että varauman tekeminen sopimuksen kannalta keskeiseen säännökseen herättää kansainvälistä huomiota. Lahjonnalla ja korruptiolla on vakavia yhteiskunnallisia seurauksia. Kansainvälistymisen myötä rikokset kansainvälistyvät ja niillä on valtioiden rajat ylittäviä vaikutuksia. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi edistää kansainvälistä yhteistoimintaa ja tukee kansainvälisten sopimusten voimaansaattamista ja hyväksyy Euroopan neuvoston korruptiosopimuksen mahdollisimman vähäisin varaumin.

Kansanedustajan koskemattomuus

Perustuslain 30 §:n 2 momentin mukaan kansanedustajaa ei saa asettaa syytteeseen eikä hänen vapauttaan riistää hänen valtiopäivillä lausumiensa mielipiteiden tai asian käsittelyssä noudattamansa menettelyn johdosta, ellei eduskunta ole siihen suostunut päätöksellä, jota vähintään viisi kuudesosaa annetuista äänistä on kannattanut.

Esityksen perusteluissa säännöksen suhdetta ehdotettuun kansanedustajan passiivisen lahjomisen kriminalisointiin käsitellään niukasti. Perusteluissa ainoastaan todetaan, että valtaosa kansanedustajan lahjusrikoksista tulisi ilmeisesti kuulumaan säännöksen soveltamisalaan (s. 44/II).

Perussäännökset kansanedustajan asemasta on annettu perustuslailla. Sitä uudistettaessa edustajan asema ja toimintamahdollisuudet pyrittiin turvaamaan tuolloin voimassa olleen sääntelyn mukaisessa laajuudessa (HE 1/1998 vp, s. 81/I). Perustuslakivaliokunta on katsonut kansanedustajan asemasta annettujen perustuslain säännösten edellyttävän edustajan puhe- ja toimintavapauden turvaamista kaikissa edustajan tehtäviin kuuluvissa toimissa, kuitenkin siten, että edustajaa ei ole perustuslain säännöksillä vapautettu vastaamasta lailla rangaistaviksi säädetyistä teoista (PeVM 54/1982 vp, s. 4/I). Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan perustuslaista ei johdu estettä säätää edustajantoimen hoitamisen kannalta moitittavia kansanedustajan tekoja rangaistaviksi, jos sääntely muuten täyttää perustuslaista johtuvat vaatimukset eikä asiattomasti vaaranna kansanedustajan tehtävien vapaata ja häiriötöntä hoitamista.

Perustuslakivaliokunta on edellä mainitussa mietinnössä arvioinut silloin voimassa olleen valtiopäiväjärjestyksen 13 §:ää, joka vastaa asialliselta sisällöltään perustuslain 30 §:n 2 momenttia. Valiokunta lausui kansanedustajan koskemattomuussäännöksen tarkoittavan "kansanedustajan toimintaa kansliatoimikunnassa ja siten myös kansliatoimikunnan samoin kuin eduskunnan muiden toimielinten, jotka eduskunta valitsee tai asettaa ja joihin vain kansanedustaja on vaalikelpoinen ja joiden asettamisesta ja tehtävistä on säädetty valtiopäiväjärjestyksessä tai sen nojalla annetuissa säädöksissä....".

Lahjuksen ottaminen kansanedustajana -rikos tulisi täytetyksi, kun kansanedustaja on pyytänyt lahjan tai muun oikeudettoman edun taikka tehnyt muutoin aloitteen sellaisen edun saamiseksi taikka ottanut vastaan tai hyväksynyt lahjan tai muun oikeudettoman edun taikka hyväksynyt sitä koskevan lupauksen tai tarjouksen ja luvannut toimia edun vuoksi edustajantoimessaan tietyllä tavalla. Rikos täyttyisi siis jo ennen kuin kansanedustaja on esittänyt mielipiteitään tai osallistunut asian käsittelyyn valtiopäivillä.

Lahjuksen ottaminen kansanedustajana -rikoksen tunnusmerkistötekijät liittyvät erittäin läheisesti kansanedustajan toimeen ja toimimiseen kansanedustajana. Valiokunnan käsityksen mukaan sellainen lopputulos, että kansanedustajaa vastaan voitaisiin nostaa syyte lahjuksen ottamisesta kansanedustajana ilman eduskunnan suostumusta, olisi perustuslain kansanedustajan koskemattomuutta suojaavan säännöksen tarkoituksen kannalta arveluttava.

Tuottamukselliset virkarikokset

Vuonna 1990 voimaan tulleella virkarikosuudistuksella supistettiin rikosoikeudellista virkavastuuta rajaamalla vähäisimmät virkavelvollisuuden rikkomiset rangaistusvastuun ulkopuolelle. Tuottamuksellinen virkavelvollisuuksien rikkominen säilytettiin kuitenkin rikoslain 40 luvun 11 §:n mukaisesti rangaistavana tekona. Lakivaliokunta totesi tuolloin, että tuottamuksellisten virkarikosten rangaistavuudesta luopumiselle on painavia perusteita, mutta dekriminalisointi aiheuttaisi haittoja ja epäkohtia. Sen vuoksi tuottamuksellisten virkarikosten rangaistavuudesta ei katsottu tuolloin voitavan vielä luopua. Valiokunta katsoi, että rikoslain kokonaisuudistuksen kuluessa on pyrittävä löytämään ne keinot, joiden avulla tuottamuksellisten virkarikosten rangaistavuudesta voidaan luopua. Tällaisena keinona mainittiin hallinnollisten seuraamusten, erityisesti kurinpitomenettelyn kehittäminen.

Esityksessä ehdotetaan säilytettäväksi tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen rangaistavana. Aikaisemmasta kannastaan poiketen valiokunta pitää rangaistavuuden säilyttämistä perusteltuna. Hallinnollisia seuraamuksia ei ole kehitetty ja kurinpitomenettelystä on sotilaskurinpitoa lukuun ottamatta luovuttu. Virkatoiminnassa tehdyistä rikoksista valtaosa on tuottamuksellisia virkarikoksia. Tuottamuksellisista virkarikoksista huomattava osa kohdistuu kansalaisiin tai ovat sellaisia tekoja, jotka heikentävät kansalaisten luottamusta virkatoiminnan tasapuolisuuteen. Virkatoiminnassa voi olla kyse niin merkittävästä julkisen vallan välittömästi ihmisiin kohdistuvasta käytöstä, että huolimattomuudestakin tehdyn virkavelvollisuuden rikkomisen rangaistavuus on perusteltua. Tuottamuksellisen virkarikoksen rangaistavuudesta luopuminen myös heikentäisi yksityisen kansalaisen mahdollisuuksia saada vahingonkorvausta virkamiehen aiheuttamasta vahingosta.