Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksellä pannaan täytäntöön Euroopan unionin neuvoston puitepäätös tutkintavankeuden vaihtoehdoista. Puitepäätöksen tavoitteena on vähentää tilanteita, joissa henkilö joutuu tutkintavankeuteen ainoastaan sen vuoksi, ettei hänellä ole asuinpaikkaa asian käsittelyvaltiossa, ja näin parantaa jäsenvaltioiden kansalaisten yhdenvertaista asemaa rikosasian tutkintavaiheessa. Puitepäätös tuo uuden rikosoikeudellisen yhteistyön muodon unionin jäsenvaltioiden välille.

Suomessa puitepäätöksen tarkoittama tutkintavankeuden vaihtoehto olisi matkustuskielto. Valiokunnan saaman arvion mukaan puitepäätöksen tarkoittama yhteistyö koskisi Suomessa käytännössä vain joitakin kymmeniä henkilöitä vuodessa. Tämä perustuu siihen, että matkustuskieltoa ei aina voida käyttää tutkintavankeuden vaihtoehtona johtuen epäillyn rikoksen vakavuudesta ja sen edellyttämästä tutkinta-ajasta. Vaikka puitepäätöksen tarkoittama yhteistyö tulisi Suomessa verraten harvoin sovellettavaksi, lakivaliokunta pitää puitepäätöksen tavoitteita tärkeinä ja tukee unionin tason toimia prosessuaalisten oikeuksien vahvistamiseksi rikosoikeudellisessa menettelyssä. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Täytäntöönpanotapa

Puitepäätös ehdotetaan pantavaksi täytäntöön ns. sekamuotoisella täytäntöönpanolailla (1. lakiehdotus), jossa säädetään puitepäätöksen lainsäädännön alaan kuuluvat säännökset lakina noudatettaviksi ja lisäksi annetaan puitepäätöstä täsmentäviä asiasisältöisiä säännöksiä. Perustuslakivaliokunta on hyväksynyt sekamuotoisen täytäntöönpanotavan käyttämisen tietyin reunaehdoin (PeVL 50/2006 vp ja PeVL 23/2007 vp).

Lakivaliokunta toteaa, että sekamuotoiseen täytäntöönpanotapaan on turvauduttu viime vuosina useasti pantaessa täytäntöön unionin lainsäädäntöä rikosoikeudellisesta yhteistyöstä, viimeksi vankien siirtoa ja eurooppalaista todisteiden luovuttamismääräystä koskevissa hallitusten esityksissä. Valiokunta on kyseisiä esityksiä koskevissa mietinnöissään katsonut, että sekamuotoiseen täytäntöönpanotapaan on syytä turvautua vain harkitusti (LaVM 4/2011 vp — HE 10/2011 vp ja LaVM 7/2010 vp — HE 268/2009 vp). Tämä johtuu siitä, että tällainen täytäntöönpanotapa on lainsoveltajan näkökulmasta vaativa, koska samanaikaisesti tulee noudattaa sekä täytäntöönpanolain että puitepäätöksen säännöksiä. Valiokunta ei ehdota täytäntöönpanotapaa tässä muutettavaksi, mutta toistaa aiemmissa yhteyksissä sekamuotoisesta täytäntöönpanotavasta esittämänsä.

Täytäntöönpanosta kieltäytyminen

Puitepäätös perustuu niin kutsuttuun vastavuoroisen tunnustamisen periaatteeseen, jonka mukaan jäsenvaltiot luottavat toistensa oikeusjärjestelmiin ja tämän mukaisesti tunnustavat ja panevat täytäntöön muissa jäsenvaltioissa tehtyjä päätöksiä. Toisessa jäsenvaltiossa tehdyn päätöksen tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta kieltäytyminen on mahdollista vain rajoitetusti.

Täytäntöönpantavana olevaan puitepäätökseen sisältyy erityisiä säännöksiä niistä perusteista, joiden nojalla jäsenvaltio voi kieltäytyä päätöksen tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta. Kyseisiin säännöksiin ei sisälly nimenomaista kieltäytymisperustetta liittyen siihen, että oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteita on loukattu. Perusoikeuksien kunnioittamiseen on kuitenkin kiinnitetty huomiota sekä puitepäätöksen johdannossa (johdanto-osan kappaleet 16 ja 17) että artiklatasolla (5 artikla). Lakivaliokunta pitääkin selvänä, että jäsenvaltio voi kieltäytyä toisen jäsenvaltion päätöksen täytäntöönpanosta sillä perusteella, ettei perusoikeuksia ja oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ole kunnioitettu, vaikkei tätä koskevaa kieltäytymisperustetta sisällykään puitepäätökseen. Vastaavanlainen tilanne on ollut käsillä myös aiemmin täytäntöönpantavina olleissa rikosoikeudellista yhteistyötä koskevissa unionin instrumenteissa, eikä valiokunta ole niiden yhteydessä pitänyt tarpeellisena sisällyttää nimenomaisia perusoikeuksia ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevia kieltäytymisperusteita yksittäisiin instrumentteihin. Kuten valiokunta on aiemmin todennut, tarvetta sisällyttää kyseisiä kieltäytymisperusteita nimenomaisesti täytäntöönpanolakeihin vähentää myös se, että jäsenvaltiot ovat Lissabonin sopimuksen myötä entistä vahvemmin sitoutuneet perus- ja ihmisoikeuksien kunnioittamiseen samoin kuin tehostaneet yhteistyötään rikosprosessuaalisten vähimmäissäännösten laatimisessa (LaVM 4/2011 vp — HE 10/2011 vp).

Toimivaltaiset viranomaiset

Puitepäätöksessä tarkoitettu jäsenvaltioiden välinen yhteistyö on uutta, minkä vuoksi puitepäätöksen täytäntöönpanolakiin sisältyy säännökset siitä, mikä viranomainen tekee Suomessa valvontatoimia koskevan päätöksen ja lähettää sen tunnustettavaksi ja täytäntöönpantavaksi toiseen jäsenvaltioon. Lisäksi säädetään siitä, mikä viranomainen on Suomessa toimivaltainen tunnustamaan toisessa jäsenvaltiossa tehdyn valvontatoimia koskevan päätöksen ja panemaan sen täytäntöön.

Toimivaltainen viranomainen tilanteessa, jossa Suomi päättää valvontatoimesta, on hallituksen esityksen mukaan oikeusviranomainen eli tilanteesta riippuen joko tuomioistuin tai syyttäjä. Oikeusviranomaisen nimeäminen toimivaltaiseksi viranomaiseksi vastaa vastavuoroista tunnustamista koskevien puitepäätösten täytäntöönpanolaeissa aiemmin omaksuttuja ratkaisuja, minkä voidaan arvioida helpottavan muiden jäsenvaltioiden valmiutta tunnustaa Suomesta tulleita päätöksiä.

Tilanteessa, jossa Suomi on täytäntöönpanovaltio, valvontatoimea koskevan päätöksen tunnustamisesta ja valvontatoimien mukauttamisesta päättävät hallituksen esityksen mukaan tiettyjen käräjäoikeuksien tuomiopiirissä toimivat kihlakunnansyyttäjät eli niin kutsutut EAW-syyttäjät. Kyse on syyttäjistä, jotka jo nykyisin tekevät päätöksiä rajat ylittävissä rikosasioissa aiemmin täytäntöönpantuihin EU:n instrumentteihin liittyen (mm. jäädyttämispuitepäätös ja eurooppalainen pidätysmääräys). Hallituksen esityksessä ratkaisua perustellaan muun muassa sillä, että kansallisessa päätöksenteossa on arvioitava mahdolliset perusteet kieltäytyä toisen jäsenvaltion päätöksen tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta. Arvioitava on myös sitä, tulisiko valvontatoimia koskevan päätöksen tunnustamisesta kieltäytyä tilanteessa, jossa on perusteltu syy epäillä, että henkilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin on loukattu. Tällainen kieltäytymisperusteiden ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin harkinta on oikeudellista harkintaa, joka kuuluu oikeusviranomaisille. Päätöksenteon keskittämistä tietyille syyttäjille perustellaan myös sillä, että näin sama viranomainen arvioisi kieltäytymisperusteet ja tekisi myös lopullisen tunnustamista koskevan päätöksen, mikä olisi selkeää sekä kansallisesti että valvontatoimia koskevan päätöksen tehneen jäsenvaltion kannalta.

Valiokunnan suorittamassa asiantuntijakuulemisessa ehdotusta tiettyjen syyttäjien nimeämisestä toimivaltaiseksi viranomaiseksi on kannatettu, mutta esiin on tuotu myös sellainen vaihtoehto, että toimivaltaisen viranomaisen pitäisi olla poliisiviranomainen ottaen muun muassa huomioon, että matkustuskieltoa valvoo käytännössä poliisiviranomainen. Täytäntöönpantavana oleva puitepäätös eräin edellytyksin mahdollistaa myös muun kuin oikeusviranomaisen nimittämisen toimivaltaiseksi viranomaiseksi.

Asiaa harkittuaan lakivaliokunta on päätynyt puoltamaan hallituksen esityksessä ehdotettua. Samalla valiokunta korostaa täytäntöönpanolakiin sisältyvää säännöstä siitä, että syyttäjän on ennen tunnustamista ja täytäntöönpanemista koskevan päätöksen tekemistä neuvoteltava poliisin kanssa. Neuvottelussa poliisi voi ilmaista näkemyksensä siitä, tulisiko valvontatoimia koskeva päätös tunnustaa ja panna täytäntöön ja miten tämä vaikuttaa poliisin resursseihin. Tällainen yhteistyö syyttäjän ja poliisin välillä on välttämätöntä rajat ylittävissä rikosasioissa.