Yleisperustelut
Yleistä
Hallituksen esityksellä pannaan täytäntöön Euroopan
unionin neuvoston puitepäätös tutkintavankeuden
vaihtoehdoista. Puitepäätöksen tavoitteena
on vähentää tilanteita, joissa henkilö joutuu
tutkintavankeuteen ainoastaan sen vuoksi, ettei hänellä ole
asuinpaikkaa asian käsittelyvaltiossa, ja näin
parantaa jäsenvaltioiden kansalaisten yhdenvertaista asemaa
rikosasian tutkintavaiheessa. Puitepäätös
tuo uuden rikosoikeudellisen yhteistyön muodon unionin
jäsenvaltioiden välille.
Suomessa puitepäätöksen tarkoittama
tutkintavankeuden vaihtoehto olisi matkustuskielto. Valiokunnan
saaman arvion mukaan puitepäätöksen tarkoittama
yhteistyö koskisi Suomessa käytännössä vain
joitakin kymmeniä henkilöitä vuodessa.
Tämä perustuu siihen, että matkustuskieltoa
ei aina voida käyttää tutkintavankeuden vaihtoehtona
johtuen epäillyn rikoksen vakavuudesta ja sen edellyttämästä tutkinta-ajasta. Vaikka
puitepäätöksen tarkoittama yhteistyö tulisi
Suomessa verraten harvoin sovellettavaksi, lakivaliokunta pitää puitepäätöksen
tavoitteita tärkeinä ja tukee unionin tason toimia
prosessuaalisten oikeuksien vahvistamiseksi rikosoikeudellisessa
menettelyssä. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Täytäntöönpanotapa
Puitepäätös ehdotetaan pantavaksi
täytäntöön ns. sekamuotoisella
täytäntöönpanolailla (1. lakiehdotus),
jossa säädetään puitepäätöksen
lainsäädännön alaan kuuluvat
säännökset lakina noudatettaviksi ja
lisäksi annetaan puitepäätöstä täsmentäviä asiasisältöisiä säännöksiä.
Perustuslakivaliokunta on hyväksynyt sekamuotoisen täytäntöönpanotavan
käyttämisen tietyin reunaehdoin (PeVL
50/2006 vp ja PeVL 23/2007
vp).
Lakivaliokunta toteaa, että sekamuotoiseen täytäntöönpanotapaan
on turvauduttu viime vuosina useasti pantaessa täytäntöön
unionin lainsäädäntöä rikosoikeudellisesta
yhteistyöstä, viimeksi vankien siirtoa ja eurooppalaista
todisteiden luovuttamismääräystä koskevissa
hallitusten esityksissä. Valiokunta on kyseisiä esityksiä koskevissa
mietinnöissään katsonut, että sekamuotoiseen
täytäntöönpanotapaan on syytä turvautua
vain harkitusti (LaVM 4/2011 vp — HE 10/2011 vp ja LaVM 7/2010 vp — HE 268/2009 vp).
Tämä johtuu siitä, että tällainen täytäntöönpanotapa
on lainsoveltajan näkökulmasta vaativa, koska
samanaikaisesti tulee noudattaa sekä täytäntöönpanolain
että puitepäätöksen säännöksiä.
Valiokunta ei ehdota täytäntöönpanotapaa
tässä muutettavaksi, mutta toistaa aiemmissa yhteyksissä sekamuotoisesta
täytäntöönpanotavasta esittämänsä.
Täytäntöönpanosta kieltäytyminen
Puitepäätös perustuu niin kutsuttuun
vastavuoroisen tunnustamisen periaatteeseen, jonka mukaan jäsenvaltiot
luottavat toistensa oikeusjärjestelmiin ja tämän
mukaisesti tunnustavat ja panevat täytäntöön
muissa jäsenvaltioissa tehtyjä päätöksiä.
Toisessa jäsenvaltiossa tehdyn päätöksen
tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta kieltäytyminen
on mahdollista vain rajoitetusti.
Täytäntöönpantavana olevaan
puitepäätökseen sisältyy erityisiä säännöksiä niistä perusteista,
joiden nojalla jäsenvaltio voi kieltäytyä päätöksen
tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta.
Kyseisiin säännöksiin ei sisälly
nimenomaista kieltäytymisperustetta liittyen siihen, että oikeudenmukaisen
oikeudenkäynnin periaatteita on loukattu. Perusoikeuksien
kunnioittamiseen on kuitenkin kiinnitetty huomiota sekä puitepäätöksen
johdannossa (johdanto-osan kappaleet 16 ja 17) että artiklatasolla
(5 artikla). Lakivaliokunta pitääkin
selvänä, että jäsenvaltio voi
kieltäytyä toisen jäsenvaltion päätöksen täytäntöönpanosta
sillä perusteella, ettei perusoikeuksia ja oikeutta oikeudenmukaiseen
oikeudenkäyntiin ole kunnioitettu, vaikkei tätä koskevaa
kieltäytymisperustetta sisällykään
puitepäätökseen. Vastaavanlainen tilanne
on ollut käsillä myös aiemmin täytäntöönpantavina
olleissa rikosoikeudellista yhteistyötä koskevissa unionin
instrumenteissa, eikä valiokunta ole niiden yhteydessä pitänyt
tarpeellisena sisällyttää nimenomaisia
perusoikeuksia ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevia
kieltäytymisperusteita yksittäisiin instrumentteihin.
Kuten valiokunta on aiemmin todennut, tarvetta sisällyttää kyseisiä kieltäytymisperusteita
nimenomaisesti täytäntöönpanolakeihin
vähentää myös se, että jäsenvaltiot
ovat Lissabonin sopimuksen myötä entistä vahvemmin
sitoutuneet perus- ja ihmisoikeuksien kunnioittamiseen samoin kuin
tehostaneet yhteistyötään rikosprosessuaalisten
vähimmäissäännösten
laatimisessa (LaVM 4/2011 vp — HE 10/2011 vp).
Toimivaltaiset viranomaiset
Puitepäätöksessä tarkoitettu
jäsenvaltioiden välinen yhteistyö on
uutta, minkä vuoksi puitepäätöksen
täytäntöönpanolakiin sisältyy
säännökset siitä, mikä viranomainen
tekee Suomessa valvontatoimia koskevan päätöksen
ja lähettää sen tunnustettavaksi ja täytäntöönpantavaksi
toiseen jäsenvaltioon. Lisäksi säädetään
siitä, mikä viranomainen on Suomessa toimivaltainen
tunnustamaan toisessa jäsenvaltiossa tehdyn valvontatoimia
koskevan päätöksen ja panemaan sen täytäntöön.
Toimivaltainen viranomainen tilanteessa, jossa Suomi päättää valvontatoimesta,
on hallituksen esityksen mukaan oikeusviranomainen eli tilanteesta
riippuen joko tuomioistuin tai syyttäjä. Oikeusviranomaisen
nimeäminen toimivaltaiseksi viranomaiseksi vastaa vastavuoroista
tunnustamista koskevien puitepäätösten
täytäntöönpanolaeissa aiemmin
omaksuttuja ratkaisuja, minkä voidaan arvioida helpottavan
muiden jäsenvaltioiden valmiutta tunnustaa Suomesta tulleita
päätöksiä.
Tilanteessa, jossa Suomi on täytäntöönpanovaltio,
valvontatoimea koskevan päätöksen tunnustamisesta
ja valvontatoimien mukauttamisesta päättävät
hallituksen esityksen mukaan tiettyjen käräjäoikeuksien
tuomiopiirissä toimivat kihlakunnansyyttäjät
eli niin kutsutut EAW-syyttäjät. Kyse on syyttäjistä,
jotka jo nykyisin tekevät päätöksiä rajat
ylittävissä rikosasioissa aiemmin täytäntöönpantuihin
EU:n instrumentteihin liittyen (mm. jäädyttämispuitepäätös
ja eurooppalainen pidätysmääräys).
Hallituksen esityksessä ratkaisua perustellaan muun muassa sillä,
että kansallisessa päätöksenteossa
on arvioitava mahdolliset perusteet kieltäytyä toisen jäsenvaltion
päätöksen tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta.
Arvioitava on myös sitä, tulisiko valvontatoimia
koskevan päätöksen tunnustamisesta kieltäytyä tilanteessa,
jossa on perusteltu syy epäillä, että henkilön
oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin on loukattu. Tällainen
kieltäytymisperusteiden ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin
harkinta on oikeudellista harkintaa, joka kuuluu oikeusviranomaisille.
Päätöksenteon keskittämistä tietyille
syyttäjille perustellaan myös sillä,
että näin sama viranomainen arvioisi
kieltäytymisperusteet ja tekisi myös lopullisen
tunnustamista koskevan päätöksen, mikä olisi
selkeää sekä kansallisesti että valvontatoimia
koskevan päätöksen tehneen jäsenvaltion
kannalta.
Valiokunnan suorittamassa asiantuntijakuulemisessa ehdotusta
tiettyjen syyttäjien nimeämisestä toimivaltaiseksi
viranomaiseksi on kannatettu, mutta esiin on tuotu myös
sellainen vaihtoehto, että toimivaltaisen viranomaisen
pitäisi olla poliisiviranomainen ottaen muun muassa huomioon,
että matkustuskieltoa valvoo käytännössä poliisiviranomainen.
Täytäntöönpantavana
oleva puitepäätös eräin edellytyksin
mahdollistaa myös muun kuin oikeusviranomaisen nimittämisen
toimivaltaiseksi viranomaiseksi.
Asiaa harkittuaan lakivaliokunta on päätynyt puoltamaan
hallituksen esityksessä ehdotettua. Samalla valiokunta
korostaa täytäntöönpanolakiin
sisältyvää säännöstä siitä,
että syyttäjän on ennen tunnustamista
ja täytäntöönpanemista koskevan
päätöksen tekemistä neuvoteltava poliisin
kanssa. Neuvottelussa poliisi voi ilmaista näkemyksensä siitä,
tulisiko valvontatoimia koskeva päätös
tunnustaa ja panna täytäntöön
ja miten tämä vaikuttaa poliisin resursseihin. Tällainen
yhteistyö syyttäjän ja poliisin välillä on
välttämätöntä rajat
ylittävissä rikosasioissa.