Perustelut
Lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja puoltaa esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Säätiövalvonnan rahoituksen uudistaminen
Patentti- ja rekisterihallitus valvoo säätiöitä niiden
toimittamien vuosiselvitysten sekä erityistoimenpiteiden,
kuten erityistarkastusten ja oikeudenkäyntien,
avulla. Säätiövalvonnan kulujen kattamiseksi
säätiöiltä on vuodesta 2011 lähtien
peritty sadan euron vuosiselvitysilmoituksen käsittelymaksu.
Näistä maksuista on kertynyt tuloa vuosittain
noin 250 000 euroa. Säätiövalvonnan
kustannukset ovat kuitenkin jo vuosia olleet käsittelymaksuista
kertyneitä tuloja suuremmat, ja kuluvana vuonna alijäämä on noin
253 000 euroa. Taustalla ovat erityisesti säätiövalvonnan
erityistoimenpiteistä aiheutuneet kustannukset.
Säätiövalvonnan alijäämää on
käytännössä rahoitettu muilla
Patentti- ja rekisterihallituksen tuloilla.
Säätiövalvonnan rahoittamiseksi ja
kustannusvastaavuuden saavuttamiseksi hallituksen esityksessä ehdotetaan
uuden valvontamaksun käyttöönottoa. Kaikilta
säätiöiltä perittävä valvontamaksu
korvaisi nykyisen vuosiselvitysilmoituksen käsittelymaksun.
Koska valvontamaksulla rahoitettaisiin säätiövalvontaa
yleisesti, kyse ei ole viranomaisen suoritteesta perittävästä maksusta.
Perustuslakivaliokunnan käytännön valossa
tällaista maksua on valtiosääntöoikeudellisesti
pidettävä verona, mistä seuraa, että valvontamaksusta
on säädettävä lailla.
Lakivaliokunta pitää tärkeänä,
että Patentti- ja rekisterihallituksella on riittävät
voimavarat lakisääteisen valvontatehtävänsä hoitamiseen. Koska
saadun selvityksen perusteella on ilmeistä, että säätiöiltä nykyisin
perittävillä vuosikäsittelymaksuilla
ei kateta säätiövalvonnan kustannuksia,
valiokunta pitää säätiövalvonnan rahoituksen
uudistamista tarpeellisena. Ottaen huomioon, että säätiövalvonnan
rahoitus on verraten pitkään ollut huomattavan
alijäämäinen, on tärkeää,
että tilanne korjataan mahdollisimman ripeästi.
Oikeusministeriössä on parhaillaan vireillä säätiölain
kokonaisuudistus. Tarkoitus on, että hallituksen esitys
uudeksi säätiölaiksi annetaan eduskunnalle
keväällä 2014. Voimaan uusi lainsäädäntö voisi
tulla aikaisintaan vuoden 2015 alusta. Kyse on säätiöiden
kannalta erittäin merkittävästä ja
laaja-alaisesta uudistuksesta, jossa pohditaan myös säätiöiden
valvontaan ja sen rahoittamiseen liittyviä kysymyksiä.
On siten mahdollista, että säätiölain
kokonaisuudistuksesta melko piankin seuraa heijastusvaikutuksia nyt
toteutettavaan uudistukseen.
Valvontamaksu
Osa valiokunnan kuulemista asiantuntijoista on katsonut, että ehdotetun
valvontamaksun sijasta säätiövalvonta
pitäisi rahoittaa kokonaan tai osittain budjettivaroin
tai tarkastuksen kohteiksi joutuneilta säätiöiltä perittävillä toimenpidemaksuilla.
Vaihtoehtoisia tapoja rahoittaa säätiövalvontaa
on pohdittu myös hallituksen esitystä valmisteltaessa,
mutta tarkoituksenmukaisimpana on esityksessä päädytty
pitämään kaikilta säätiöiltä perittävää valvontamaksua.
Myös lakivaliokunta on päätynyt kannattamaan
ehdotettua rahoitusmallia, koska kyse on säätiövalvonnan
rahoittamisesta yleisesti ja koska ehdotetulla tavalla säätiövalvontaa
voidaan rahoittaa samalla rahoitusmallilla kuin muutakin Patentti-
ja rekisterihallituksen toimintaa.
Valvontamaksut tuloutetaan valtion talousarvioon, ja tarkoitus
on, että vastaava määräraha osoitetaan
Patentti- ja rekisterihallitukselle. Valvontamaksulla
arvioidaan saatavan tuloja noin 590 000 euroa, jolla voidaan
turvata nykyisen tasoinen säätiövalvonta
ja myös varautua kustannusten vaihteluun. Valvontamaksutulojen
riittävyyttä on kuitenkin valiokunnan mukaan tarpeen
seurata, sillä säätiövalvonnan
toimenpiteet ja säätiövalvonnan tarve
ovat viime vuosina lisääntyneet.
Valvontamaksuun ehdotetaan säätiöiden maksukyvyn
ja toiminnan laajuuden huomioon ottamiseksi porrastusta kolmeen
maksuluokkaan. Ehdotetun lain 2 §:n 2 momentin mukaan valvontamaksua
suoritetaan seuraavasti:
Taseen loppusumma
|
Valvontamaksu
|
Enintään 100 000 euroa
|
120 euroa
|
Yli 100 000 euroa, kuitenkin enintään
10 000 000 euroa
|
250 euroa
|
Yli 10 000 000 euroa
|
500 euroa
|
Työ- ja elinkeinoministeriö on toimittanut
valiokunnalle suuntaa-antavan arvion säätiöiden
ja maksukertymän jakautumisesta valvontamaksun eri maksuluokkiin.
Suuntaa-antava arvio perustuu Patentti- ja rekisterihallituksen
säätiörekisteristä saatuihin
tasetietoihin. Arvion mukaan ensimmäiseen maksuluokkaan
(120 euroa) kuuluu 503 säätiötä ja
maksukertymä on 60 360 euroa. Toisessa maksuluokassa
(250 euroa) säätiöitä on 1 730
ja maksukertymä 432 500 euroa. Kolmanteen maksuluokkaan
(500 euroa) kuuluu vuorostaan 188 säätiötä ja
maksukertymä on 94 000 euroa. Kaiken kaikkiaan
säätiöt (2 421 kpl)
maksaisivat valvontamaksua yhteensä 586 860 euroa
vuodessa.
Suurimmalta osalta säätiöitä (noin
71 %) perittäisiin 250 euron
maksua, jonka arvioidaan vastaavan valvonnan keskimääräisiä kustannuksia.
Tästä poikettaisiin pienimpien ja suurimpien
säätiöiden kohdalla. Valiokunta pitää maksun
porrastusta sinällään perusteltuna, mutta
on kiinnittänyt huomiota siihen, että keskimmäinen porras
on väljä ja kattaa hyvin erikokoisia säätiöitä.
Porrastuksen toimivuutta ja tasapuolisuutta säätiöiden
kannalta on siksi jatkossa aiheellista seurata.
Osa valiokunnan kuulemista asiantuntijoista on pitänyt
ehdotusta valvontamaksun kytkemisestä säätiön
taseen loppusummaan ongelmallisena, koska tasearvojen
ei katsota kuvaavan säätiön todellista
varallisuusasemaa eikä eri säätiöihin
kohdistetusta valvonnasta aiheutuvaa työmäärää.
Taseen loppusumman sijasta on esitetty, että valvontamaksun
peruste pitäisi kytkeä säätiön
tuloslaskelman yhteenlaskettuihin tuottoihin, jotka perustuvat käypiin
arvoihin ja kuvastavat säätiön maksukykyä.
Hallituksen esityksessä maksun sitomista taseen loppusummaan
perustellaan sillä, että se vähentää viranomaisen
työtä ja alentaa maksun perimisestä aiheutuvia
kustannuksia, koska taseen loppusumma on poimittavissa
maksupäätöksen perusteeksi suoraan säätiöiltä vuosittain kerättävistä tiedoista.
Työ- ja elinkeinoministeriön mukaan
Patentti- ja rekisterihallituksen rekisteristä ei sen sijaan
ole saatavissa sähköisessä muodossa tietoja
tuloslaskelman mukaisten tuottojen summasta, jota voitaisiin käyttää maksun
määräytymisperusteena tasetta vastaavin
kustannuksin.
Lakivaliokunta on päätynyt puoltamaan hallituksen
esittämää ratkaisua kytkeä valvontamaksu
säätiön taseen loppusummaan, mutta pitää tärkeänä,
että ratkaisun toimivuutta vielä arvioidaan säätiölain
kokonaisuudistuksen yhteydessä. Valiokunnan mielestä olisi
myös toivottavaa, että Patentti- ja rekisterihallituksen
rekisterijärjestelmää kehitettäisiin
niin, että rekisterin tietoja voitaisiin nykyistä laaja-alaisemmin
hyödyntää sähköisessä muodossa.
Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota lakiehdotuksen 2 §:n
1 momentin sanamuotoon, jonka mukaan valvontamaksu määräytyy
säätiön viimeisimmän
vahvistetun taseen loppusumman mukaan. Koska suuressa osassa säätiöitä tasetta
ei kuitenkaan erikseen saateta minkään toimielimen
vahvistettavaksi, valiokunta ehdottaa ilmaisun "vahvistetun" poistamista
momentista.
Oikaisu ja muutoksenhaku
Hallituksen esitys sisältää säännökset
valvontamaksua koskevan päätöksen
oikaisemisesta sekä muutoksenhausta. Valiokunta pitää ehdotettua
sääntelyä lähtökohtaisesti
kannatettavana ja viimeaikaisten linjausten mukaisena (ks. PeVL 32/2012 vp).
Voidaan arvioida, että valvontamaksusta tehtyjen valitusten
määrä jää käytännössä varsin
vähäiseksi, sillä valvontamaksun
perusteet ovat varsin yksiselitteiset eikä maksun määräämiseen
sisälly käytännössä viranomaisen
harkintaa. Myös oikaisuvaatimusmenettelyn voidaan arvioida
vähentävän tuomioistuimiin tulevien valitusten
määrää.
Ehdotetun lain 7 §:n
2 momentin mukaan Patentti-
ja rekisterihallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta tekemään
päätökseen haetaan muutosta valittamalla
siten kuin Patentti- ja rekisterihallituksesta annetussa laissa
(578/2013) säädetään.
Esityksen perusteluista (s. 4/I ja s. 7/I)
ilmenee, että tarkoituksena on hakea muutosta Helsingin
hallinto-oikeudelta.
Valitusten keskittäminen Helsingin hallinto-oikeuteen
on poikkeus yleisestä hallinto-oikeudellisesta valitusjärjestelmästä,
jossa lähtökohtana on asioiden hajauttaminen kaikkiin
hallinto-oikeuksiin. Valiokunta on kuitenkin päätynyt puoltamaan
hallituksen esityksessä ehdotettua ratkaisua, koska Helsingin
hallinto-oikeus käsittelee jo nykyisen lainsäädännön
nojalla muitakin valituksia Patentti- ja rekisterihallituksen päätöksistä yhdistys-
ja säätiöasioissa. Esityksessä ehdotettu
ratkaisu turvaisi näin yhdenmukaisen muutoksenhakumenettelyn
toisiinsa läheisesti liittyvissä asioissa. Muutoksenhakua Patentti-
ja rekisterihallituksen päätöksistä tulisi
kuitenkin sopivassa yhteydessä arvioida kokonaisuutena,
esimerkiksi parhaillaan vireillä olevan hallintolainkäytön
tasotyöryhmän mietinnön jatkovalmistelun
yhteydessä. Lisäksi valiokunta katsoo, että 7 §:n
2 momentissa käytetty viittaustapa on esityksen perustelujen
valossa epäselvä. Momentin selkeyttämiseksi
valiokunta ehdottaa, että momenttiin kirjataan nimenomaisesti
näkyviin, että muutosta haetaan valittamalla Helsingin
hallinto-oikeuteen.
Lisäksi valiokunta ehdottaa täsmennystä ehdotetun
lain 7 §:n 3 momentin sanamuotoon sen
selkeyttämiseksi, että momentissa säädetään muutoksenhausta
valitusasiassa annettuun ratkaisuun.