Yleisperustelut
Yleistä
Yhdyskuntaseuraamuksista säädetään
nykyisin useissa erillisissä laeissa. Nyt ehdotetaan, että yhdyskuntapalvelua,
valvontarangaistusta, ehdollisen vankeuden valvontaa, nuorisorangaistusta
ja ehdonalaisen vapauden valvontaa koskevat säännökset
kootaan yhteen lakiin. Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta
pitää lainsäädännön
kodifikaatiota tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena, sillä erillisissä laeissa
säätäminen voi vaikeuttaa kokonaiskuvan
hahmottamista yhdyskuntaseuraamuksista. Uudistuksella selkeytetään
yhdyskuntaseuraamusten sisältöä, tavoitteita
ja keskinäisiä suhteita.
Esitykseen ei sisälly merkittäviä sisällöllisiä muutoksia
nykyisiin yhdyskuntaseuraamuksiin, eikä siinä ehdoteta
uusia yhdyskuntaseuraamuksia. Näissä suhteissa
esitystä voidaan pitää verraten varovaisena
uudistuksena. Lakivaliokunta pitääkin tarpeellisena
ja perusteltuna, että rikosseuraamusjärjestelmää arvioitaisiin
jatkossa nyt käsillä olevaa esitystä laaja-alaisemmin
ja kokonaisvaltaisemmin. Arvioida tulisi muun muassa yhdyskuntaseuraamusten
ja ehdottoman vankeuden käyttöä ja niiden
välistä suhdetta sekä mahdollisia kehittämistarpeita.
Nyt toteutettava yhdyskuntaseuraamusten kodifikaatio antaa tällaiselle
arviointityölle hyvän pohjan.
Nuorisorangaistus
Nuorisorangaistus on vuodesta 2005 lähtien käytössä ollut
alaikäisille nuorille tarkoitettu seuraamus, joka sisältää valvontaa
ja erityisesti nuorille suunnattuja sosiaalista toimintakykyä edistäviä ohjelmia
sekä tukea ja ohjausta. Lakia säädettäessä arvioitiin,
että vuosina 2005—2008 täytäntöönpanoon
tulisi vuosittain 60, 140, 190 ja 260 nuorisorangaistusta ja että määrä vähitellen
nousisi 300 tuomittuun rangaistukseen vuodessa (HE 102/2004
vp). Saadun selvityksen mukaan nuorisorangaistuksen käyttö on
kuitenkin ollut huomattavasti arvioitua vähäisempää ja se
on viime vuosina jopa vähentynyt. Esimerkiksi, kun vuonna
2005 toimeenpantaviksi tuli 33 nuorisorangaistusta, vuonna 2013
vastaava luku oli 6. Seuraamuksen ennakoitua vähäisempää käyttöä voi
esityksen mukaan osaltaan selittää se, että nuorisorangaistus
on suunnattu varsin rajoitetulle kohderyhmälle eli vakavaan
rikolliseen elämäntapaan ajautuneille nuorille.
Lisäksi esityksessä arvioidaan, ettei nuorisorangaistusta tunneta
kovin hyvin. Jotkut lakivaliokunnan kuulemat asiantuntijat ovatkin
esityksen käsittelyssä katsoneet, että nuorisorangaistuksesta
voitaisiin luopua, koska sitä on käytetty vähän
ja sen ylläpito vaatii merkittävästi
voimavaroja.
Lakivaliokunta pitää kuitenkin tärkeänä,
että nuorisorangaistus säilytetään.
Valiokunnan mielestä on perusteltua, että rikosseuraamusjärjestelmäämme
sisältyy vaihtoehto, joka on suunnattu erityisesti nuorille
ja heidän tarpeisiinsa. Saadun selvityksen mukaan niille
nuorille, joille nuorisorangaistus on tuomittu, seuraamus on ollut
toimiva. Vaikeassakin elämäntilanteessa olevia
nuoria on voitu tukea oikeansuuntaisiin valintoihin ja auttaa heitä elämään
täysin tai lähes rikoksetonta elämää (s.
17/I).
Valiokunta onkin huolissaan nuorisorangaistuksen olemattomasta
käytöstä. Käyttöä ei
ole lisännyt edes vuoden 2011 alusta voimaan tullut nuoren
rikoksesta epäillyn tilanteen selvittämisestä annettu
laki (633/2010) ja sen edellyttämä seuraamusselvitysmenettely.
Vaikka hallituksen esitykseen sisältyy arvioita vähäisen
käytön syistä, tuoretta kartoitettua
tietoa nuorisorangaistuksen vähäiselle käytölle
ei vaikuta olevan. Edellä esitetyn valossa valiokunta pitää tärkeänä,
että nuorisorangaistuksen vähäisen käytön syyt
kartoitetaan mahdollisimman pian ja ryhdytään
niiden edellyttämiin toimenpiteisiin seuraamuksen käytön
edistämiseksi. Lisäksi nuorisorangaistukseen on
tarpeen kiinnittää huomiota oikeudenhoidon toimijoiden
koulutuksessa.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki yhdyskuntaseuraamusten täytäntöönpanosta
3 luku. Yhdyskuntaseuraamuksen suorittamisen edellytysten selvittäminen
11 §. Rangaistusajan suunnitelma.
Pykälän 1 momentissa säädetään
rangaistusajan suunnitelmaan sisältyvistä tiedoista
kaikkien yhdyskuntaseuraamusten osalta. Koska pykälän
1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu velvollisuus pysyä asunnossa
tai muussa paikassa sekä liikkumisen rajoittaminen eivät
koske kaikkia yhdyskuntaseuraamuksia, valiokunta ehdottaa kohdan sanamuodon
muuttamista yleisemmäksi koskemaan tuomitun velvollisuuksia.
Samalla valiokunta ehdottaa selkeyssyistä, että kyseinen
kohta siirretään momenttiin sisältyvässä luettelossa ensimmäiseksi
ja muidenkin kohtien järjestystä muutetaan.
Pykälän 3 momentin mukaan rangaistusajan suunnitelma
on laadittava yhteistyössä tuomitun kanssa.
Koska pykälässä on kyse rikoksesta epäillystä laadittavasta
rangaistusajan suunnitelmasta, valiokunta ehdottaa momentin sanamuodon
muuttamista siten, että kyseinen suunnitelma on laadittava rikoksesta
epäillyn kanssa.
12 §. Tukitoimenpiteet.
Pykälässä säädetään
rikoksesta epäillyn tukitoimenpiteiden tarpeen selvittämisestä,
yhteensovittamisesta ja kustannusvastuusta. Vastaavaa säännöstä ei
sisälly nykyiseen lainsäädäntöön.
Lakivaliokunta toteaa, että rikoksentekijän tukitoimilla
on usein keskeinen merkitys, kun pyritään toteuttamaan
yhdyskuntaseuraamusten tavoitetta parantaa rikoksentekijän
edellytyksiä elää rikoksetonta elämää.
Käytännössä keskeisiä palveluja
ovat yleisen palvelujärjestelmän tarjoamat palvelut,
kuten päihde- ja mielenterveyshuollon toimenpiteet.
Rikosseuraamuslaitoksen ja tuomitun kotikunnan välinen
yhteistyö ei kuitenkaan nykyisin toimi tasavertaisesti
eri puolilla maata (s. 38/I) ja viranomaisten välillä on
paikoin epäselvyyttä siitä, kumman tahon velvollisuutena
on järjestää ja maksaa tuomitun tukitoimet
(s. 21/II). Tämän vuoksi tukitoimenpiteiden
tehostaminen ja niiden käyttömahdollisuuksien
täsmentäminen ehdotetuin tavoin lainsäädännöllä on
tarpeen ja perusteltua. Jatkossa tulee kuitenkin seurata, onko sääntely
riittävän yksiselitteistä ja toimiiko
se sille asetettujen tavoitteiden ja tarkoituksen mukaisesti.
Valiokunta kiinnittää huomiota myös
siihen, että pykälän 1 momentti koskee
sanamuotonsa mukaisesti vain Rikosseuraamuslaitoksen ja sosiaaliviranomaisen
välistä yhteistyötä. Koska myös
terveydenhuollon tukitoimenpiteillä on merkitystä yhdyskuntaseuraamuksen
tavoitteiden toteuttamisen kannalta, lakivaliokunta ehdottaa, että momentti laajennetaan
koskemaan myös terveysviranomaista.
Pykälän 2 momentissa tarkoitettu
kustannustenjako, jonka mukaan kunta vastaa kunnallisten peruspalveluiden
kustannuksista ja Rikosseuraamuslaitos yhdyskuntaseuraamuksen täytäntöönpanoon
liittyvien toimintojen kustantamisesta, ei hallituksen esityksen
mukaan sisällä muutoksia voimassa olevaan tilanteeseen,
eikä kyse ole kunnalle osoitettavista uusista tehtävistä (s.
60). Esityksen mukaan seuraamuksen täytäntöönpanoon
liittyviä toimintoja ovat esimerkiksi erilaisiin rikollisuutta
ehkäiseviin toimintoihin osallistuminen, kun taas kuntalaiselle kuuluvia
toimintoja ja palveluja ovat esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelut.
Lisäksi esityksessä tarkennetaan, että sosiaali-
ja terveydenhuollon peruspalveluiden päihdetyöhön
kuuluu perinteisesti päihteiden käytön
puheeksi ottaminen, mini-interventio ja tarvittaessa ohjaaminen päihdehuollon
erityispalveluihin.
Kustannustenjakoa koskeva säännös
ja sitä koskevat perustelut ovat verraten yleisluonteisia.
Lakivaliokunnan näkemyksen mukaan ehdotettu kustannustenjako
merkitsee sitä, että jos yhdyskuntaseuraamukseen
tuomittu käyttää kunnan päihdehuollon
palveluja ennen täytäntöönpanon
käynnistymistä ja päihdehuollon toimet
jatkuvat keskeytyksettä ja samoin järjestelyin
yhdyskuntaseuraamuksen aikana, päihdehuollon kustannuksista
myös yhdyskuntaseuraamuksen täytäntöönpanon
aikana vastaa tuomitun kotikunta. Jos Rikosseuraamuslaitos ottaa osaksi
seuraamuksen suorittamista jonkin sillä käytössä olevan
päihdehuollollisen tai muun toimintaohjelman tukemaan kunnan
järjestämän päihdehuollon osuutta,
kyse on tältä osin Rikosseuraamuslaitoksen järjestämästä ja
maksamasta toiminnasta. Rikosseuraamuslaitos voi myös rangaistusajan
suunnitelmassa vahvistaa yhdyskuntaseuraamuksen toiminnan osaksi
jonkin päihdehuollon palvelun, jonka järjestäjänä voisi toimia
esimerkiksi päihdehuollon palveluita toteuttava järjestö,
mutta tällöinkin toiminnan kustannukset maksaisi
Rikosseuraamuslaitos.
Hallituksen esityksestä ilmenee myös, että kunta
arvioi itsenäisesti sosiaali- ja terveyspalveluiden
tarpeen eikä Rikosseuraamuslaitos voi edellyttää kunnan
palveluja tukitoimenpiteiden yhteensovittamisen perusteella. Lakivaliokunnan
näkemyksen mukaan tämä merkitsee sitä, että jos
tuomitun kotikunnan arvion mukaan tuomittu ei tarvitse esimerkiksi
päihteettömyyttä tukevaa toimintaa, Rikosseuraamuslaitos
ei voi edellyttää kunnan maksavan tällaista
toimintaa. Rikosseuraamuslaitos voi kuitenkin itse etsiä palvelun
järjestäjän, joka voi olla myös
kunnan päihdehuollon toimija. Palvelun kustannukset maksaisi
tällöin Rikosseuraamuslaitos.
Valiokunta myös korostaa, että ehdotettu sääntely
ei edellytä yhdyskuntaseuraamusta suorittavan asettamista
tukitoimenpiteissä muita kuntalaisia parempaan asemaan.
Lähtökohtana on, että tuomittu saa kuntalaisena
ne palvelut, jotka hänelle sosiaali- ja terveydenhuollon
lainsäädännön perusteella kuuluvat.
Lopuksi valiokunta toteaa, että ehdotettu säännös
koskee viranomaisten välistä yhteistyötä ennen
yhdyskuntaseuraamuksen täytäntöönpanoa
ja sen aikana. Yhdyskuntaseuraamusten tavoitteiden kannalta on kuitenkin
keskeistä myös se, että tukitoimenpiteitä tarpeen
mukaan jatketaan täytäntöönpanon
jälkeen, koska täytäntöönpanon
päättyminen on usein haavoittuvin kohta toiminnan
onnistumisen kannalta. Valiokunta pitääkin tärkeänä,
että tukitoimenpiteiden saatavuudesta pyritään
myös tältä osin huolehtimaan.
4 luku. Täytäntöönpanon
aloittaminen
18 §. Täytäntöönpanon
lykkäys tai keskeytys.
Pykälän 2 momentissa säädetään
rangaistuksen täytäntöönpanon
lykkäämisestä silloin, kun aloittamiselle
on ehdottoman vankeusrangaistuksen tai muun yhdyskuntaseuraamuksen
suorittamisesta johtuva este. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan
myös keskeyttämismahdollisuus olisi tällaisissa
tilanteissa tarpeen. Tämän vuoksi ja joustavuuden
lisäämiseksi valiokunta ehdottaa, että momentin
ensimmäiseen virkkeeseen lisätään
myös mahdollisuus täytäntöönpanon
keskeyttämiseen.
Jotta voidaan välttää tilanteita,
joissa täytäntöönpanoon joudutaan
selvissä tapauksissa hakemaan lisäaikaa tuomioistuimelta,
valiokunta ehdottaa, että pykälään
lisätään uusi 4 momentti, joka
mahdollistaa täytäntöönpanon
keskeyttämisen tai lykkäämisen, jos tuomitun
olosuhteiden muutos edellyttää täytäntöönpanoon
kuuluvan toimintavelvollisuuden tai määrätyssä paikassa pysymisvelvoitteen
uudelleen järjestämistä. Toimintavelvollisuuden
uudelleen järjestäminen voi koskea yhdyskuntapalvelua,
valvontarangaistusta ja nuorisorangaistusta. Sen sijaan määrätyssä paikassa
pysymisvelvoitteen uudelleen järjestäminen koskee
käytännössä vain valvontarangaistusta.
Valiokunnan ehdottaman lisäyksen vuoksi hallituksen esitykseen
sisältyvän pykälän 4 momentti
siirtyy 5 momentiksi.
Nyt käsillä oleva pykälä ei
mahdollista valvontarangaistuksen keskeyttämistä väliaikaisesti,
jos tuomitun epäillään rikkoneen velvollisuuksiaan
eikä asiaa saada selvitetyksi välittömästi,
vaikka tällainen mahdollisuus sisältyy voimassa
olevaan lainsäädäntöön.
Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa, että myös
tätä koskeva keskeytysmahdollisuus lisätään
uuden 4 momentin viimeiseksi virkkeeksi ja samalla laajennetaan
säännös koskemaan myös yhdyskuntapalvelua
ja nuorisorangaistusta.
5 luku. Yhdyskuntaseuraamuksen yleiset ehdot ja niiden rikkominen.
26 §. Törkeä velvollisuuksien rikkominen.
Ehdotetun lain 54 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään tuomioistuimessa
noudatettavasta menettelystä, jos tuomittu rikkoo valvontarangaistuksen
täytäntöönpanoon liittyviä velvollisuuksiaan.
Vastaavanlaiset säännökset on nuorisorangaistuksen
osalta sisällytetty 66 §:n 2 ja 3 momenttiin. Lakivaliokunnan
mukaan tällaiset säännökset ovat
tarpeellisia kaikissa yhdyskuntaseuraamuksissa, minkä vuoksi
valiokunta ehdottaa niiden siirtämistä nyt käsillä olevan
pykälän uudeksi 2 ja 3 momentiksi. Muutoksen
vuoksi 54 §:n 2 ja 3 momentti sekä 66 §:n
2 ja 3 momentti tulee poistaa.
Velvollisuuksien törkeän rikkomisen seuraamuksesta
säädetään kunkin yhdyskuntaseuraamuksen
osalta erikseen (39, 55, 62 ja 67 §). Yhdyskuntapalvelun
osalta tuomioistuin voi muuntaa yhdyskuntapalvelun suorittamatta
olevan osan valvontarangaistukseksi tai ehdottomaksi valvontarangaistukseksi
(39 §). Valvontarangaistuksen osalta tuomioistuimen
on vuorostaan muunnettava valvontarangaistuksesta suorittamatta
oleva osa ehdottomaksi vankeusrangaistukseksi (55 §).
Sen sijaan nuorisorangaistuksessa tuomioistuimella on enemmän
liikkumavaraa seuraamuksen suhteen (67 §). Valiokunnan mielestä jatkossa
olisi hyvä pohtia erityisesti yhdyskuntapalvelun ja valvontarangaistuksen
osalta, olisiko perusteltua ja tarkoituksenmukaista laajentaa tuomioistuimen
käytettävissä olevia vaihtoehtoja asianmukaisen
seuraamuksen määräämiseksi.
Esitykseen sisältyvästä kansainvälisestä vertailusta
ilmenee, että eräissä maissa tuomioistuimilla
on vastaavanlaisessa tilanteessa enemmän liikkumavaraa
(s. 30/II).
6 luku. Toimivaltuudet.
28 §. Toimivaltuuksien käytön yleiset
periaatteet.
Valiokunta ehdottaa, että pykälän 2
momentissa käytetty ilmaisu "käskyin" muutetaan ilmaisuksi "määräyksin".
30 §. Päätösvalta.
Pykälässä säädetään
päätösvallasta yhdyskuntaseuraamusten
täytäntöönpanoon liittyvissä kysymyksissä.
Pykälän 2 momentin mukaisissa asioissa
päätösvalta on yhdyskuntaseuraamustoimiston
johtajalla tai työjärjestyksessä määrätyllä vankilan
johtajalla, apulaisjohtajalla taikka rikosseuraamusesimiehellä.
Saadun selvityksen mukaan vankilan johtajan, apulaisjohtajan tai
rikosseuraamusesimiehen toimivalta on kuitenkin tarpeen lähinnä kiireellisissä asioissa.
Tämän vuoksi lakivaliokunta ehdottaa, että momentissa
tarkoitetuissa asioissa päätöksen tekee
pääsääntöisesti yhdyskuntaseuraamustoimiston
johtaja ja että työjärjestyksessä määrätty
vankilan johtaja, apulaisjohtaja taikka rikosseuraamusesimies voi
tehdä päätöksen, jos asia ei
siedä viivytystä.
7 luku. Erinäiset säännökset.
31 §. Tiedonsaantioikeus.
Lakivaliokunta ehdottaa, että pykälän 1
momentissa säädetty Rikosseuraamuslaitoksen
tiedonsaantioikeus kohdistetaan paitsi sosiaali- myös terveysviranomaisiin.
Lisäksi tietopyynnön tarkemmaksi yksilöimiseksi
valiokunta ehdottaa, että säännöksessä viitataan
hoito-, kuntoutus- ja palvelusuunnitelmaan liittyviin tietoihin.
Esityksen valiokuntakäsittelyssä on tuotu esiin,
että Rikosseuraamuslaitokselle tulisi säätää oikeus
tarkastaa viranomaisrekistereistä yhdyskuntaseuraamusten
täytäntöönpanoon liittyvien
työ- tai toimintapaikkojen sekä niissä toimivien
yhdyshenkilöiden taustatiedot sen varmistamiseksi, etteivät
seuraamuksen täytäntöönpanossa
mukana olevat yhteisöt ja yksityishenkilöt toimi
harmaassa taloudessa. Lakivaliokunta ei kuitenkaan pidä perusteltuna
tällaisen säännöksen lisäämistä lakiin
esityksen valiokuntavaiheessa ilman tarkempaa selvitystä sääntelyn tarpeesta
ja sen mahdollisista vaikutuksista. Saadun selvityksen valossa vaikuttaa
myös mahdolliselta, että asiassa voidaan tukeutua
yleislainsäädäntöön
ottaen huomioon, että viranomaisten toiminnan julkisuudesta
annetun lain (621/1999) 26 §:n
1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettävästä viranomaisen
asiakirjasta voi antaa tiedon, jos se, jonka etujen suojaamiseksi
salassapitovelvollisuus on säädetty, antaa siihen
suostumuksensa.
9 luku. Valvontarangaistus.
51 §. Rikokseen syyllistyminen törkeänä velvollisuuksien
rikkomisena.
Pykälässä on kyse tilanteesta, jossa
tuomitun epäillään syyllistyneen rikokseen,
josta on seuraamuksena ankarampi rangaistus kuin sakkoa. Valiokunta
ehdottaa pykälän otsikkoa muutettavaksi vastaamaan
paremmin säännöksen sisältöä.
54 §. Menettely valvontarangaistuksen vankeudeksi
muuttamisessa.
Edellä 26 §:n yksityiskohtaisiin
perusteluihin viitaten valiokunta ehdottaa pykälän 2
ja 3 momentin poistamista ja tähän liittyen
myös otsikon muuttamista.
11 luku. Nuorisorangaistus.
66 §. Velvollisuuksien törkeän rikkomisen
käsittely.
Edellä 26 §:n yksityiskohtaisiin
perusteluihin viitaten valiokunta ehdottaa pykälän 2
ja 3 momentin poistamista.
14 luku. Muutoksenhaku.
86 §. Muutoksenhakukelpoiset päätökset.
Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan
tuomittu saa vaatia oikaisua Rikosseuraamuslaitoksen päätökseen,
joka koskee 18 §:n 4 momentissa tarkoitettua täytäntöönpanon
lykkäyksen tai keskeytyksen peruuttamista. Valiokunnan
edellä ehdottamien muutosten vuoksi viittaus on tarpeen
korjata viittaukseksi 18 §:n 5 momenttiin.
Ehdotettu säännös ei mahdollista
oikaisua täytäntöönpanon lykkäyksestä eikä keskeytyksestä,
vaan tällaisen peruuttamisesta. Ottaen huomioon, että lykkäystä tai
keskeytystä ei välttämättä myönnetä ja
myöntämisen edellytykset voivat olla tulkinnanvaraiset,
valiokunta pitää ehdotusta tuomitun oikeusturvan
kannalta ongelmallisena. Tämän vuoksi
valiokunta ehdottaa, että säännös
laajennetaan koskemaan myös 18 §:n 1,
2 ja 4 momentissa tarkoitettua lykkäystä ja keskeytystä.
4. Laki vankeuslain 4 luvun 6 §:n ja 21 luvun 2 §:n
muuttamisesta
21 luku. Vapauttaminen.
2 §. Päätösvalta.
Hallituksen esityksessä vankeutta ja tutkintavankeutta
koskevan lainsäädännön muuttamiseksi
(HE 45/2014 vp) on esitetty muutoksia
päätösvaltaa koskevaan vankeuslain 21
luvun 2 §:ään. Lakivaliokunta
on 9.12.2014 hyväksymässään
mietinnössä ehdottanut pykälän
hyväksymistä hallituksen esityksen mukaisessa
muodossa (LaVM 17/2014 vp). Tästä johtuen
valiokunta ehdottaa, että nyt käsillä oleva 21
luvun 2 §:ää koskeva ehdotus
sovitetaan yhteen edellä mainitun muutoksen kanssa ja että tämä otetaan
huomioon myös lain johtolauseessa.
Hallituksen esityksessä ehdotettu pykälän
viimeinen virke on samalla selkeyssyistä erotettu omaksi
toiseksi momentikseen (Uusi 2 momentti).
6. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain
24 §:n muuttamisesta
24 §. Salassa pidettävät viranomaisen
asiakirjat.
Valiokunta ehdottaa, että pykälän 1
momentin 27 kohtaa täydennetään
niin, että salassa pidettäviä viranomaisen
asiakirjoja ovat myös asiakirjat, jotka sisältävät
tietoja vankeusrangaistuksen sijasta suoritettavan valvontarangaistuksen seuraamusselvityksestä.