Yleisperustelut
Käsiteltävänä olevassa esityksessä on
kysymys oikeushallinnon lainkäyttöasioiden käsittelyä ja täytäntöönpanoa
sekä oikeusministeriön hallinnonalan tutkimus-
ja suunnittelutoimintaa palvelevasta oikeushallinnon valtakunnallisesta
tietojärjestelmästä. Oikeushallinnon
valtakunnallista tietojärjestelmää koskevan
lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävät
sellaiset oikeushallinnon valtakunnalliset rekisterit, joista säädetään erityislaeissa.
Laki ei myöskään koske viranomaiskohtaisia
tietojärjestelmiä.
Mietinnössään LaVM 20/2006 vp —HE 85/2006 vp lakivaliokunta
piti aiheellisena, että tuomioistuinten erilaisia tallentamis-
ja ilmoitusvelvollisuuksia koskeva säädännäinen
tilanne kartoitetaan ja tältä pohjalta arvioidaan, onko
mahdollisesti tulevaisuudessa aiheellista antaa näistä asioista
joitain yleisiä tai kokoavia, oikeudellisesti velvoittavia
säännöksiä. Mietinnössä tarkoitettu
kartoitus on tehty valmisteltaessa käsiteltävänä olevaa
hallituksen esitystä. Selvitys osoitti, että oikeushallinnon
valtakunnallisen tietojärjestelmän rekistereitä ja
niihin talletettujen tietojen käsittelyä koskeva
lainsäädäntö on osittain hajanaista
ja puutteellista. Esimerkiksi henkilötietolain (523/1999)
arkaluonteisten tietojen käsittelyyn oikeuttavat säännökset
eivät tästä syystä ole selkeästi
sovellettavissa tietojärjestelmään. Näin
on esimerkiksi lainkäyttöasioiden täytäntöönpanoon
liittyvien tietojenvälitystä palvelevien valtakunnallisten
rekistereiden osalta. Erityislakeihin perustuviin rekistereihin
ei todettu liittyvän yleisiä kehittämistarpeita.
Esitetty lainsäädäntö on
tarpeellinen ja nykytilaa selkeyttävä. Esityksellä saatetaan
oikeushallinnon valtakunnallista tietojärjestelmää koskeva
lainsäädäntö vastaamaan kaikilta
osin henkilötietojen sääntelylle asetettuja
vaatimuksia. Sääntely selkeyttää rekisterinpitoon
liittyvät toimivalta- ja vastuusuhteet, kun Oikeusrekisterikeskus
määritellään laissa oikeushallinnon
valtakunnallisen tietojärjestelmän rekisterinpitäjäksi.
Laissa tarkoitetut oikeushallinnon viranomaiset eli tuomioistuimet,
syyttäjäviranomaiset ja oikeusaputoimistot ovat
puolestaan vastuussa rekisteriin tallettamistaan tiedoista, ja ne voivat
käyttää oikeushallinnon valtakunnallisen tietojärjestelmän
tietoja omien tehtäviensä hoitamiseksi. Esityksellä myös
selkeytetään oikeushallinnon tietojärjestelmään
talletettavien tietojen julkisuuden määräytymistä ja
niiden luovuttamista muille viranomaisille sekä tuomioistuimen
velvollisuutta ilmoittaa ja tallettaa tietoja tietojärjestelmään.
Lakivaliokunta tähdentää, ettei esitys
merkitse uuden tietojärjestelmän luomista, vaan
olemassa olevien tai toteuttamisvaiheessa olevien tietojenkäsittelyjärjestelmien
sääntelyä. Esityksessä ei myöskään
ole kysymys viranomaisten "yhteisestä" rekisteristä eikä julkisesta
rekisteristä. Vaikka eri oikeushallinnon viranomaisilta
saatuja tietoja on samassa tietojärjestelmässä, kaikki
siihen talletetut tiedot eivät ole vapaasti muiden oikeushallinnon
viranomaisten saatavissa. Oikeushallinnon valtakunnalliseen tietojärjestelmään
sisältyvät tiedot ovat salassa pidettäviä hallituksen
esitykseen sisältyvän 3. lakiehdotuksen mukaisesti.
Tätä voidaan pitää välttämättömänä,
koska tietojärjestelmä sisältää arkaluonteisia
tietoja. Tietojärjestelmän tietoja saa käyttää ja
luovuttaa vain esitetyssä laissa tai muualla laissa olevien
säännösten perusteella.
Lakivaliokunta katsoo, ettei tietojärjestelmän tietojen
salassapito vaikuta kansalaisten mahdollisuuksiin valvoa ja seurata
julkisen vallan käyttöä, koska tietojärjestelmä on
vain tietoja välittävä järjestelmä,
eikä salassapidolla ole vaikutusta tuomioistuinten, syyttäjäviranomaisten eikä oikeusaputoimistojen
hallussa olevien asiakirjojen julkisuuteen. Perustuslakivaliokunta
on lausunnossaan arvioinut tietojärjestelmän tietojen
salassapitoa, eikä se ole nähnyt ehdotetun sääntelyn
muodostuvan perustuslain kannalta ongelmalliseksi (PeVL
39/2009 vp).
Esimerkiksi oikeusaputoimistojen osalta tietojärjestelmään
talletetaan tai sen kautta välitetään
oikeusapupäätöksiä ja palkkio-
ja kuluvaatimuksia koskevia tietoja oikeusavun sähköisen
asioinnin osana. Tätä toimintaa osaltaan sääntelee
1.12.2009 voimaan tullut oikeusapulain muutos (927/2008, LaVM 12/2008 vp — HE
103/2008 vp). Muilta osin oikeusaputoimistojen
tietoja tulee oikeushallinnon valtakunnallisen tietojärjestelmän
raportointi-, tilasto- ja arkistojärjestelmään,
mistä tietoja tuotetaan tilastollisessa muodossa ja siten,
etteivät yksittäistä oikeusavun asiakasta
koskeva tiedot paljastu ulkopuolisille.
Oikeushallinnon valtakunnallisten rekistereiden sääntelyssä havaitut
puutteet ovat vaikeuttaneet sähköisen
asioinnin kehittämistä hallinnonalalla. Valiokunta
pitää sen vuoksi tärkeänä, että oikeushallinnon
valtakunnallista tietojärjestelmää koskeva
sääntely luo yleiset edellytykset sähköisen
asioinnin parantamiselle. Ensi vaiheessa uuden menettelyn piiriin
tulevat määrältään
suuret asiaryhmät, joiden käsittelyn sähköistämisestä on
saatavissa nopeasti ja välittömästi
merkittäviä hyötyjä. Esitys
mahdollistaa esimerkiksi riidattomien velkomusasioiden sähköisen
käsittelyn toteutuksen. Ulosottoasia voidaan vastaisuudessa
saattaa vireille sähköisesti, kun ulosoton hakijan
ei tarvitse toimittaa ulosottohakemuksensa liitteeksi täytäntöönpanoperustetta,
vaan ulosottoviranomainen saa tiedon siitä suoraan oikeushallinnon
valtakunnallisesta tietojärjestelmästä.
Valiokunta toteaa myönteisenä sen, että esitetty
sääntely ottaa huomioon sähköisten
tietojärjestelmien luomat mahdollisuudet kehittää muutoinkin
sähköistä asianhallintaa ja sähköisiä palveluja.
Esimerkiksi tiedotusvälineiden kannalta esitys merkitsee
nykyistä parempia mahdollisuuksia saada keskitetysti ja
teknisen käyttöyhteyden avulla tietoja tuomioistuimissa
vireillä olevista asioista. Tämä helpottaa
tiedotusvälineiden käytännön
työskentelyä ja säästää myös
oikeushallinnon henkilöstön työtä.
Esityksen vaikutukset ulottuvat pääosin yleisiin
tuomioistuimiin, kun kysymys on lainkäyttöasioiden
täytäntöönpanoon liittyvästä tietojenvälityksestä.
Siltä osin kuin uudistuksella pyritään
luomaan edellytykset nykyaikaiselle sähköiselle
asioinnille ja tiedonvälitykselle sekä kehittyneelle
raportointi-, suunnittelu- ja tilastotuotannolle, lainsäädäntöuudistus
on tarpeellinen myös hallintolainkäytön
näkökulmasta. Esitetty sääntely
luo perusteen myös hallinto-oikeuksien ilmoitusvelvollisuutta
koskevissa asioissa, sitten kun tarvittavat selvitykset ja tekniset
valmistelut on tehty. Ilmoitusmenettelyjen alkamisajankohdista säädetään
erikseen oikeusministeriön asetuksella.
Hallituksen esityksen perusteluissa on tehty selkoa lakiehdotuksista
aiheutuvista kertaluonteisista kustannuksista sekä muista
taloudellisista ja henkilöstövaikutuksista. Esityksen
perusteluista ilmenee, että uudistus pyritään
sopeuttamaan lakien voimaantulon ja järjestelyjen
siirtymäajan avulla käytettävissä oleviin
voimavaroihin. Lakivaliokunta katsoo, että sähköisen asioinnin
ja tietojärjestelmien kehittämisellä voidaan
tavoittaa huomattavia tuottavuus- ja tehokkuusvaikutuksia.
Sen vuoksi on tärkeää, että työtä hankkeiden
toteuttamiseksi määrätietoisesti
jatketaan ja että kehittämistyöhön osoitetaan
riittävät voimavarat. (esim. LaVL 15/2008 vp, LaVL 5/2009 vp ja LaVL 19/2009 vp).
Lakivaliokunta toteaa, että esitys oikeushallinnon
valtakunnallista tietojärjestelmää koskevasta
laista lukuisine liitelakeineen on laaja ja moniulotteinen kokonaisuus.
Esityksessä on kuitenkin onnistuttu sovittamaan yhteen
henkilötietojen suojan, asiakirjojen julkisuuden ja salassapidon
sekä oikeudenkäynnin julkisuuden vaatimukset.
Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten
hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja vähäisin
muutosehdotuksin.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki oikeushallinnon valtakunnallisesta tietojärjestelmästä
2 §. Suhde muuhun lainsäädäntöön.
9 §. Tietojärjestelmään
talletettavat tiedot.
Vuoden 2010 alusta tuli voimaan rikosseuraamusalan organisaatiouudistus,
jossa Rikosseuraamusvirastosta ja sen ohjauksessa toimivista Kriminaalihuoltolaitoksesta
ja Vankeinhoitolaitoksesta muodostettiin Rikosseuraamuslaitos-niminen
viranomainen (953/2009). Valiokunta
ehdottaa lakiehdotuksen 2 §:n 2 momenttiin ja 9 §:n
3 momenttiin tehtäväksi tästä johtuvat
korjaukset.
12 §. Oikeushallinnon viranomaisen oikeus käyttää toisen
oikeushallinnon viranomaisen tallettamia tietoja.
Lakivaliokunta täsmentää, että oikeushallinnon
valtakunnallista tietojärjestelmää koskevan
lakiehdotuksen 12 §:ää ei ole tarkoitus
soveltaa tuomioistuinten oikeuteen saada tietoja salassa pidettäviksi
määrätyistä oikeudenkäyntiasiakirjoista.
Tätä koskevat säännökset
ehdotetaan lisättäväksi lakiin oikeudenkäynnin
julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa (37. lakiehdotus)
ja lakiin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa
(38. lakiehdotus). Valiokunnan mielestä on selvyyden vuoksi
tarpeen, että puheena olevaan pykälään lisätään uusi
3 momentti seuraavasti: "Tuomioistuimen oikeudesta saada
toiselta tuomioistuimelta salassa pidettäviä oikeudenkäyntiasiakirjoja
oikeuskäytännön yhtenäisyyden
varmistamiseksi säädetään erikseen."
Lisäksi valiokunta on korjannut kirjoitusvirheet 12 §:n 1
momentin 3 kohdassa sekä pykälän 2
momentissa.
10.—12., 28., 31., 33. ja 35. lakiehdotus
Edellä 1. lakiehdotuksen 2 ja 9 §:n
yhteydessä todetusta syystä valiokunta on tehnyt
myös 10.—12., 28., 31., 33. ja 35. lakiehdotukseen Rikosseuraamuslaitoksen
nimeä koskevat korjaukset.
37. ja 38. lakiehdotus
Hallituksen esitykseen sisältyvällä 37.
lakiehdotuksella lisätään oikeudenkäynnin
julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annettuun lakiin (370/2007)
säännös, jonka mukaan tuomioistuin voi
luovuttaa toiselle tuomioistuimelle salassa pidettävän
oikeudenkäyntiasiakirjan, jota toinen tuomioistuin tarvitsee
lainkäytön yhtenäisyyden varmistamiseksi
käsiteltävänään olevan asian
ratkaisua harkitessaan (34 a §:n 1 momentti).
Vastaava säännös ehdotetaan lisättäväksi
oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa
annettuun lakiin 381/2007 (38. lakiehdotus).
Oikeudenkäyntiasiakirjalla laeissa tarkoitetaan asiakirjaa,
joka on toimitettu tuomioistuimelle tai laadittu tuomioistuimessa
oikeudenkäyntiä varten.
Jura novit curia -periaatteen mukaan tuomioistuimen
on tunnettava jutun ratkaisulle relevantit oikeusohjeet ja sovellettava
niitä omasta aloitteestaan (OK 17:3). Lainkäytön
yhtenäisyyden noudattaminen voi olla vaikeaa sellaisissa tapauksissa,
joissa tietynlaisia asioita tulee suhteellisen harvoin asianomaisen
tuomioistuimen käsittelyyn, joissa ylempien oikeusasteiden
oikeuskäytäntöä ei ole muodostunut
ja joissa tuomioistuimen ratkaisut ovat salassa pidettäviä. Tällaisessa
tilanteessa tuomioistuimella voi olla tarve saada tutustua toisessa
tuomioistuimessa ratkaistuun asiaan liittyviin oikeudenkäyntiasiakirjoihin.
Vaikka tuomari ei saa täydentää tosiasiatietoja
omilla tiedoillaan, oikeuskirjallisuuden mukaan selvää kuitenkin
on, ettei tietojen hyväksikäytön kielto
koske tiedonhankintaa juttuun sovellettavista oikeusohjeista, joista
tuomarilla pitäisi olla mahdollisimman hyvät tiedot.
Tiedot sovellettavasta lainsäädännöstä ja
oikeusohjeista on otettava tuomioistuimen ratkaisuun (OK 24:7).
Ratkaisu on perusteltava ja perusteluissa ilmoitettava, mihin seikkoihin
ja oikeudelliseen päättelyyn ratkaisu perustuu
(OK 24:4).
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan arvioinut esitystä yhdenvertaisuuden
ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta. Oikeudenmukaisen
oikeudenkäynnin sisältämiin oikeussuojatakeisiin
kuuluu muun muassa se, että syytetty ja hänen
puolustajansa saavat tiedon ja mahdollisuuden lausua kaikesta siitä asiaan vaikuttavasta
aineistosta, jolla voi olla vaikutusta annettavaan tuomioon (HE 309/1993 vp, s. 74/II).
Tuomioistuimen asiana on varmistua siitä, että salassa
pidettävän oikeudenkäyntiasiakirjan saaminen
toiselta tuomioistuimelta ei vaaranna oikeutta oikeudenmukaiseen
oikeudenkäyntiin. Perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotus
ei ole siten ongelmallinen perustuslain kannalta.
Asianosaisen tiedonsaantioikeudesta päättää tuomioistuin
oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa
annetun lain 12 §:n tai vastaavasti oikeudenkäynnin
julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n
nojalla. Asianosaisen tiedonsaantioikeuden rajoitukset oikeudenkäynnissä ovat
suppeammat kuin hallinnossa eikä näihin säännöksiin
esityksessä ehdoteta muutoksia.
Salassapitovelvollisuudella suojattavien intressien kannalta
on otettava huomioon viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun
lain (621/1999) 23 §:n
2 momentti, jonka mukaan asianosainen, hänen edustajansa
tai avustajansa ei saa ilmaista sivullisille asianosaisaseman perusteella
saatuja salassa pidettäviä tietoja, jotka koskevat
muita kuin asianosaista itseään. Vaitiolo- ja
hyväksikäyttökielto ei mainitun pykälän 3
momentin mukaan estä asianosaista, hänen edustajaansa
tai avustajaansa käyttämästä muita kuin
asianosaista itseään koskevia tietoja, kun kysymys
on sen oikeuden, edun tai velvollisuuden hoitamista koskevasta asiasta,
johon asianosaisen tiedonsaantioikeus on perustunut.
Lakivaliokunta toteaa, että esitetyllä sääntelyllä ei
ole tarkoitus puuttua vaatimuksiin oikeudenmukaisesta
oikeudenkäynnistä. Esitetyillä säännöksillä ei
ole välittömiä vaikutuksia oikeudenkäyntimenettelyyn,
joka määräytyy oikeudenkäymiskaaren
ja hallintolainkäyttölain (586/1996)
mukaan. Tuomioistuimen asiana on, kuten perustuslakivaliokunnan
lausunnosta ilmenee, varmistua siitä, että oikeus
saada salassa pidettävä oikeudenkäyntiasiakirja
toiselta tuomioistuimelta ei vaaranna oikeutta oikeudenmukaiseen
oikeudenkäyntiin tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa
asiassa. Kun otetaan huomioon asianosaisen tiedonsaantioikeutta
koskeva nykyinen sääntely, asianosaisjulkisuuden
laajuus oikeudenkäynnissä ja asianosaisen tiedonsaantioikeutta
koskevien säännösten ahtaan tulkinnan
sääntö, käytännön
tuomioistuintoiminnassa mahdollisesti esille tulevat toiselta tuomioistuimelta
saadun salassa pidettävän oikeudenkäyntiasiakirjan
erilaiset hyödyntämistavat voidaan ja tulee ottaa
huomioon siten, että oikeudenmukainen oikeudenkäynti
turvataan.