Perustelut

Jatkokäsittelylupajärjestelmä ja sen laajentaminen

Vuonna 2011 tuli voimaan jatkokäsittelylupajärjestelmä, joka koskee muutoksenhakua käräjäoikeudesta hovioikeuteen. Järjestelmää sovelletaan laissa tarkasti määritellyissä riita- ja rikosasioissa. Näissä asioissa täysimittainen oikeudenkäynti eli asian ratkaiseminen pääkäsittelyn ja siinä vastaanotetun todistelun perusteella edellyttää jatkokäsittelylupaa. Jatkokäsittelylupa on myönnettävä muun muassa, jos ilmenee aihetta epäillä käräjäoikeuden ratkaisun lopputuloksen oikeellisuutta tai ratkaisun oikeellisuutta ei ole mahdollista arvioida jatkokäsittelylupaa myöntämättä. Jatkokäsittelyluvan edellytysten täyttyminen tutkitaan kirjallisen aineiston pohjalta. Jos lupaa ei myönnetä, käräjäoikeuden ratkaisu jää pysyväksi.

Esityksessä ehdotetaan jatkokäsittelylupajärjestelmän soveltamisalan laajentamista kaikkiin riita- ja hakemusasioihin sekä nykyistä useampiin rikosasioihin. Esitys perustuu oikeudenhoidon uudistamisohjelmaan vuosille 2013—2025. Järjestelmää laajentamalla pyritään ennen kaikkea saavuttamaan säästöjä oikeushallinnon alalla, mutta samalla kehittämään oikeusjärjestelmää.

Lakivaliokunta toteaa, että jatkokäsittelylupajärjestelmän laajentaminen on sekä periaatteellisesti että käytännön kannalta merkittävä uudistus. Jatkokäsittelylupajärjestelmän piiriin kuuluu nykyisin noin 37 % hovioikeuksiin tulevista asioista, mutta jatkossa se kattaa jopa 80—90 % asioista. Järjestelmästä tulee siten muutoksenhakua koskeva pääsääntö.

Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa pitänyt jatkokäsittelylupajärjestelmän laajentamista ehdotetulla tavalla perustuslain 21 §:n kannalta lähtökohtaisesti mahdollisena (PeVL 59/2014 vp). Perustuslakivaliokunta on antanut merkittävää painoarvoa sille, ettei jatkokäsittelylupajärjestelmä itsessään rajoita muutoksenhakuoikeutta. Lisäksi perustuslakivaliokunta on antanut merkitystä nykyisestä lupajärjestelmästä saaduille myönteisille kokemuksille samoin kuin sille, että jatkokäsittelyjärjestelmä on omiaan lyhentämään prosessien kokonaiskäsittelyaikaa ja lupamenettely täyttää oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille asetetut vaatimukset. Perustuslakivaliokunnan mukaan esitykseen sisältyvät lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Lakivaliokunta pitää ehdotettua muutosta myös oikeuspoliittisesti kannatettavana. Saadun selvityksen mukaan jatkokäsittelylupajärjestelmä on toiminut yleisesti ottaen varsin hyvin. Järjestelmän laajentamista voidaan siten pitää luontevana. Poikkeuksellista on lähinnä se, että laajentaminen tapahtuu näin nopeasti — noin neljän vuoden kuluttua — järjestelmän käyttöönottamisesta. Taustalla on valtiontalouden merkittävästi heikentynyt tilanne, minkä vuoksi taloudellisia säästöjä pyritään aikaansaamaan myös oikeushallinnon alalla. Vaikka uudistuksella tavoitellaan siten taloudellisia säästöjä, sen toteuttamiselle on valiokunnan mukaan myös asiallisia perusteita, sillä kyse on myös oikeusjärjestelmän varsin perustellusta kehittämisestä. Uudistus toteuttaa oikeudenkäynnin painopisteen siirtämistä käräjäoikeuksiin ja parantaa hovioikeuksien mahdollisuuksia keskittyä päätehtäväänsä eli käräjäoikeuden ratkaisun oikeellisuuden kontrolloimiseen ja ratkaisuun mahdollisesti sisältyvien virheiden oikaisemiseen. Tällä on vaikutusta myös oikeudenkäynnin kestoon ja kustannuksiin.

Edellä esitetyn perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja puoltaa siihen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Riita- ja hakemusasiat

Riita-asiassa jatkokäsittelylupa tarvitaan nykyisin, jos saamista koskevan asian häviöarvo ei ole yli 10 000 euroa. Esityksen mukaan jatkokäsittelylupa tarvitaan jatkossa aina, kun haetaan muutosta riita- ja hakemusasioissa. Lakivaliokunta puoltaa muutosta ottaen huomioon, että nykyinen soveltamisalan rajaus riita-asian häviöarvoon on osoittautunut paitsi vaikeaselkoiseksi myös keinotekoiseksi. Laajennuksen myötä lupajärjestelmän piiriin tulee kuitenkin entistä laajempia ja vaikeampia asioita, minkä seurauksena myös lupaharkinta tulee olemaan aiempaa vaativampi tehtävä.

Muutoksen myötä myös lapsen huoltoa ja elatusta koskevat asiat tulevat lupajärjestelmän piiriin. Vaikka kyseisillä asioilla on erityisen suuri merkitys jutun asianosaisille, mikä voisi puoltaa niiden jäämistä lupajärjestelmän ulkopuolelle, valiokunta pitää lapsen edun mukaisena, että asia saadaan ratkaistua mahdollisimman nopeasti. Edellä mainitut lasta koskevat asiat on mahdollista myös laittaa käräjäoikeudessa uudelleen vireille, jos olosuhteet muuttuvat. Myöskään oikeusturvasyyt eivät edellytä tällaisten asioiden muutoksenhaun käsittelemistä hovioikeudessa täystutkinnassa, jos käräjäoikeuden ratkaisun oikeellisuutta ei ole aihetta epäillä. Lakivaliokunnalla ei siten ole esitykseen tältä osin huomauttamista.

Rikosasiat

Rikosasiassa vastaaja tarvitsee nykyisin jatkokäsittelyluvan, jos häntä ei ole tuomittu ankarampaan rangaistukseen kuin neljä kuukautta vankeutta. Syyttäjä ja asianomistaja tarvitsevat luvan vuorostaan silloin, jos valitus koskee rikosta, josta ei syytteessä mainittujen seikkojen vallitessa tehtynä ole säädetty ankarampaa rangaistusta kuin sakko tai enintään kaksi vuotta vankeutta.

Järjestelmää ehdotetaan nyt muutettavaksi siten, että rikosasioissa vastaaja tarvitsee jatkokäsittelyluvan, jos häntä ei ole tuomittu ankarampaan rangaistukseen kuin kahdeksan kuukautta vankeutta, jos muutosta haetaan syyksilukemiseen tai rangaistuksen määräämiseen. Syyttäjä ja asianomistaja sen sijaan tarvitsevat esityksen mukaan jatkossa aina jatkokäsittelyluvan hakiessaan muutosta käräjäoikeuden ratkaisuun.

Rikosasioissa jatkokäsittelyluvalle ehdotetaan siten nykyistä olennaisesti korkeampaa rajaa. Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa tämän vuoksi esittänyt, että lakivaliokunta vielä harkitsee, tulisiko lupajärjestelmän alaa supistaa rikosasioiden osalta esimerkiksi siten, että ehdottomat vankeusrangaistukset suljettaisiin ainakin joiltain osin sen ulkopuolelle, ja miten se vaikuttaisi hovioikeusmenettelyn tarkoituksenmukaisuuteen ja tehokkuuteen.

Lakivaliokunta kuitenkin katsoo, että ehdollisen ja ehdottoman vankeuden asettaminen jatkokäsittelyluvan kannalta eri asemaan ei ole yhteensopiva rangaistuslajin valinnassa noudatettavien periaatteiden kanssa, sillä rangaistuslajin valinnassa otetaan huomioon hyvin moninaisia tekijöitä, ja kyse on muustakin kuin rikoksen vähäisyydestä tai vakavuudesta. Lupajärjestelmän soveltamisalan rajaaminen siten esimerkiksi ehdollisiin rangaistuksiin ei välttämättä johtaisi järjestelmän soveltamisen kannalta järkevään lopputulokseen, vaan se voisi rajata järjestelmän ulkopuolelle juuri ne valitukset, joihin sitä on tarkoituksenmukaista soveltaa. Valiokunta toteaa kysymystä pohditun myös jatkokäsittelylupajärjestelmää käyttöön otettaessa (ks. tarkemmin LaVM 4/2010 vp).

Esityksessä ei kuitenkaan ole riittävästi otettu huomioon asianomistajan asemaa, kun asianomistajalta edellytetään aina jatkokäsittelylupaa. Tämä heikentää asianomistajan asemaa rikosprosessissa. Edellä esitetyn vuoksi ja perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten lakivaliokunta ehdottaa sääntelyn muuttamista siten, ettei asianomistajalta edellytetä jatkokäsittelylupaa, jos vastaajaltakaan ei sitä vaadita. Selkeyden vuoksi on perusteltua määritellä syyttäjän jatkokäsittelyluvan edellytykset vastaavalla tavalla. Lakivaliokunta ehdottaa asiaa koskevan uuden säännöksen lisäämistä 1. lakiehdotuksen 25 a luvun 5 §:ään (uusi 3 momentti). On periaatteellisesti hyvin tärkeää, ettei rikosasian vastaajan oikeus saada asia hovioikeuden täystutkintaan ole missään tilanteessa syyttäjää huonompi. Ehdotettu muutos ei ole ristiriidassa tämän kanssa.

Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, ettei edellä ehdotetusta muutoksesta seuraa, että luvan tarpeellisuus määräytyisi juttukohtaisesti, vaan se määräytyy edelleenkin asianosaiskohtaisesti. Jos esimerkiksi sama asianomistaja vaatii ehdollisena kahdelle vastaajalle tuomitun rangaistuksen muuttamista ehdottomaksi ja toinen vastaaja on tuomittu viiden ja toinen yhdeksän kuukauden pituiseen vankeusrangaistukseen, asianomistaja tarvitsee jatkokäsittelyluvan siltä osin kuin muutosvaatimus kohdistuu lievempään vankeusrangaistukseen tuomitun vastaajan tuomioon.

Vastapuolen kuuleminen

Valittajan vastapuolta ei voimassa olevan sääntelyn mukaan pääsääntöisesti kuulla jatkokäsittelylupamenettelyssä. Jatkokäsittelylupajärjestelmää käyttöön otettaessa lakivaliokunta piti tätä perusteltuna, koska jatkokäsittelylupamenettelyssä ei ole kyse esioikeudenkäynnistä, jossa otetaan kantaa valituksen kohteena olevaan asiaan, ja koska vastapuolta kuullaan valittajan ohella, jos hovioikeus myöntää jatkokäsittelyluvan ja asia siirretään täystutkintaan. Asianosaisen oikeusturvaa takaa myös alhainen lupakynnys, sillä jos lupamenettelyssä ilmenee epäselvyyksiä, lupa tulee myöntää. Hovioikeus voi kuitenkin tarvittaessa pyytää valittajan vastapuolelta kirjallisen vastauksen valitukseen (oikeudenkäymiskaaren 25 a luvun 13 §). Tällainen tilanne voi syntyä esimerkiksi, jos valittaja vetoaa uusiin seikkoihin.

Nyt käsillä olevassa hallituksen esityksessä ei ehdoteta muutoksia vastapuolen kuulemista koskevaan sääntelyyn. Lakivaliokunnalla ei ole tähän edellä esitetyn valossa huomauttamista. Sitä, että vastapuolta voidaan tarvittaessa kuulla, voidaan pitää riittävänä myös nykyistä laajemmin sovellettavassa järjestelmässä.

Suullinen istunto

Voimassa olevan sääntelyn mukaan hovioikeus päättää jatkokäsittelyluvan myöntämisestä kirjallisessa menettelyssä (oikeudenkäymiskaaren 25 a luvun 14 §:n 1 mom.). Jatkokäsittelylupamenettelyssä ei siten nykyisin järjestetä suullista istuntoa.

Kun jatkokäsittelylupajärjestelmää laajennetaan merkittävästi ja käsiteltäväksi tulee muitakin kuin vähäisiä asioita, pohdittavaksi on noussut kysymys siitä, tulisiko jatkokäsittelylupamenettelyssä mahdollistaa suullinen istunto. Suullisen istunnon järjestäminen voisi parantaa hovioikeuden mahdollisuuksia tehdä päätös jatkokäsittelyluvan myöntämisestä tai sen rajaamisesta. Toisaalta suullisen istunnon järjestäminen pidentäisi asioiden käsittelyä ja lisäisi asianosaisten kustannuksia sellaisissa tapauksissa, jossa lupa myönnetään ja asian käsittely siirretään täysimittaiseen käsittelyyn. Suullisen istunnon mahdollistaminen toisi lupamenettelyyn myös esioikeudenkäynnin piirteitä, mitä nykyisessä lupajärjestelmässä on pyritty välttämättään. Tarkoitus myös on, että lupakynnys on alhainen ja lupa myönnetään, jos asiaan liittyy epäselvyyttä. Lisäksi, kuten edellä on todettu, hovioikeus voi tarvittaessa pyytää vastapuolelta kirjallisen vastauksen.

Lakivaliokunta ei siten edellä esitetyn valossa puolla suullisen istunnon mahdollistamista tässä yhteydessä. Lupamenettelyn toimivuutta entistä laajemmin sovellettavassa järjestelmässä tulee kuitenkin jatkossa seurata.

Kielteisen päätöksen perusteleminen

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on 2.10.2014 antanut ratkaisun (Hansen v. Norja), jonka mukaan Norjan muutoksenhakutuomioistuin ei ollut riittävästi perustellut päätöstään hylätä valitus kevennetyssä menettelyssä. Tämän katsottiin rikkoneen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 (1) artiklaa. Ratkaisu on herättänyt keskustelua siitä, tulisiko Suomessakin kielteinen jatkokäsittelylupapäätös perustella nykyistä yksityiskohtaisemmin.

Oikeudenkäymiskaaren 25 a luvun 17 §:n mukaan, jos jatkokäsittelylupaa ei myönnetä, päätöksestä on käytävä ilmi, että kaikki 11 §:ssä säädetyt perusteet jatkokäsittelyluvan myöntämiselle on tutkittu, jatkokäsittelylupaa ei ole myönnetty ja käräjäoikeuden ratkaisu jää pysyväksi. Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ei ehdoteta kyseisen säännöksen muuttamista, eikä siinä ole erikseen arvioitu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen edellä mainitun ratkaisun merkitystä Suomen kannalta.

Saamaansa selvitystä kokonaisuutena arvioituaan lakivaliokunta kuitenkin katsoo, ettei edellä mainitun Norjaa koskevan ratkaisun perusteella ole aiheellista tehdä yleisiä ja ennakoivia johtopäätöksiä sääntelyn muuttamistarpeesta Suomessa ottaen huomioon, että Norjan tilanne on erityislaatuinen ja sen lainsäädäntö poikkeaa Suomesta. Valiokunnan mukaan nykyistä sääntelyä ei siten ole tämän perusteella tässä yhteydessä tarpeen muuttaa. Selvyyden vuoksi lakivaliokunta myös toteaa, ettei oikeudenkäymiskaaren 25 a luvun 17 § estä perustelemasta kielteisiä lupapäätöksiä laajemminkin, sillä siinä säädetään kielteisen lupapäätöksen vähimmäisperusteluista. Valiokunta katsookin, että kielteisiä lupapäätöksiä olisi hyvä perustella pikemminkin laajasti kuin suppeasti.

Vaikutukset eri oikeusasteisiin

Jatkokäsittelylupajärjestelmän laajentaminen merkitsee hovioikeuksien kannalta sitä, että pääosa asioista edellyttää jatkokäsittelylupaa edetäkseen täysimittaiseen oikeudenkäyntiin. Valtaosa asioista käsitellään siten kirjallisen aineiston perusteella lupaperusteiden arvioimiseksi. Muutoksen seurauksena pääkäsittelyjen määrä tulee vähenemään, mikä tuo hovioikeuksille työn säästöä. Työn säästöä voi toisaalta jossain määrin vähentää se, että jatkokäsittelyluvan piiriin tulee uusia asiaryhmiä ja aiempaa vaikeampia asioita, joissa lupaharkinta voi olla nykyistä vaativampi tehtävä. Tästä huolimatta voidaan arvioida, että muutos antaa hovioikeuksille mahdollisuuden kohdentaa voimavaransa entistä tarkoituksenmukaisemmin ja tehokkaammin.

Jatkokäsittelylupajärjestelmän laajentaminen ehdotetulla tavalla toteuttaa lainkäyttöjärjestelmän painopisteen keskittämistä käräjäoikeuksiin. Tämä on yleisesti hyväksyttyjen lähtökohtien ja tavoitteiden mukaista. Muutoksen myötä käräjäoikeusprosessin merkitys entisestään kasvaa, mikä asettaa aiempaa suurempia vaatimuksia käräjäoikeusprosessin laadulle ja tuomion perusteluille. Tämän vuoksi on välttämätöntä huolehtia käräjäoikeuksien toimintaedellytyksistä ja -kyvystä, jotta ne voivat muun muassa nykyistä useammin käyttää vahvennettuja tai kolmen tuomarin kokoonpanoja. Lakivaliokunta painottaakin, että uudistuksen mahdollisesti tuomia säästöjä tulee kohdentaa myös käräjäoikeuksien voimavarojen vahvistamiseen. Tämän lisäksi tulee panostaa käräjätuomarien koulutukseen ja käräjäoikeuksien toimintatapojen kehittämiseen.

Korkeimman oikeuden mukaan jatkokäsittelylupajärjestelmän laajentaminen tulee lisäämään sen työtä. Lisäksi korkeinta oikeutta kuormittavat lisääntyneet aiheettomat valituslupahakemukset. Tämän vuoksi korkein oikeus on esityksen valiokuntakäsittelyssä tuonut esiin, että oikeudenkäymiskaaren 2 luvun 9 §:ää tulisi tässä yhteydessä muuttaa siten, että korkein oikeus voisi käsitellä jatkokäsittelylupaa koskevan asian kolmen jäsenen kokoonpanossa, jos korkein oikeus ainoastaan kumoaa hovioikeuden tuomion ja palauttaa asian hovioikeuden käsiteltäväksi. Korkeimman oikeuden mukaan tällaisessa tapauksessa ei ole oikeusturvasyistä tarpeen eikä tarkoituksenmukaista eikä myöskään voimavarojen käytön kannalta perusteltua, että korkeimmassa oikeudessa tulee valitusluvan myöntämisen jälkeen aina käsitellä asia viisijäsenisessä kokoonpanossa.

Lakivaliokunta katsoo, ettei korkeimman oikeuden kokoonpanosäännöksiä ole tämän esityksen eduskuntakäsittelyn yhteydessä mahdollista eikä perusteltua muuttaa, vaan tällainen uudistus vaatii asiamukaisen perusvalmistelun. Valiokunta pitää kuitenkin korkeimman oikeuden huolta varteenotettavana. Jatkokäsittelylupajärjestelmän laajentamisen vaikutuksia korkeimman oikeuden toimintakykyyn ja voimavaroihin tulee siksi seurata tarkoin ja tarvittaessa ryhtyä pikaisesti toimenpiteisiin tilanteen korjaamiseksi. Lakivaliokunta pitää tärkeänä, että jatkossa arvioidaan yleisemminkin tuomioistuinten kokoonpanosäännöksiä selkeissä asioissa.

Lopuksi

Jatkokäsittelylupajärjestelmän laajentaminen on merkittävä uudistus oikeudenhoidon kehittämisen kannalta. Uudistuksia oikeudenhoidon kehittämiseksi tulee kuitenkin jatkaa. Lakivaliokunta kiinnittääkin huomiota käräjäoikeuksissa tapahtuneen todistelun tallentamiseen. Jatkokäsittelylupajärjestelmää käyttöön otettaessa lakivaliokunta piti tärkeänä, että selvitetään tarve ja toteuttamismahdollisuudet sille, että käräjäoikeuksissa todistelutarkoituksessa kuultujen henkilöiden lausunnoista tehtäisiin jatkossa kuva- ja äänitallenne, jota hovioikeus käyttäisi pääkäsittelyssä todistelun uskottavuusarvioinnin perusteena (LaVM 4/2010 vp). Lisäksi valiokunta piti tärkeänä selvittää Ruotsissa toteutetusta vastaavasta uudistuksesta saadut kokemukset.

Lakivaliokunnan näkemyksen mukaan tallenteiden käyttöönotolla voisi olla merkittäviä hyötyjä tuomioistuinten sekä asianosaisten ja todistajien kannalta. Toisaalta tallenteiden käyttöönoton edellyttämät tekniset uudistukset voivat vaatia huomattaviakin taloudellisia investointeja. On myös otettava huomioon, että nyt toteutettavan uudistuksen myötä pääkäsittelyjen määrä hovioikeuksissa vähenee ja näin myös tallenteista saatava hyöty pienenee.

Tallenteiden käyttöönoton selvittäminen on huomioitu oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa keskipitkän aikavälin eli vuosia 2015—2019 koskevana tavoitteena. Lakivaliokunta pitää tärkeänä, että selvitystyö tehdään mainitun aikavälin alkupuolella, minkä vuoksi valiokunta kiirehtii selvityksen tekemistä. Valiokunta ehdottaa lausuman hyväksymistä asiasta (Valiokunnan lausumaehdotus).