Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten uudistamista tavoitteena parantaa hallintotuomioistuinten toimintaedellytyksiä ja turvata oikeudenkäynnin kokonaiskeston kohtuullisuus hallintoasioissa. Keskeisimmät muutokset koskevat oikaisuvaatimuksen käyttöalan ja korkeinta hallinto-oikeutta koskevan valituslupasääntelyn soveltamisalan laajentamista. Tavoitteena on vahvistaa hallinnolliseen päätöksentekoon liittyvän oikeusturvamenettelyn painopistettä tuomioistuinkäsittelyä edeltävään vaiheeseen. Oikaisuvaatimuksen käyttö perustuisi jatkossakin eri hallinnonaloja ja asiaryhmiä koskeviin säädöksiin. Valituslupajärjestelmän soveltamisalan laajentaminen liittyy esityksen tavoitteisiin tehostaa ja nopeuttaa oikeussuojan antamista hallintoasioissa ja kehittää korkeimman hallinto-oikeuden roolia hallintoa ja hallintolainkäyttöä linjaratkaisuin ohjaavan tuomioistuimen suuntaan.

Hallituksen esitys perustuu jo vuonna 2007 aloitettuun hallintolainkäytön kehittämistyöhön. Valmistelutyötä tuki osaltaan vuonna 2012 annettu perustuslakivaliokunnan lausunto (PeVL 32/2012 vp), jossa valiokunta tarkisti aiempaa kantaansa valituslupajärjestelmän poikkeuksellisuudesta. Valiokunta tähdensi lausunnossaan, että hallinto-oikeudellista muutoksenhakujärjestelmää on syytä arvioida kokonaisuutena, josta valitusmahdollisuus korkeimpaan hallinto-oikeuteen muodostaa yhden osan. Tärkeä osa kokonaisuutta on oikaisuvaatimusmenettely, jota voidaan pitää tavallaan muutoksenhaun ensimmäisenä vaiheena. Lisäksi alueellisten hallinto-oikeuksien asema on perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan vahvistunut sekä lainsäädännöllisten toimenpiteiden että näiden tuomioistuinten asiantuntemuksen ja tehtävien lisääntymisen seurauksena, samalla kun suuri osa korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuvista asioista kuuluu ryhmään, jossa muutoksenhaku edellyttää valituslupaa. Lausunnossaan perustuslakivaliokunta (PeVL 32/2012 vp) kannusti valtioneuvostoa ennakkoluulottomasti arvioimaan mahdollisuutta edelleen kehittää korkeimman hallinto-oikeuden roolia hallintolainkäyttöä ylimmän asteen linjaratkaisuin ohjaavan tuomioistuimen suuntaan. Tämä edellyttää kuitenkin osaltaan myös korkeinta hallinto-oikeutta edeltävän muutoksenhakujärjestelmän kehittämistä johdonmukaisesti. Perustuslain ylimpien tuomioistuinten tehtäviä koskevasta 99 §:stä tai oikeusturvan takaavasta 21 §:stä sen paremmin kuin kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksistakaan ei valiokunnan mielestä johdu estettä tällaiselle kehitykselle.

Myös lakivaliokunta on aiemmin ottanut kantaa hallintoasioiden muutoksenhaun kehittämiseen. Vuoden 2014 valtion talousarviosta antamassaan lausunnossa (LaVL 12/2013 vp) lakivaliokunta piti tärkeänä työtä hallintoasioiden muutoksenhaun kehittämiseksi laajentamalla oikaisu- ja valituslupajärjestelmiä uusiin asiaryhmiin. Valiokunta katsoi, että on asiaryhmiä, joissa mahdollisuuksia ottaa valituslupajärjestelmä käyttöön tulisi pohtia kiireellisesti. Tällainen asiaryhmä on esimerkiksi lasten huostaanottoa ja sijaishuoltoa koskevat asiat ja kiinteästi näihin asioihin liittyvät muut lastensuojeluasiat. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallinto-oikeuksien päätökset muuttuvat näissä asioissa korkeimmassa hallinto-oikeudessa äärimmäisen harvoin.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Oikaisuvaatimus

Hallituksen esityksessä ehdotetaan oikaisuvaatimusmenettelyn laajentamista moniin uusiin asiaryhmiin eri hallinnonaloilla niin, että oikaisuvaatimus olisi käytössä mahdollisimman kattavasti niissä asiaryhmissä, joihin se soveltuu. Oikaisuvaatimus soveltuu hyvin asiaryhmiin, joissa rutiininomaisesti ratkaistaan paljon samankaltaisia asioita ja joissa päätösten perustelut saattavat olla niukat. Tällöin asianomainen saattaisi saada asialleen alkuperäistä päätöstä yksityiskohtaisemmat perustelut jo oikaisuvaatimusvaiheessa. Hyvin perusteltu päätös sujuvoittaa prosessia helpottamalla asianosaista yksilöimään ne kohdat, joihin hän haluaa muutosta. Oikaisuvaatimus soveltuu myös hyvin asioihin, joissa valitusvaiheessa esitetään usein merkityksellistä lisäselvitystä sekä oikeudellisesti yksinkertaisiin asioihin että asioihin, joissa on jo vakiintunutta oikeuskäytäntöä. Vaativaa oikeudellista harkintaa edellyttävissä ja kiireellisissä asiaryhmissä muutoksenhaku suoraan hallinto-oikeuteen on kuitenkin perusteltua.

Perustuslakivaliokunta on katsonut tästä esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 55/2014 vp), että oikaisuvaatimusmenettelyyn tai sen laajentamiseen ei lähtökohtaisesti liity valtiosääntöoikeudellisia ongelmia. Edellä mainituilla oikaisuvaatimukseen liittyvillä kriteereillä ja niiden huomioon ottamisella eri hallinnonalojen lainsäädäntöä laadittaessa on kuitenkin merkitystä erityisesti sen vuoksi, että oikaisuvaatimusmenettelyn tarkoituksena on perustuslakivaliokunnan mielestä osaltaan toteuttaa perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettuja hyvän hallinnon takeita. Oikaisuvaatimussääntelyä on syytä tarkastella myös siitä näkökulmasta, että se voi muodostaa asiallisesti — joskaan ei muodollisesti — osan hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän kokonaisuudesta.

Muutoksenhakujärjestelmän tulisi hallintoasioissa olla mahdollisimman selkeä ja johdonmukainen. Oikaisuvaatimusmenettelystä on saatu myönteistä palautetta esimerkiksi tuloverotuksessa. Lakivaliokunta huomauttaa, että oikaisuvaatimusmenettely ei sellaisenaan ratkaise hallintolainkäytön kehittämistarpeita, mutta menettelyn laajentamisella on merkitystä sekä hallinto-oikeuksien että korkeimman hallinto-oikeuden asemaan. Lakivaliokunta katsoo perustuslakivaliokunnan tavoin, että asiallisesti oikaisuvaatimusmenettely muodostaa ensimmäisen vaiheen hallintoasioiden muutoksenhakujärjestelmässä. Toisaalta muutoksenhakujärjestelmään ei ole syytä luoda pakollista oikaisuvaatimusmenettelyä, jos se olisi selvästi tarpeeton tai jopa oikeusturvaa heikentävä käsittelyn pitkittyessä. Näin voi olla esimerkiksi silloin, kun oikaisua olisi vaadittava päätöksen tehneeltä viranomaiselta itseltään, ja saadun kokemuksen tai odotettavissa olevan käytännön mukaan päätöksiin ei juuri koskaan tehdä oikaisua (PeVL 55/2014 vp). Valiokunta korostaa myös, että oikaisuvaatimuksen käsittelyn tulee olla menettelysäännöksiltään riittävän yksinkertainen, jotta oikaisumenettelyssä ei syntyisi sellaisia virheitä, joita pitäisi tuomioistuinmenettelyssä purkaa.

Oikaisuvaatimusmenettelyn käyttöönoton vaikutukset voivat vaihdella merkittävästi asiaryhmittäin. Valiokunta pitää tärkeänä, että muutosten vaikutuksia seurataan ja huolehditaan niiden edellyttämistä resursseista.

Valituslupajärjestelmä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan valituslupajärjestelmän laajentamista eri hallinnonalojen lainsäädännössä uusiin asiaryhmiin. Ehdotus vahvistaisi korkeimman hallinto-oikeuden asemaa ylintä tuomiovaltaa käyttävänä tuomioistuimena, joka voi linjaratkaisuillaan huolehtia hallintolainkäytön yhtenäisyydestä. Ehdotus ei kuitenkaan merkitse korkeimman hallinto-oikeuden muuttumista pelkästään ennakkopäätöstuomioistuimeksi. Korkeinta hallinto-oikeutta edeltävien oikeussuojakeinojen vahvistuminen antaa nykyisin aikaisempaa paremmat mahdollisuudet laajentaa valituslupasääntelyn alaa muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Alueellisten hallintotuomioistuinten asemaa muutoksenhakujärjestelmässä ja niiden toimintaedellytyksiä on runsaan kahdenkymmenen viime vuoden aikana monin tavoin vahvistettu.

Valituslupajärjestelmän soveltamisalan laajentamisessa on otettava huomioon asian laatu ja merkittävyys sekä asianosaisen oikeussuojan tarve (PeVL 32/2012 vp). Valituslupaa ei ehdoteta asiaryhmiin, joihin valitusvaiheessa useimmiten liittyy vaativia oikeuskysymyksiä tai jotka ovat yleensä asianosaisen tai yhteiskunnan kannalta erityisen merkittäviä tai laaja-alaisia. Perustuslakivaliokunta on katsonut tästä asiasta antamassaan lausunnossa (PeVL 55/2014 vp), että asian laatu tai merkittävyys eivät välttämättä edellytä kaikissa näissäkään asiaryhmissä pääsyä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa. Valituslupasääntely ei ole poissuljettu hallinnollista seuraamusta koskevassa asiassakaan (PeVL 14/2013 vp). Perustuslakivaliokunta ei pidä ongelmallisena esimerkiksi ehdotettua ylikuormamaksusta annetun lain muutosehdotusta (25. lakiehdotus). Oikeussuojakeinojen riittävyyden arvioinnissa tulee ottaa huomioon muun ohessa, onko muutoksenhaun ensimmäisenä vaiheena käytettävissä oikaisuvaatimus. Merkitystä on myös sillä, riittääkö korkeimman hallinto-oikeuden velvollisuus valitusluvan myöntämiseen laissa säädettyjen perusteiden täyttyessä turvaamaan oikeusturvan saatavuuden kyseisessä asiaryhmässä. Oikeusturvan tarve voi korostua asioissa, joissa on kyse henkilön perusoikeudesta. Tällöinkin asianosaisen oikeusturva voidaan useissa asiaryhmissä turvata riittävästi valituslupajärjestelmässä.

Lakivaliokunta pitää valituslupamenettelyn soveltamisalan laajentamista kannatettavana. Tällöin korkein hallinto-oikeus voi keskittyä niihin valituksiin, joiden ratkaisulla on tosiasiallista ohjaavaa vaikutusta ja edistää samalla hallinto-oikeuksien lainkäytön yhtenäisyyttä. Valiokunta pitää perusteltuna myös ehdotusta siitä, että ministeriöiden päätökset noudattaisivat jatkossa yleistä hallintovalitustietä hallinto-oikeudesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tämän osalta valiokunta pitää tärkeänä, että seurataan muutoksen vaikutusta hallinto-oikeuksien työmäärään ja resurssitarpeeseen.

Muutoksenhakusäännösten kehittäminen

Hallituksen esityksen valmistelu on ollut poikkeuksellisen laaja työ. Esitys selkeyttää ja yhdenmukaistaa hallintolainkäyttöjärjestelmäämme. Lisäksi se oikein sovellettuna vahvistaa hyvää hallintoa ja kansalaisten luottamusta viranomaistoiminnan asian- ja lainmukaisuuteen. Oikaisuvaatimusmenettelyn käytön lisäämisellä ja valituslupamenettelyn soveltamisalan laajentamisella uusiin asiakokonaisuuksiin voidaan toivottavasti vähentää viivästyksiä ja tehostaa oikeusturvaa. Lakiehdotusten suuresta määrästä huolimatta vaikutukset hallinto-oikeuksien tai korkeimman hallinto-oikeuden työmäärään saattavat jäädä melko vähäisiksi.

Lakivaliokunta kannustaakin perustuslakivaliokunnan (PeVL 55/2014 vp) tavoin valtioneuvostoa jatkamaan oikaisuvaatimusmenettelyn ja valituslupajärjestelmän johdonmukaista kehittämistä ja laajentamista. Lakivaliokunta on hiljattain käsitellessään todistelua hallintolainkäytössä koskevaa hallituksen esitystä (HE 245/2014 vp) hyväksynyt lausuman, jonka mukaan hallituksen tulee saattaa ripeästi loppuun pitkään jatkunut hallintolainkäyttölain kokonaisuudistus ja antaa asiasta esitys eduskunnalle. Valiokunta tähdentää, että valtioneuvoston on syytä arvioida laajasti hallintoasioiden muutoksenhakujärjestelmää, esimerkiksi sitä, voisiko pitkän aikavälin kehityssuuntana olla yleinen oikaisuvaatimusjärjestelmä hallinnossa sekä yleinen valituslupajärjestelmä muutoksenhaussa hallintooikeuden päätöksestä korkeimpaan hallintooikeuteen. Erikseen säädettäisiin asioista, joihin hallinnon oikaisuvaatimusmenettely taikka korkeimman hallinto-oikeuden valituslupajärjestelmä eivät soveltuisi, kuten perustuslakivaliokunta lausunnossaan toteaa (PeVL 55/2014 vp).

Lisäksi lakivaliokunta pitää tärkeänä, että samalla selvitetään mahdollisuutta muuttaa valitukseen sidottua oikaisua koskevat säännökset jatkossa oikaisuvaatimussäännöksiksi siltä osin kuin ne jäävät nyt tehtävän uudistuksen myötä vielä käyttöön. Samoin valiokunta uudistaa aiemman kantansa siitä, että valituslupajärjestelmää muutoksenhausta korkeimpaan hallinto-oikeuteen tulisi laajentaa lasten huostaanottoa ja sijaishuoltoa koskeviin asioihin sekä kiinteästi näihin asioihin liittyviin muihin lastensuojeluasioihin. Myös perustuslakivaliokunta toteaa, että huostaanottoa koskevissa asioissa on sellaisia etenkin lapsen etuun liittyviä seikkoja, jotka puoltavat vahvasti asian joutuisaa käsittelyä ja huostaanottoa koskevien ratkaisujen lainvoimaiseksi tulon nopeuttamista (PeVL 55/2014 vp). Viitaten myös korkeimman hallinto-oikeuden oikeusministeriölle 17.9.2013 antamaan esitykseen valiokunta katsoo, että valituslupajärjestelmän käyttöönottamisella voitaisiin lyhentää asioiden käsittelyaikoja näissä asiaryhmissä merkittävästi oikeusturvaa heikentämättä. Valiokunnan näkemyksen mukaan lapsia ja perheitä koskevissa asiaryhmissä asioiden viivytyksetön käsittely on olennainen osa oikeusturvaa.