Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esitys koskee kolmea toisistaan erillistä asiaryhmää: tuomarien sidonnaisuuksia ja sivutoimia, hovioikeuksien ja vakuutusoikeuden johtamista sekä erityisiä kielituomarin virkoja. Tavoitteena on lisätä tuomioistuinten toiminnan avoimuutta, tehostaa tuomioistuinten johtamista ja toimintakykyä sekä toteuttaa väestön kielellisiä oikeuksia.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Sidonnaisuus- ja sivutoimisääntely

Esityksessä ehdotetaan, että tuomareiden sidonnaisuus- ja sivutoimisääntelyä täsmennetään sekä sidonnaisuuksia ja sivutoimia koskevien tietojen julkisuutta lisätään. Tavoitteena on helpottaa tuomareiden sidonnaisuuksia ja sivutoimia koskevien tietojen saatavuutta tuomareiden yksityisyyden suojaa kuitenkaan vaarantamatta. Esityksen taustalla ovat muun muassa Euroopan neuvoston korruption vastaisen elimen (GRECO) Suomelle antamat suositukset. Lakivaliokunta kannattaa tuomioistuinten toiminnan avoimuuden lisäämistä. Avoimuus ja läpinäkyvyys edistävät luottamusta tuomioistuinlaitokseen.

Tuomarilla on jo nykyisin velvollisuus ilmoittaa sidonnaisuutensa. Ilmoitusvelvollisuus ehdotetaan nyt ulotettavaksi kaikkiin eri tuomioistuinten asiantuntijajäseniin. Koska tuomioistuinten asiantuntijajäsenet ovat ratkaisukokoonpanon jäseniä ja näin tuomaria vastaavassa asemassa, lakivaliokunta pitää ehdotusta perusteltuna.

Lautamiesten ei nykyisin edellytetä ilmoittavan sidonnaisuuksiaan, eikä esityksessä ehdoteta ilmoitusvelvollisuuden ulottamista heihin. Lautamiehet ovat kunnanvaltuuston nimeämiä maallikkojäseniä, joten tässä suhteessa heidän asemansa poikkeaa muista sivutoimisista jäsenistä. Toisaalta lautamiehet ovat tuomioistuimen ratkaisukokoonpanon jäseniä ja näin tuomaria vastaavassa asemassa. Lakivaliokunta katsookin, että sidonnaisuuksien ilmoitusvelvollisuus tulisi jatkossa ulottaa myös lautamiehiin. Valiokunta ehdottaa hyväksyttäväksi lausumaa, jossa edellytetään hallituksen ryhtyvän valmistelemaan tarvittavat säännökset lautamiesten velvollisuudesta ilmoittaa sidonnaisuutensa (Valiokunnan lausumaehdotus).

Tuomarilla voi nykyisin olla työnantajan luvalla sivutoimia, kuten välimiestehtäviä. Tuomarin oikeutta toimia välimiehenä ehdotetaan kuitenkin nyt rajoitettavaksi siten, ettei tuomari voi toimia vain toisen asianosaisen nimeämänä välimiehenä. Käytännössä tuomari voi siten toimia vain välimiesoikeuden puheenjohtajana tai ainoana välimiehenä. Tarkoituksena on varmistua siitä, että välimiehenä toimiva tuomari on nimetty tehtävään puolueettomalla tavalla ja estää puolueettomuuden vaarantavan riippuvuussuhteen syntyminen välimiesoikeuden asianosaisiin. Hallituksen esityksessä ei ehdoteta muutoksia välimiesmenettelyn asianosaistietojen salassapitoon, mutta esityksen mukaan tuomarin tulee jatkossa ilmoittaa välimiesmenettelyn asianosaistiedot lupa-asian käsittelevän tuomioistuimen päällikkötuomarille. Päällikkötuomarilla on vaitiolovelvollisuus siltä osin kuin tiedot ovat salassa pidettäviä.

Lakivaliokunta toteaa, että välimiesmenettelyn tarkoituksena on turvata asianosaisille mahdollisuus selvittää riitansa menettelyssä, joka ei ole julkinen. Välimiesmenettelyn luottamuksellisuuden turvaamiseksi menettelyn asianosaistiedot on säädetty salassa pidettäviksi. Lakivaliokunnalla ei ole huomauttamista siihen, että nykytila tältä osin säilytetään. On tärkeää, että suomalainen välimiesmenettely on jatkossakin kansainvälisesti vertailukelpoisella tasolla ja asianosaisten tietojen salassapito vastaa kansainvälistä käytäntöä. Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan nykytilassa ei myöskään ole ilmennyt mitään sellaista, jonka vuoksi välimiesmenettelyn asianosaistietojen salassapitoa olisi syytä arvioida nykyisestä poikkeavasti.

On kuitenkin tärkeää, että tuomarin riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta voidaan varmistua mahdollisessa myöhemmässä oikeudenkäynnissä. Tämän vuoksi valiokunta puoltaa ehdotuksia tuomarin välimiestehtävien rajoittamisesta ja salassa pidettävien asianosaistietojen ilmoittamisesta tuomioistuimen päällikkötuomarille. Saadun selvityksen mukaan tämä vastaa korkeimmassa oikeudessa jo nykyisin noudatettua käytäntöä. Lakivaliokunta katsoo, että käytännön kirjaaminen lakiin paitsi selkeyttää nykytilaa myös edistää luottamusta tuomareihin ja tuomioistuinten toimintaan.

Toisaalta esityksessä ehdotetaan, että tiedot välimiesoikeusriidan asianosaisten avustajista ovat julkisia. Tätä perustellaan sillä, että avustajat osallistuvat usein välimiehen valintaan. Lakivaliokunta ei kuitenkaan pidä välimiesoikeuden asianosaisten avustajien tietojen julkisuutta keskeisenä tuomarin riippumattomuuden ja esteellisyyden arvioinnin kannalta. Saadun selvityksen mukaan ehdotuksen julkisuutta lisäävä vaikutus jää myös tosiasiassa vähäiseksi. Edellä esitetyn vuoksi valiokunta ei puolla ehdotusta, minkä vuoksi se ehdottaa asiaa koskevan säännöksen poistamista jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin tavoin (2. lakiehdotuksen 18 §:n 5 mom.).

Tiedot tuomioistuinten jäsenten sidonnaisuuksista ja sivutoimista sekä sivutoimista saaduista tuloista merkitään Oikeusrekisterikeskuksen pitämään uuteen julkiseen rekisteriin. Myös salassa pidettävät tiedot merkitään rekisteriin, mutta tiedot ovat saatavilla yleisessä tietoverkossa vain siltä osin kuin ne ovat julkisia. Lakivaliokunta pitää tietojen julkisuutta julkisuusperiaatteen kannalta perusteltuna ja asianmukaisena lähtökohtana. Toisaalta on perusteltua, että tuomarin yksityisyyden suojaamisen kannalta merkitykselliset tiedot ovat salassa pidettäviä. Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan tietojen salassapito voidaan käytännössä varmistaa tietojärjestelmän suojaamisella ja käyttöoikeuksien rajoittamisella.

Perustuslakivaliokunnan käytäntöön viitaten lakivaliokunta kuitenkin katsoo, ettei uudesta melko laajasta yleiseen tietoverkkoon sijoitettavasta henkilörekisteristä tule voida hakea tietoja massahakuna (PeVL 32/2008 vp). Esityksen perusteluistakin ilmenee tarkoituksena olevan, että tietoja voi hakea vain yksittäisinä hakuina henkilön nimen perusteella (s. 37). Edellä esitetyn perusteella valiokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyllä tavalla mainitun rajauksen kirjaamista säännöstasolle (1. lakiehdotuksen 4 §:n 2 mom.).

Hovioikeuksien ja vakuutusoikeuden välijohdon tehtävät

Esityksessä ehdotetaan tuomioistuinten toiminnan tehostamiseksi, että hovioikeuksissa ja vakuutusoikeudessa luovutaan lainkäyttöosaston johtajana toimivan laamannin virasta ja että osaston johtajan tehtävät muutetaan määräaikaisiksi.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa ehdotuksen suhdetta perustuslakiin on pidetty ongelmallisena, minkä vuoksi lakivaliokunta on pyytänyt asiasta asiantuntijalausunnon. Valiokunnan saaman asiantuntijalausunnon mukaan osaston johtajan tehtävä ei ole ongelmallinen perustuslain 3 §:ssä säädetyn tuomiovallan riippumattomuuden tai 21 §:ssä tarkoitetun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta. Valvontatehtävä ei oikeuta osaston johtajaa puuttumaan yksittäiseen tuomiovallan käyttöä sisältävään päätöksentekoon. Osaston johtaja ei myöskään valvontatehtävää hoitaessaan itse käytä tuomiovaltaa, eikä valvontatehtävän hoitamiseen liity muutoinkaan lainkäyttötoimivaltaa.

Osaston johtajan tehtävän määräaikaisuus ei asiantuntijalausunnon mukaan ole ongelmallinen perustuslain 103 §:ssä turvatun tuomarin virassapysymisoikeuden kannalta, koska osaston johtajan tehtävä ei ole tuomarin virka. Osaston johtajan tehtävät ovat luonteeltaan tuomioistuimen hallintoon kuuluvia johtamis- ja valvontatehtäviä, eivätkä ne pidä sisällään tuomiovallan käyttöä. Lisäksi määräaikaistaminen koskee ainoastaan johtamistehtävää, ei itse tuomarin virkaa.

Hovioikeuden laamannin viroista luovutaan, ja kyseisiin virkoihin nimitetyt ovat jatkossa hovioikeuden tuomareita, ja heihin sovelletaan hovioikeudenneuvosta koskevia säännöksiä. Hovioikeudenlaamannin virka muuttuisi siten käytännössä hovioikeudenneuvoksen viraksi, johon ei sisälly hallinnollisia tehtäviä. Vastaavasti vakuutusoikeuden laamannin viroista luovutaan, ja kyseisiin virkoihin nimitetyt ovat jatkossa vakuutusoikeuden tuomareita, ja heihin sovelletaan, mitä vakuutusoikeustuomarista säädetään. Valiokunnan saaman asiantuntijalausunnon mukaan kyse ei ole laamannin virkaan nimitetyn siirtämisestä toiseen virkaan, vaan tehtävien muuttamisesta. Tehtävien muutos ei kuitenkaan vaikuta virkaan nimitetyn tuomarin lainkäyttötehtäviin tai tuomiovallan käyttöön, vaan vain hallinnollisiin tehtäviin. Asiantuntijalausunnon mukaan tällaisten hallinnollisten tehtävien muuttaminen ei edellytä tuomarin suostumusta, joten myöskään tässä suhteessa ehdotettu sääntely ei ole perustuslain 103 §:n kannalta ongelmallinen.

Asiantuntijalausunnon valossa ehdotettu sääntely täyttää siten perustuslain vaatimukset.

Osaston johtajan tehtävät ovat jo nykyisin määräaikaisia käräjäoikeuksissa, hallintooikeuksissa sekä markkinaoikeudessa. Järjestelmästä saadut kokemukset ovat myönteisiä, sillä hallituksen esityksen mukaan järjestelmä on osoittautunut joustavaksi ja toimivaksi (s. 18/II). Lakivaliokunta toteaa ehdotuksen toisaalta merkitsevän sitä, että osaston johtajaksi ei enää jatkossa voida hakeutua suoraan tuomioistuimen ulkopuolelta, kun tehtävää voivat hakea vain asianomaisen tuomioistuimen tuomarit. Siten se jossain määrin rajoittaa osaston johtajaksi kelpoisten hakijoiden piiriä. Tuomarin uran sulkemista tuomioistuimen ulkopuolelta tulevalta henkilöltä se ei kuitenkaan tarkoita, sillä tällainen henkilö voi vakinaisen tuomarin viran saatuaan halutessaan hakeutua määräaikaiseen osaston johtajan tehtävään. Myönteistä on myös se, että osaston johtajan tehtävän määräaikaistamisen myötä tehtäviä vapautuu haettaviksi nykyistä useammin. Muutos näin ollen myös lisää tuomareiden mahdollisuuksia toimia johtamistehtävissä. Edellä esitetyn valossa lakivaliokunnalla ei ole ehdotettuun muutoksen huomauttamista.

Siirtymäsäännösten mukaan ennen lain voimaantuloa nimitetyllä hovioikeudenlaamannilla ja vakuutusoikeuden laamannilla on virassapysymisoikeus tässä muuttuneessa virassaan. Myöskään heidän palkkauksensa ei muutu. Ehdotonta oikeutta osaston johtajana toimimiseen heillä ei kuitenkaan ole, vaan heidän tulee hakea kyseistä tehtävää. Nykyisten laamannien sopeutumista muutokseen voisi helpottaa se, että virkojen määräaikaistamiselle säädettäisiin sopeutumisaika. Valiokunta ei kuitenkaan puolla tällaisen muutoksen tekemistä ottaen huomioon, että siirtymäaika koskisi varsin pientä henkilöjoukkoa, jolla voidaan kokemuksensa vuoksi arvioida olevan hyvä asema hakuprosessissa. Lisäksi valiokunta katsoo, että esimerkiksi kolmen vuoden sopeutumisaika olisi liian pitkä ehdotuksen tavoitteiden kannalta ja vuoden sopeutusaika taas liian lyhyt asianomaisten henkilöiden kannalta.

Siirtymäsäännösten mukaan myös ne hovioikeudenlaamannin tai vakuutusoikeuden laamannin virkaan nimitetyt, joita ei lain voimaantulon jälkeen määrätä osaston johtajaksi, kuuluvat johtoryhmään ja ns. lausuntovaliokuntaan. Tämä merkitsee sitä, että mainitut kokoonpanot ovat siirtymäkauden ajan normaalia suuremmat. Suuret kokoonpanot voivat itsessään vaikeuttaa päätöksentekoa. Toisaalta nykyisten laamannien mukanaoloa kokoonpanossa voidaan pitää perusteltuna muutoksen kohteena olevien henkilöiden kannalta, ja nykyiset laamannit voivat tuoda päätöksentekoon arvokasta kokemustaan.

Voimaantulo

Esityksen mukaan lait on tarkoitettu tulemaan voimaan huhtikuun 2015 alussa. Oikeusministeriöltä saadun tiedon mukaan lakien voimaantuloa on kuitenkin tarpeen lykätä, jotta uusien osaston johtajien haku- ja nimitysprosessit voidaan toteuttaa asianmukaisesti. Valiokunnan näkemyksen mukaan lait voivat siten tulla voimaan aikaisintaan syyskuun alussa. Tuomareiden sidonnaisuus- ja sivutoimirekisteristä annetun lain voimaantulosta säädetään kuitenkin erikseen.