Yksityiskohtaiset perustelut

1. Laki riita-asioiden sovittelusta yleisissä tuomioistuimissa

1 §. Soveltamisala.

Pykälän mukaan sovittelumenettelyä voidaan käyttää yleisissä tuomioistuimissa käsiteltävissä riita-asioissa. Riita-asioilla tarkoitetaan säännöksessä hallituksen esityksen perustelujen (s. 27/I) mukaan myös sellaisia riitaisia asioita, joita käsitellään tai käsiteltäisiin hakemusasioina. Soveltamisalan selventämiseksi lakivaliokunta ehdottaa, että riitaiset hakemusasiat mainitaan säännöksessä erikseen.

4 §. Sovittelun aloittaminen.

Pykälän 1 momentin mukaan sovitteluun voidaan ryhtyä riidan osapuolen tai osapuolten pyynnöstä. Sovittelun aloittaminen edellyttää kaikkien osapuolten suostumusta.

Lakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että momentissa "pyyntö"-termiä käytetään ikään kuin yläkäsitteenä viittamaan sekä niihin tapauksiin, joissa sovittelua pyydetään ennen oikeudenkäyntiasiana käsiteltävän riidan vireilläoloa, että niihin tilanteisiin, joissa pyyntö esitetään asian ollessa jo tuomioistuimessa käsiteltävänä. Toisaalta pykälän 4 momentissa sovittelua koskeva pyyntö ja hakemus on käsitteellisesti erotettu toisistaan viittaamaan nimenomaan 2 ja 3 momentissa säänneltäviin eri tilanteisiin. Säännöksen selkeyteen liittyvistä syistä lakivaliokunta ehdottaa, että 1 momentin 1. virke poistetaan tarpeettomana. Momentin 2. virke ehdotetaan puolestaan siirrettäväksi hallituksen esityksen mukaisen 3 momentin 1. virkkeeksi. Tällöin hallituksen esityksen mukainen 1 momentti poistuu ja muut momentit siirtyvät vastaavasti.

Valiokunta on tehnyt pykälään lakiteknisiä ja kielellisiä tarkistuksia.

5 §. Sovittelija.

Pykälän 1 momentin mukaan sovittelijana toimii asiaa käsittelevän tuomioistuimen tuomari. Tuomioistuimen toimivalta määräytyy puolestaan 10 §:n mukaan samoin perustein kuin oikeudenkäynnissä. Lakivaliokunta pitää sovittelijaa koskevaa ratkaisua perusteltuna ainakin uuden menettelyn käyttöön ottamisen alkuvaiheessa. Valiokunnan mielestä saatavien kokemusten valossa on tuomioistuinten voimavarojen tarkoituksenmukaiseksi käyttämiseksi kuitenkin jatkossa syytä arvioida, olisiko mahdollisuuksia sovittelijana toimimiseen syytä laajentaa. Sovittelijoina alioikeudessa voisivat tulla kyseeseen esimerkiksi saman hovioikeuspiirin muiden käräjäoikeuksien tuomarit.

Pykälän 2 momentin mukaan sovittelija voi osapuolten suostumuksella käyttää avustajaa. Osapuolet vastaavat avustajan palkkiosta ja hänen kulujensa korvaamisesta.

Lakivaliokunta pitää perusteltuna, että sovittelijalla on tarvittaessa mahdollisuus käyttää avustajaa ja että avustajan kelpoisuudelle ei aseteta mitään erityisvaatimuksia. Valiokunnan mielestä muun muassa lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevissa asioissa on tärkeää, että sovittelijan avustajaksi voidaan tarvittaessa kutsua esimerkiksi sellainen psykologi tai lastenpsykiatri, jolla on kokemusta avioeroasioiden sovittelusta tai sosiaalitoimen selvitys- ja sovittelutyöstä.

Hallituksen esityksen perustelujen (s. 33/I) mukaan sovittelija voi käyttää avustajaa vain osapuolten suostumuksella. Suostumuksen tulee perustelujen mukaan koskea paitsi avustajan käyttöä sinänsä myös tämän henkilöä. Valiokunta ehdottaa momentin sanamuotoa tarkistettavaksi tätä tarkoitusta vastaavaksi.

Valiokunta on lisäksi tarkistanut pykälän otsikkoa sen sisältöä paremmin vastaavaksi.

6 §. Sovittelun toteutus.

Pykälän 1 momentin mukaan sovittelu on toteutettava tasapuolisuutta ja puolueettomuutta noudattaen. Koska sovittelumenettelystä aiheutuu sen epäonnistuessa aina varsinaisen oikeudenkäynnin aloittamisen viivästyminen tai keskeytyminen, lakivaliokunta ehdottaa momentissa säädettäväksi myös siitä, että sovittelu on toteutettava joutuisasti.

Pykälän 2 momentin mukaan osapuolten suostumuksella voidaan kuulla osapuolia ja muita henkilöitä sekä esittää muuta selvitystä. Säännöksen sanamuoto viittaa siihen, että osapuolten itsensäkin kuulemiseen tarvittaisiin aina heidän suostumuksensa. Jotta sovittelu voisi onnistua, osapuolia on kuitenkin valiokunnan mielestä säännönmukaisesti kuultava sovittelussa. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa, että momenttia selvennetään erottamalla siinä yhtäältä osapuolten itsensä ja toisaalta muiden henkilöiden kuuleminen.

Sovittelija voi pykälän 3 momentin mukaan neuvotella osapuolen kanssa muiden osapuolten läsnä olematta. Kuten perusteluissa (s. 35/I) todetaan, tällaiset erillisneuvottelut voivat olla hyvä keino sovittelun tehostamiseen. Toisaalta niiden käyminen edellyttää, että osapuolten ja sovittelijan välillä vallitsee luottamus. Siksi on tärkeää, että molemmat osapuolet ovat tietoisia tästä menettelytavasta ja suostuvat siihen. Asian merkityksen vuoksi valiokunta ehdottaa, että tästä edellytyksestä lisätään momenttiin nimenomainen maininta.

11 §. Osapuolten edustaminen.

Pykälässä säädetään osapuolten edustamisesta, heidän oikeudestaan käyttää sovittelussa avustajaa tai asiamiestä sekä avustajan tai asiamiehen kelpoisuusehdoista. Ehdotuksen mukaan avustajan tai asiamiehen kelpoisuusehdoista olisi voimassa, mitä oikeudenkäymiskaaressa niistä säädetään. Käytännössä tämä merkitsisi, että avustajien ja asiamiesten tulisi pääsääntöisesti olla oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittaneita.

Lakivaliokunnan mielestä näin tiukka sääntely ei ole tarpeen sovittelussa, joka on tarkoitettu olemaan vapaamuotoinen menettely ja jossa tavoiteltava lopputulos ei välttämättä vastaa sitä, mikä olisi tullut tuomioistuimen päätökseksi, jos asia olisi ratkaistu tuomiolla. Sovittelua voi yksittäistapauksessa edistää esimerkiksi se, että osapuolen avustajana toimii tietyn alan erityisasiantuntemusta omaava henkilö, vaikka tämä ei olekaan suorittanut oikeustieteen kandidaatin tutkintoa. Toisaalta sovittelun joutuisan ja asianmukaisen edistymisen kannalta ei valiokunnan mielestä ole tarkoituksenmukaista, että osapuolet voisivat täysin vapaasti valita avustajansa tai asiamiehensä. Siksi valiokunta ehdottaa, että pykälän 2 momenttia täydennetään säännöksellä, jossa sovittelumenettelyn edistämiseksi sallitaan poikkeaminen avustajaan tai asiamieheen yleensä sovellettavasta oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittamista koskevasta vaatimuksesta. Edellytyksenä on, että sovittelija osapuolen esittämästä perustellusta syystä hyväksyy kyseisen avustajan tai asiamiehen käyttämisen. Samoin kuin oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 2 §:n 4 momentissa tällöinkin edellytetään, että avustajaksi tai asiamieheksi ehdotettu henkilö ei ole konkurssissa eikä hänen toimintakelpoisuuttaan ole rajoitettu.

Valiokunta on lisäksi tarkistanut pykälää kielellisesti.

12 §. Menettelyn julkisuus.

Pykälässä säädetään sovittelumenettelyn julkisuudesta. Ehdotuksen mukaan julkisuuskysymyksiin sovellettaisiin pääsääntöisesti, mitä oikeudenkäynnin julkisuudesta säädetään. Sovittelijan neuvottelu toisen osapuolen kanssa voitaisiin kuitenkin toimittaa yleisön läsnä olematta, jos osapuoli tätä pyytää. Myös muu käsittelyvaihe voitaisiin osapuolen pyynnöstä toimittaa yleisön läsnä olematta, jos julkinen käsittely vaarantaisi sovittelun tavoitteen eikä luottamus oikeudenhoitoon tai muu painava syy edellytä asian julkista käsittelyä.

Lakivaliokunta toteaa, että nyt säädettävä riita-asioiden sovittelu tuomioistuimissa on Suomessa uudentyyppinen menettely, joka olennaiselta osaltaan perustuu pyrkimykselle rakentaa riidan osapuolten välille sellainen luottamuksellinen keskusteluyhteys, että heidän välisensä ongelmatilanteen oikeudellinen ratkaisu käy mahdolliseksi. Samalla tämä menettely on kuitenkin leimallisesti myös viranomaistoimintaa. Tämän vuoksi uuden sovittelumenettelyn menestymismahdollisuudet osaltaan perustuvat siihen luottamukseen, jota viranomaistoimintaa kohtaan tunnetaan siihen liittyvien erityisten menettelytakeiden ja muiden oikeusturvatekijöiden vuoksi. Näistä lähtökohdista käsin valiokunta on arvioinut ehdotettua sovittelun julkisuutta koskevaa säännöstä.

Perustuslain oikeusturvaa koskevan 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan säännös ei estä "säätämästä lailla vähäisiä poikkeuksia esimerkiksi oikeudenkäynnin julkisuudesta, kunhan kyseiset poikkeukset eivät muuta julkisuuden asemaa pääsääntönä eivätkä yksittäisessä tapauksessa vaaranna yksilön oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin" (ks. HE 309/1993 vp, s. 74/II). Käsitellessään ehdotusta markkinaoikeuslaiksi perustuslakivaliokunta edellä lainattuun lausumaan tukeutuen totesikin perustuslaista johtuvan, että suullisen käsittelyn toimittamisen suljetuin ovin tulee liittyä johonkin laissa säädettyyn syyhyn (ks. PeVL 35/2001 vp).

Vaikka uutta sovittelumenettelyä ei voidakaan suoraan rinnastaa oikeudenkäyntiin, lakivaliokunta pitää ehdotuksen lähtökohtaa perusteltuna etenkin sen vuoksi, että sillä taataan oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain (945/1984) soveltaminen itse sovintoasiakirjan sekä sovintomenettelyssä käsiteltävien muiden asiakirjojen julkisuutta tai salassapitoa koskeviin kysymyksiin. Valiokunnan mielestä sovittelumenettelyn tavoitteesta eli pyrkimyksestä asian sovinnolliseen ratkaisuun kuitenkin johtuu, että sovintoneuvottelujen luottamuksellisuudelle on annettava enemmän painoarvoa kuin hallituksen esitykseen sisältyvän säännöksen soveltamisesta seuraisi.

Valiokunnan mielestä on ensinnäkin selvää, että jos sovittelija säädettävän lain 6 §:n 3 momentin mukaisesti neuvottelee yksin toisen osapuolen kanssa, myöskään yleisö ei voi olla tällaisessa tilaisuudessa läsnä. Valiokunta ehdottaa pykälän toiseen virkkeeseen otettavaksi tätä tarkoittavan ehdottoman säännöksen. Muissa tilanteissa on valiokunnan näkemyksen mukaan erityistä painoarvoa annettava sille, pitävätkö sovittelun osapuolet menettelyn tavoitteen kannalta tarpeellisena, että neuvottelutilaisuudet eivät ole yleisölle avoimia. Valiokunta ehdottaakin tämän vuoksi säädettäväksi, että osapuolen pyynnöstä myös muu kuin 6 §:n 3 momentissa tarkoitettu sovittelun osa on toimitettava yleisön läsnä olematta, jos sovinnon saavuttaminen muutoin voisi vaarantua. Valiokunnan arvion mukaan osapuolen esittämä pyyntö neuvottelujen käymisestä suljetuin ovin pääsääntöisesti osoittaa tällaisen vaaran olevan käsillä.

Toisaalta myöskään pyrkimys sovinnon saavuttamiseen ei sovitteluneuvottelun julkisuutta harkittaessa voi oikeuttaa kokonaan syrjäyttämään muita, yleisen edun kannalta painavia näkökohtia. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa, että asia on kuitenkin käsiteltävä julkisesti, jos luottamus sovittelun asianmukaisuuteen tai muu painava syy sitä edellyttää. Ehdotetun 6 §:n 1 momentin mukaan sovittelu on toimitettava muun muassa tasapuolisuutta ja puolueettomuutta noudattaen. Jos riidan osapuolet ovat esimerkiksi keskenään hyvin epätasa-arvoisessa asemassa, saattaa luottamus sovittelun asianmukaisuuteen tällöin edellyttää, että yleisön sallitaan olevan läsnä ainakin jossain sovittelumenettelyn osassa.

Valiokunta pitää tärkeänä, että osana uuden sovittelumenettelyn käyttöön ottamisen seurantaa kerätään tietoja myös nyt säädettävän pykälän soveltamisesta.

Valiokunta ehdottaa lisäksi, että pykälään sisältyvät säännökset sijoitetaan lakiteknisesti yhteen momenttiin.

13 §. Hyväksikäyttökielto.

Pykälässä kielletään osapuolia asian myöhemmässä käsittelyssä ilman vastapuolen suostumusta vetoamasta siihen, mitä tämä on sovintoon pääsemiseksi esittänyt sovittelussa.

Valiokunta on tarkistanut pykälän otsikkoa sen sisältöä paremmin vastaavaksi.

15 §. Sovittelijan esteellisyys.

Pykälässä säädetään tuomarin esteellisyyssääntöjen soveltamisesta myös sovittelijana toimivaan tuomariin.

Valiokunta on tehnyt pykälän 1 momenttiin kielellisen korjauksen.

16 §. Muutoksenhaku.

Pykälän 1 momentin mukaan muutosta ei saa hakea päätökseen, jolla sovittelu aloitetaan tai se todetaan päättyneeksi taikka jolla sovittelua koskeva pyyntö hylätään asiassa, joka jo on tuomioistuimessa käsiteltävänä. Kuitenkin 2 momentin mukaan valittamalla saisi hakea muutosta sellaiseen päätökseen, jolla sovittelua koskeva hakemus on hylätty asiassa, joka ei ole tuomioistuimessa oikeudenkäyntiasiana käsiteltävänä.

Ehdotettua erottelua eri tilanteiden välillä on perusteltu (s. 45/I) lähinnä sillä, että muutoksenhakutuomioistuimelle annetaan mahdollisuus varmistua soveltamiskäytännön yhdenmukaisuudesta sovittelun aloittamista koskevissa kysymyksissä.

Lakivaliokunnan mielestä ehdotetulle erottelulle ei ole riittäviä perusteita. Jossain määrin sattumanvaraisista seikoista johtuu ensinnäkin se, onko sovitteluun tuleva asia jo pantu vireille riita-asiana vai pyrkivätkö riidan osapuolet ensin käyttämään sovittelumenettelyä. Toiseksi sovittelun edellytykset ovat lain 3 §:n mukaan varsin väljiä. Asian tulee vain soveltua soviteltavaksi, ja sovittelun on muutoinkin oltava tarkoituksenmukaista osapuolten vaatimuksiin nähden. Tällaiset kriteerit eivät juuri tarjoa muutoksenhakutuomioistuimelle merkittäviä kiinnekohtia alemman tuomioistuimen tekemän, sovittelua koskevan päätöksen uudelleen arvioimiseen. Kolmanneksi valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että sovittelun aloittaminen on viime kädessä aina tuomioistuimen harkinnassa. Koska riidan osapuolet voivat myös kaikissa tilanteissa saattaa asian tuomioistuimen käsiteltäväksi oikeudenkäyntiasiana, heillä ei myöskään ole varsinaista oikeussuojatarvetta, vaikka pyyntö sovittelun aloittamisesta hylättäisiinkin.

Edellä esitetyistä syistä lakivaliokunta ehdottaa, että 2 momentissa tarkoitettu muutoksenhakumahdollisuus poistetaan, jolloin säännökseen jäävät vain muutoksenhakukiellot. Valiokunta on tarkistanut pykälän otsikkoa sen muutettavaksi ehdotettua sisältöä vastaavaksi.

17 §. Käsittelymaksu.

Ehdotetun pykälän mukaan asian sovittelemista tarkoittavan hakemuksen tai pyynnön käsittelemisestä peritään hakemusmaksu sen mukaan kuin valtioneuvoston asetuksella säädetään. Jos asia on vireillä oikeudenkäyntiasiana, peritään lisäksi oikeudenkäyntimaksu sen mukaan kuin siitä erikseen säädetään.

Pykälän ehdotettu sanamuoto synnyttää vaikutelman, että kyseessä on valtuutus valtioneuvoston asetuksella säätää siinä mainituista maksuista. Hallituksen esityksen perusteluista (s. 45 s.) samoin kuin esityksen liitteenä olevasta luonnoksesta valtioneuvoston asetukseksi kuitenkin ilmenee, että säännökset uusista maksuista on tarkoitus sisällyttää tuomioistuinten ja eräiden oikeushallintoviranomaisten suoritteista perittävistä maksuista annetun lain (701/1993) nojalla annettuun asetukseen. Valiokunta on tämän tarkoituksen mukaisesti muuttanut pykälän viittaussäännökseksi mainittuihin lakiin ja asetukseen. Samalla valiokunta on tarkistanut pykälän otsikkoa.

18 §. Lapsen asemaa ja oikeutta koskevat asiat.

Ehdotetussa pykälän 1 momentissa säädetään lapsen elatusta taikka lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevien asioiden sovittelusta. Pykälän 2 momentin mukaan sovittelun tuloksena syntynyt vahvistettu sovinto rinnastetaan tuomioistuimen päätökseen tai tuomioon.

Lakivaliokunnan mielestä säädettävän lain mukainen sovittelu tarjoaa uudenlaisen mahdollisuuden saada lapsen asemaa koskeva riita ratkaistuksi paitsi nopeasti myös lapsen edun turvaavalla tavalla. Valiokunnalla ei ole huomauttamista ehdotetusta pykälästä. Pykälän perustelujen osalta valiokunta viittaa kuitenkin yleisperusteluissa esitettyyn.

2. Laki oikeudenkäymiskaaren 20 luvun muuttamisesta

3 §.

Pykälän 1 momentin mukaan sovinto vahvistetaan asianosaisten pyynnöstä. Pykälän 2 momentissa puolestaan säädetään sovinnon vahvistamisen muodosta ja sovinnon vahvistavan ratkaisun sisällöstä.

Laissa ei ehdoteta säädettäväksi sovinnon vahvistamisen esteistä. Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 52) tällaisia vahvistamisen esteitä on kuitenkin lueteltu useita. Lakivaliokunta ehdottaa, että säännökset sovinnon vahvistamisen esteistä otetaan pykälän 1 momenttiin.

Ensinnäkin sovinnon vahvistamisen esteenä mainitaan sen lainvastaisuus. Tällöin sovinto sisältää määräyksiä, joista joko johtuu velvollisuus johonkin laissa kiellettyyn toimintaan tai jotka aiheuttavat sen, että jostain laissa käsketystä toiminnasta olisi pidättäydyttävä. Sovinnon lainvastaisuudella ei tässä yhteydessä sen sijaan tarkoiteta sitä mahdollisuutta, että sovinto sisällöltään muutoin poikkeaa siitä, miten tuomioistuin olisi ratkaissut asian. Tällainenhan on mahdollista esimerkiksi silloin, kun riita-asioiden sovittelusta yleisissä tuomioistuimissa säädettävän lain mukaisessa menettelyssä sovittelija on perustanut ratkaisunsa kohtuusnäkökohtiin.

Toiseksi sovintoa ei saa vahvistaa myöskään silloin, kun se on jonkun osapuolen kannalta selvästi kohtuuton. Kohtuuttomuus on arvioitava tapauskohtaisesti ottaen huomioon erityisesti osapuolten asema. Kuten hallituksen esityksen perusteluissa (s. 52/II) huomautetaan, kohtuuttomuusperuste saattaa tulla sovellettavaksi tilanteissa, joissa sopijapuolet jo lähtökohtaisesti ovat keskenään kovin epätasa-arvoisessa asemassa.

Kolmantena sovinnon vahvistamisen esteenä säännöksessä mainitaan se, että sovinnolla loukataan sivullisen oikeutta. Valiokunta ei sen sijaan ehdota, että sovinto voitaisiin jättää vahvistamatta myös silloin, kun se on "hyvän tavan" vastainen. Tällainen säännös olisi valiokunnan mielestä omiaan aiheuttamaan huomattavia tulkintaongelmia. Valiokunnan arvion mukaan edellä mainittu kohtuuttomuus-peruste riittää myös asiallisesti kattamaan ne tilanteet, joissa "hyvän tavan" vastaisuus voisi ylipäätään tulla esille.

5 §.

Pykälän mukaan tuomioistuimen ratkaisuun sovinnon vahvistamista koskevassa asiassa saa hakea muutosta noudattaen, mitä muutoksen hakemisesta asianomaisen tuomioistuimen tuomioon säädetään.

Ehdotus merkitsee muutosta vallitsevaan oikeustilaan, koska nykyisin sovinnon vahvistamisratkaisuun ei saa hakea muutosta. Toisaalta vahvistettua sovintoa on mahdollista moittia nostamalla tuomioistuimessa kanne sillä perusteella, että sovintosopimus on pätemätön. Kanteen nostamiselle ei ole asetettu määräaikaa, mistä seuraa, että sovinnon lopullisuus ei ole täysin varma silloin, kun se vahvistetaan.

Lakivaliokunnan mielestä myös sovinnon kohdalla on tärkeää, että osapuolet saavat suhteellisen nopeasti selvyyden saavutetun ratkaisun pysyvyydestä. Tämän vuoksi valiokunta on päätynyt puoltamaan ehdotettua muutoksenhakumallia. On kuitenkin syytä korostaa, että muutoksenhaku kohdistuu tällöin nimenomaan sovinnon vahvistamiseen ja sen edellytyksiin eikä itse saavutetun sovinnon sisältöön sinänsä. Samalla valiokunta huomauttaa, että — toisin kuin hallituksen esityksen perusteluissa (s. 56/II) mainitaan — nyt säädettävällä pykälällä ei perusteta valitusoikeutta sovinnon osapuoliin nähden sivulliselle henkilölle.