Yksityiskohtaiset perustelut

2. Laki rikoslain muuttamisesta

1 luku. Suomen rikosoikeuden soveltamisalasta.

11 §. Kaksoisrangaistavuuden vaatimus.

Pykälän 2 momentti sisältää luettelon niistä rikoksista, joihin kaksoisrangaistavuutta ei sovelleta, jos tekijänä on Suomen kansalainen tai Suomessa pysyvästi asuva henkilö. Lakivaliokunta on 8.3.2011 hyväksynyt mietinnön (LaVM 43/2010 vp) hallituksen esityksestä lasten suojelemista seksuaalista riistoa ja seksuaalista hyväksikäyttöä vastaan koskevan Euroopan neuvoston yleissopimuksen hyväksymiseksi ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 282/2010 vp). Kyseiseen esitykseen sisältyy ehdotus rikoslain 1 luvun 11 §:n 2 momentin muuttamisesta. Lakivaliokunta on hyväksynyt kyseisen pykäläehdotuksen hallituksen esittämässä muodossa. Nyt käsiteltävänä oleva pykäläehdotus on siten tarpeen sovittaa yhteen aiemmin tehtyyn pykälämuutokseen. Myös johtolausetta on tämän vuoksi tarpeen tarkistaa.

Lisäksi lakivaliokunta ehdottaa, että 2 momentin 4, 8 ja 9 kohdassa ilmaisun "ja" sijasta käytetään tässä yhteydessä asianmukaisempaa sanaa "tai".

16 luku. Rikoksista viranomaisia vastaan.

14 a §. Lahjuksen antaminen kansanedustajalle.

Viitaten jäljempänä esitettyyn lakivaliokunta ehdottaa pykälän 1 momenttiin vastaavia muutoksia kuin 40 luvun 4 §:n 1 momenttiin.

40 luku. Virkarikoksista.

4 §. Lahjuksen ottaminen kansanedustajana.

Voimassa olevan pykälän mukaan lahjuksen ottamiseen kansanedustajana syyllistyy kansanedustaja, joka itselleen tai toiselle pyytää lahjan tai muun oikeudettoman edun taikka muutoin tekee aloitteen sellaisen edun saamiseksi taikka ottaa vastaan tai hyväksyy lahjan tai muun oikeudettoman edun taikka hyväksyy sitä koskevan lupauksen tai tarjouksen ja lupaa toimia edun vuoksi edustajantoimessaan jonkin eduskunnassa käsiteltävänä olevan tai käsiteltäväksi tulevan asian päättämiseksi tietyllä tavalla.

Muutosta nykytilaan pykälän 1 momentissa merkitsee ensinnäkin se, että lahjuksen ottamisesta voitaisiin jatkossa rangaista, vaikkei siihen liittyisi lupausta toimia jonkin eduskunnassa käsiteltävänä olevan tai käsiteltäväksi tulevan asian päättämiseksi tietyllä tavalla. Rangaistussäännöksessä kiellettyä olisi se, että kansanedustaja pyytää tai ottaa vastaan lahjan tai muun edun "toimiakseen tietyllä tavalla tai tietyn tavoitteen saavuttamiseksi". Menettelemistä jonkin käsiteltävänä olevan tai käsiteltäväksi tulevan asian päättämiseksi tietyllä tavalla ei enää edellytettäisi. Uusi muotoilu perustuu GRECO:n nykyistä sääntelyä kohtaan esittämään arvosteluun.

Perustuslakivaliokunta katsoo esityksestä antamassaan lausunnossa, että säännösehdotus laajentaa rangaistavan käyttäytymisen alaa. Perustuslakivaliokunnan mukaan rajanvetoa rangaistavan ja rankaisemattoman käyttäytymisen välillä hämärtävät kuitenkin perusteluissa esitetyt käsitykset. Esimerkkinä tällaisesta toimimisesta esitetään perusteluissa (s. 36) "toimiminen tietyn poliittisen linjan mukaisesti esimerkiksi sosiaalipolitiikassa". Ehdotus on tältä osin liian epätäsmällinen ja rikosoikeuden legaliteettiperiaatteen kannalta ongelmallinen. Perustuslakivaliokunta ehdottaa, että "toimiminen tietyn tavoitteen saavuttamiseksi" poistetaan säännösehdotuksesta. Perustuslakivaliokunta pitää ehdotettua muutosta myös tarpeettomana, koska nykyinen rangaistussäännös tältä osin täyttää korruptiosopimuksen 2 artiklan määräykset.

Lakivaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan hallituksen esityksen perusteluista esittämään arvosteluun ja katsoo, että eräät perustelut menevät tältä osin liian pitkälle, sillä rangaistavaa voisi olla toiminta "tietyn poliittisen linjan mukaisesti esimerkiksi sosiaalipolitiikassa" (s. 36), "yritykselle edullisen veropolitiikan puolesta" toimiminen (s. 36) taikka kansanedustajan "yleispoliittiseen linjaan" (s. 43) vaikuttaminen. Edellä esitettyyn viitaten lakivaliokunta ehdottaa ilmaisun "tietyn tavoitteen saavuttamiseksi" poistamista.

Lisäksi lakivaliokunta kiinnittää perustuslakivaliokunnan tavoin huomiota siihen, että perustelujen mukaan ilmaisun "toimiakseen" on tarkoitus kattaa tekojen lisäksi myös laiminlyönnit. Lakivaliokunta ehdottaa säännöksen ilmaisun tarkentamista, jotta se vastaa perusteluissa esitettyä.

Muutosta nykytilaan merkitsee myös esitys siitä, että vaatimuksesta edun "oikeudettomuudesta" luovutaan. Säännösehdotuksen mukaan lahjus olisi kansanedustajan pyytämä tai vastaanottama muu kuin tavanomaiseksi vieraanvaraisuudeksi katsottava lahja tai muu etu. Rangaistavuuden edellytyksenä olisi lisäksi, että "teko on omiaan selvästi horjuttamaan luottamusta edustajantoimen hoitamisen riippumattomuuteen". Esityksessä katsotaan, että "on omiaan" -lauseke ilmaisee "oikeudeton"-käsitettä osuvammin, millaisen arvioinnin perusteella edun ottamisen rangaistavuus ratkaistaan.

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota ehdotuksen lähtökohtaan siitä, että lähes minkä tahansa muun edun kuin tavanomaiseksi katsottavan vieraanvaraisuuden vastaanottaminen voi tulla arvioitavaksi lahjuksena. Lisäksi perustuslakivaliokunnan mukaan tavanomainen vieraanvaraisuus on arvostuksenvarainen ilmaisu. Perustuslakivaliokunnan mukaan "oikeudeton" käsitteen poisjättäminen voi johtaa nykyistä suurempiin tulkintavaikeuksiin, minkä vuoksi se olisi parempi sisällyttää tunnusmerkistöön.

Lakivaliokunta katsoo, että edellytystä edun oikeudettomuudesta ei ole perusteltua poistaa tunnusmerkistöstä siten kuin esityksessä esitetään. Vaatimus edun "oikeudettomuudesta" on alun perin tullut nykyiseen sääntelyyn lakivaliokunnan mietinnön pohjalta (LaVM 10/2002 vp). Lakivaliokunnan mukaan kyseiselle edellytykselle aiemmin esitetyt perustelut eivät ole menettäneet merkitystään, ja siten valiokunta viittaa aiemmassa mietinnössä esitettyyn. Lisäksi valiokunta korostaa, että vaatimus edun oikeudettomuudesta selventää sen, että rangaistussäännöksen ulkopuolelle rajautuu asianmukainen ja yhteiskunnallisesti hyväksyttävä ja tarpeellinen vaalirahoitus. Vaatimus on tarpeen säilyttää myös siitä huolimatta, että säännökseen esitetään lisättäväksi uusi rajaus, jonka mukaan lahjuksena pidetään muuta kuin tavanomaiseksi vieraanvaraisuudeksi katsottavaa lahjaa tai muuta etua. Perustuslakivaliokunnan esittämäänkin viitaten lakivaliokunta ei katso, että kyseinen rajaus olisi yksistään riittävä, vaan voi johtaa liiankin laajaan tulkintaan rangaistavuuden alasta.

Tavanomaisen vieraanvaraisuuden osalta lakivaliokunta korostaa niitä hallituksen esityksen perusteluissakin mainittuja seikkoja, joiden mukaan yhteydenpidosta ja osallistumisesta aiheutuvat kohtuulliset matka-, majoitus- ja ateriakustannukset ja muu tavanomainen vieraanvaraisuus, kuten mainos- ja merkkipäivälahjat, on sallittua vastaanottaa. Lisäksi lakivaliokunta viittaa perustuslakivaliokunnan lausunnossaan esittämään ja kyseisessä lausunnossa mainittuihin esimerkkeihin. Tämän kaltaisesta tavanomaisesta vieraanvaraisuudesta poikkeavan rahallisen tai muun edun vastaanottaminen sen sijaan olisi sopimatonta. Lakivaliokunta korostaa, että vieraanvaraisuuden tulee ylittää kohtuudesta johtuvat vaatimukset, jotta sen vastaanottaminen voisi tulla rikoksena arvioitavaksi. Lahjusrikoksesta voi olla kyse vain vakavissa tapauksissa.

Perustuslakivaliokunnan mukaan lakivaliokunnan on syytä arvioida myös sitä, onko riittävän painavia perusteita muuttaa nykyinen rikossäännös abstraktiksi vaarantamisrikokseksi. Tältä osin lakivaliokunta toteaa, että kyseistä muutosta on esityksen eri kohdissa perusteltu hieman eri tavoin. Rikoslaissa abstraktista vaarantamista koskeva lauseke vakiintuneesti tarkoittaa, että teon olisi yleisesti objektiivisen arvion perusteella oltava tyypillisesti sellainen, joka johtaa tunnusmerkistössä muutoin mainittuun asiantilaan. Tässä esityksessä tuo asiantila on edustajantoimen hoitamisen riippumattomuuden selvä horjuminen. Vaikka abstraktien vaarantamisrikosten arviointi on yleinen ja tyypittelevä, on lähtökohtana aina yksittäisen henkilön teko. Rikosoikeudellisessa sääntelyssä "on omiaan" on perinteisesti käytetty tunnusmerkistötekijä, eikä sen tulkinnassa ole ilmennyt muissakaan yhteyksissä sanottavia ongelmia.

Lisäksi pykälän 2 momentissa selkeytettäisiin lahjusrikosten suhdetta vaalirahoitukseen siten, että vaalirahoituslain mukaista vaalirahoitusta ei pidettäisi lahjuksen antamisena kansanedustajalle eikä lahjuksen ottamisena kansanedustajana, jollei tarkoituksena ole kiertää lahjusrikossäännöksiä. Perustuslakivaliokunnan mukaan lähtökohta siitä, että ehdokkaan vaalirahoituslain mukainen tuki ei ole kansanedustajan lahjusrikoksena rangaistavaa, on oikea samoin kuin se, että kansanedustajaan kohdistuva lahjusrikos on mahdollista toteuttaa vaalikampanjaa varten annetulla tuella. Perustuslakivaliokunta pitää säännösehdotusten ongelmana kuitenkin sitä, että niiden perusteella on vaikea arvioida, milloin vaalirahoituksella annetulla tuella on tarkoitus kiertää lahjusrikoksia koskevat rangaistussäännökset.

Myös lakivaliokunta korostaa, että vaalirahoituslain mukainen vaalirahoitus ei ole rangaistavaa, eikä vaalirahoitus lähtökohtaisesti kuulu ehdotetun rangaistussäännöksen alaan. On selvää, että tuen antaminen ja vastaanottaminen yleisten yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi on hyväksyttävää. Vaalirahoituksen antaminen tai ottaminen voi siten tulla lahjusrikoksena arvioitavaksi lähinnä, kun kyse on sääntöjen räikeästä rikkomisesta. Kyse voi olla esimerkiksi poikkeuksellisen suuren summan vastaanottamisesta vaalirahoituksen muodossa tarkoituksena tätä lahjusta vastaan toimia konkreettisen asian hoitamiseksi tietyllä tavalla. Joka tapauksessa on selvää, että vaalirahoitus voi tulla arvioitavaksi lahjusrikoksena vain, jos teko täyttää muutkin rangaistavuuden edellytykset. Teon tulee olla tehty lahjusrikossääntelyn kiertämisen tarkoituksessa, ja sen tulee olla omiaan selvästi horjuttamaan luottamusta edustajantoimen hoitamisen riippumattomuuteen.

Lauseke "ellei sen tarkoituksena ole 1 momentin kiertäminen" koskee hallituksen esityksen perustelujen mukaan muun muassa tilannetta, jossa kansanedustajalle annettavaa rahoitusta ei ole alun perin tarkoitettu käytettäväksi vaalikuluihin, mutta selitetään näin tarkoitetun lahjusrikosvastuun välttämiseksi. Kiertäminen tarkoittaa toisin sanoen sitä, että järjestely ei vastaa sitä, mistä on tosiasiassa kysymys. Säännöksessä käytetty ilmaisu "kiertää" on lainsäädännössä yleisesti käytetty. Lakivaliokunnan näkemyksen mukaan kynnys todeta vaalirahoituksen kiertäminen lahjusrikokseksi on varsin korkea. On myös otettava huomioon, että vaalirahoituslaki on varsin uusi ja eduskunnan vastikään hyväksymä. Kyseistä lakia säädettäessä on harkittu ja selvennetty, mikä on sallittua ja mikä ei.

Selvyyden vuoksi lakivaliokunta toteaa myös, että vaalirahoituslain noudattamisen mahdollista laiminlyöntiä ei tule arvioida rikosoikeudellisesti. Tällaisessa tapauksessa on käytettävä vaalirahoituslain mukaisia keinoja vaalirahoituslaissa säädettyjen velvollisuuksien täyttämiseksi.

Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että syyttäjällä on normaaliin tapaan todistustaakka siitä, että kysymyksessä on lahjusrikosta koskevien rangaistussäännösten kiertäminen. Kyse ei siten ole siitä, että kansanedustajan tulisi osoittaa, ettei kysymyksessä ole kyseisten säännösten kiertäminen. Syyttäjän pitää voida osoittaa, että vaalirahoituksessa ei olekaan kysymys vaalirahoituksesta, vaan että kyse on järjestelystä, jossa tosiasiassa kierretään lakiehdotuksen 16 luvun 14 a §:n 1 momenttia ja 40 luvun 4 §:n 1 momenttia. Lisäksi lakivaliokunta katsoo perustuslakivaliokunnan esittämään viitaten, että lahjuksen ottaminen kansanedustajana on luonteeltaan sellainen rikos, jonka syyteharkinta ja syytteen ajaminen on syytä ottaa hoidettavaksi Valtakunnansyyttäjänvirastossa.