Yleisperustelut

Perustuslain 3 §:n 3 momentin mukaan tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet. Tuomioistuinten riippumattomuus luo edellytykset perustuslain 21 §:n perusoikeutena turvaamalle oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin perusedellytyksiin kuuluu tuomioistuimen puolueettomuus, jota tuomarin esteellisyyssäännökset suojaavat.

Esteellisyysperusteista säädetään oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:ssä. Pykälä on alkuperäisessä, vuodelta 1734 peräisin olevassa muodossaan ja myös luvun muut pykälät ovat yli sata vuotta vanhoja. Tuomarin esteellisyyttä arvioidaan tulkitsemalla oikeudenkäymiskaaren säännösten ohella Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaletta sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntöä. Myös korkein oikeus on antanut useita ennakkoratkaisuja tuomarin esteellisyydestä.

Esteellisyyttä on tulkittu huomattavasti oikeudenkäymiskaaren säännöksiä laveammin. Tuomioistuimen puolueettomuuden kannalta ei ole riittävää, että tuomari tosiasiallisesti toimii puolueettomasti, vaan lisäksi edellytetään, ettei asianosaiselle tai yleisölle synny perusteltua aihetta epäillä tuomarin puolueettomuutta asiassa. Tuomaria pidetään esteellisenä, jos hänen puolueettomuutensa voidaan katsoa objektiivisesti arvioiden vaarantuvan.

Oikeudenkäymiskaaren säännökset tuomarin esteellisyydestä ovat selvästi vanhentuneita ja niiden uudistaminen on välttämätöntä. Hallituksen esitystä on yleisesti pidetty hyvin valmisteltuna ja ehdotettuja säännöksiä asianmukaisina ja onnistuneina. Valiokunta puoltaakin lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Esteellisyysperusteiden systematisointi

Ehdotetut säännökset on jaoteltu pykäliin esteellisyysperusteittain. Perusteet poikkeavat toisistaan sen osalta, kuinka selkeitä ja harkinnanvaraisia ne ovat. Erityiset esteellisyysperusteet ovat tyypiltään kaavamaisia ja liittyvät sukulaisuuteen tai muuhun läheisyyteen, yhteisön edustajana toimimiseen, tuomarin ja asianosaisen vastapuoliasemaan sekä kieltoon käsitellä samaa asiaa eri viranomaisissa. Erityisiä esteellisyysperusteita täydentää yleissäännös, jonka perusteella ratkaistaan, voiko tuomarin puolueettomuus objektiivisesti arvioiden vaarantua muulla kuin erikseen säädetyin perustein.

Valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat valtaosin olleet tyytyväisiä säännösten systematisointiin ja kirjoittamistapaan. On käynyt myös selkeästi ilmi, että tuomarin esteellisyys on monimuotoinen ja muuttuva asia, jota ei ole mahdollista säännellä yksiselitteisin ja tyhjentävin säännöksin.

Useat asiantuntijat ovat esittäneet huolestuneisuutensa siitä, että väite tuomarin esteellisyydestä saatetaan esittää varsin kevyin perustein ja että tuomarit ovat toisinaan olleet ylivarovaisia ja vetäytyneet asian käsittelystä. Valiokunnan käsityksen mukaan uudet säännökset laajoine perusteluineen helpottavat huomattavasti sinänsä vaikeiden esteellisyyskysymysten oikeudenmukaista ja tasapainoista ratkaisemista.

Muutoksenhakulautakunnan jäsenen esteellisyys

Oikeudenkäymiskaaren tuomarin esteellisyyttä koskevia säännöksiä sovelletaan hallintolainkäyttölain (586/1996) 1 ja 2 §:n soveltamisalasäännösten ja 76 §:n esteellisyyssäännöksen perusteella hallintotuomioistuimissa ja muissa hallintolainkäytön alaan kuuluvissa valitusviranomaisissa. Esimerkiksi sosiaaliturvaa koskevia valituksia käsittelevät ensi asteen valitusviranomaisina näitä asioita varten perustetut muutoksenhakulautakunnat. Sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakuntia ovat esimerkiksi eläkelautakunta, tarkastuslautakunta, työttömyysturvalautakunta ja tapaturmalautakunta. Lautakuntien päätöksestä voi pääsääntöisesti hakea muutosta valittamalla vakuutusoikeuteen, joka on useimmissa tapauksissa ylin muutoksenhakuelin.

Vakuutusoikeuden ja muutoksenhakulautakuntien jäsenten kannalta keskeisiä esteellisyyssäännöksiä ovat ehdotetut oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohta (palvelussuhde asianosaiseen), 7 §:n 1 momentti (saman asian käsittely toisessa tuomioistuimessa tai viranomaisessa) ja 2 momentti (saman asian käsittely samassa tuomioistuimessa). Vakuutusoikeuden ja muutoksenhakulautakuntien käsittelemät asiat ovat yksityisen ihmisen sosiaaliturvan ja hänen toimeentulonsa kannalta erittäin merkittäviä. Päätökset perustuvat paljolti harkintaan, koska esimerkiksi lähes puolet vakuutusoikeuden käsiteltävistä asioista koskee muutoksenhakijan työkykyä ja edellytyksiä jatkaa työelämässä.

Julkisissa puheenvuoroissa ja asianosaisten taholta on esitetty epäilyjä asioiden käsittelyn puolueettomuudesta. Esteellisyyskysymyksistä on kanneltu myös ylimmille laillisuusvalvojille. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on päätöksissään todennut puolueettomuuteen liittyviä epäkohtia. Tämän vuoksi erityisesti muutoksenhakulautakuntien jäsenten esteettömyyteen on kiinnitettävä nykyistä enemmän huomiota. Esteellisyystilanteita on pyrittävä estämään myös ennakolta lääkäri- ja maallikkojäsenten nimitysvaiheessa.

Syyttäjän esteellisyys

Lakivaliokunta on käsitellyt syyttäjän esteellisyyttä syyttäjälaitoksen uudistamista koskevassa mietinnössään (LaVM 20/1996 vp — HE 131/1996 vp). Tuolloin valiokunta katsoi, että valmisteltaessa esitystä tuomarin esteellisyyttä koskevien säännösten uudistamiseksi on harkittava syyttäjän ja tuomarin esteellisyyssäännösten yhdenmukaistamista ja syyttäjän esteellisyyttä koskevan pykälän korvaamista viittauksin tuomarin esteellisyyssäännöksiin.

Nyt käsiteltävänä olevan esityksen perusteluissa (s. 15/I) arvioidaan syyttäjän ja tuomarin esteellisyyden eroavuutta ja todetaan, että "...syyttäjän tulee toimia objektiivisesti ja kohdella asianosaisia asiallisesti, mutta esimerkiksi syyttäjän rooli on sellainen, että hänen toimintansa ei voi näyttää samalla tavoin puolueettomalta kuin tuomarin". Tämän vuoksi esityksessä ei ehdoteta syyttäjän ja tuomarin esteellisyysperusteiden yhdenmukaistamista. Valiokunta pitää ratkaisua perusteltuna.