Yleisperustelut
Perustuslain 3 §:n 3 momentin mukaan tuomiovaltaa käyttävät
riippumattomat tuomioistuimet. Tuomioistuinten riippumattomuus luo
edellytykset perustuslain 21 §:n perusoikeutena turvaamalle
oikeudenmukaiselle oikeudenkäynnille. Oikeudenmukaisen
oikeudenkäynnin perusedellytyksiin kuuluu tuomioistuimen
puolueettomuus, jota tuomarin esteellisyyssäännökset suojaavat.
Esteellisyysperusteista säädetään
oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:ssä.
Pykälä on alkuperäisessä, vuodelta
1734 peräisin olevassa muodossaan ja myös
luvun muut pykälät ovat yli sata vuotta vanhoja.
Tuomarin esteellisyyttä arvioidaan tulkitsemalla oikeudenkäymiskaaren säännösten
ohella Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaletta sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen
ratkaisukäytäntöä. Myös
korkein oikeus on antanut useita ennakkoratkaisuja tuomarin esteellisyydestä.
Esteellisyyttä on tulkittu huomattavasti oikeudenkäymiskaaren
säännöksiä laveammin. Tuomioistuimen
puolueettomuuden kannalta ei ole riittävää,
että tuomari tosiasiallisesti toimii puolueettomasti, vaan
lisäksi edellytetään, ettei asianosaiselle
tai yleisölle synny perusteltua aihetta epäillä tuomarin
puolueettomuutta asiassa. Tuomaria pidetään esteellisenä,
jos hänen puolueettomuutensa voidaan katsoa objektiivisesti arvioiden
vaarantuvan.
Oikeudenkäymiskaaren säännökset
tuomarin esteellisyydestä ovat selvästi vanhentuneita
ja niiden uudistaminen on välttämätöntä.
Hallituksen esitystä on yleisesti pidetty hyvin valmisteltuna
ja ehdotettuja säännöksiä asianmukaisina
ja onnistuneina. Valiokunta puoltaakin lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Esteellisyysperusteiden systematisointi
Ehdotetut säännökset on jaoteltu
pykäliin esteellisyysperusteittain. Perusteet poikkeavat
toisistaan sen osalta, kuinka selkeitä ja harkinnanvaraisia
ne ovat. Erityiset esteellisyysperusteet ovat tyypiltään
kaavamaisia ja liittyvät sukulaisuuteen tai muuhun läheisyyteen,
yhteisön edustajana toimimiseen, tuomarin ja asianosaisen vastapuoliasemaan
sekä kieltoon käsitellä samaa asiaa eri
viranomaisissa. Erityisiä esteellisyysperusteita
täydentää yleissäännös,
jonka perusteella ratkaistaan, voiko tuomarin puolueettomuus
objektiivisesti arvioiden vaarantua muulla kuin erikseen säädetyin
perustein.
Valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat valtaosin
olleet tyytyväisiä säännösten
systematisointiin ja kirjoittamistapaan. On käynyt myös selkeästi
ilmi, että tuomarin esteellisyys on monimuotoinen ja muuttuva
asia, jota ei ole mahdollista säännellä yksiselitteisin
ja tyhjentävin säännöksin.
Useat asiantuntijat ovat esittäneet huolestuneisuutensa
siitä, että väite tuomarin esteellisyydestä saatetaan
esittää varsin kevyin perustein ja että tuomarit
ovat toisinaan olleet ylivarovaisia ja vetäytyneet asian
käsittelystä. Valiokunnan käsityksen
mukaan uudet säännökset laajoine perusteluineen
helpottavat huomattavasti sinänsä vaikeiden esteellisyyskysymysten
oikeudenmukaista ja tasapainoista ratkaisemista.
Muutoksenhakulautakunnan jäsenen esteellisyys
Oikeudenkäymiskaaren tuomarin esteellisyyttä koskevia
säännöksiä sovelletaan hallintolainkäyttölain (586/1996) 1 ja 2 §:n
soveltamisalasäännösten ja 76 §:n
esteellisyyssäännöksen perusteella hallintotuomioistuimissa ja muissa hallintolainkäytön
alaan kuuluvissa valitusviranomaisissa. Esimerkiksi sosiaaliturvaa
koskevia valituksia käsittelevät ensi asteen
valitusviranomaisina näitä asioita varten perustetut muutoksenhakulautakunnat.
Sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakuntia ovat esimerkiksi
eläkelautakunta, tarkastuslautakunta, työttömyysturvalautakunta
ja tapaturmalautakunta. Lautakuntien päätöksestä voi
pääsääntöisesti hakea
muutosta valittamalla vakuutusoikeuteen, joka on useimmissa tapauksissa
ylin muutoksenhakuelin.
Vakuutusoikeuden ja muutoksenhakulautakuntien jäsenten
kannalta keskeisiä esteellisyyssäännöksiä ovat
ehdotetut oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n
1 momentin 2 kohta (palvelussuhde asianosaiseen), 7 §:n
1 momentti (saman asian käsittely toisessa tuomioistuimessa
tai viranomaisessa) ja 2 momentti (saman asian käsittely
samassa tuomioistuimessa). Vakuutusoikeuden ja muutoksenhakulautakuntien
käsittelemät asiat ovat yksityisen ihmisen sosiaaliturvan ja
hänen toimeentulonsa kannalta erittäin merkittäviä.
Päätökset perustuvat paljolti harkintaan,
koska esimerkiksi lähes puolet vakuutusoikeuden käsiteltävistä asioista
koskee muutoksenhakijan työkykyä ja edellytyksiä jatkaa
työelämässä.
Julkisissa puheenvuoroissa ja asianosaisten taholta on esitetty
epäilyjä asioiden käsittelyn puolueettomuudesta.
Esteellisyyskysymyksistä on kanneltu myös ylimmille
laillisuusvalvojille. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on päätöksissään
todennut puolueettomuuteen liittyviä epäkohtia.
Tämän vuoksi erityisesti muutoksenhakulautakuntien
jäsenten esteettömyyteen on kiinnitettävä nykyistä enemmän
huomiota. Esteellisyystilanteita on pyrittävä estämään
myös ennakolta lääkäri- ja maallikkojäsenten
nimitysvaiheessa.
Syyttäjän esteellisyys
Lakivaliokunta on käsitellyt syyttäjän
esteellisyyttä syyttäjälaitoksen uudistamista
koskevassa mietinnössään (LaVM
20/1996 vp — HE 131/1996
vp). Tuolloin valiokunta katsoi, että valmisteltaessa
esitystä tuomarin esteellisyyttä koskevien säännösten
uudistamiseksi on harkittava syyttäjän ja tuomarin
esteellisyyssäännösten yhdenmukaistamista
ja syyttäjän esteellisyyttä koskevan
pykälän korvaamista viittauksin tuomarin esteellisyyssäännöksiin.
Nyt käsiteltävänä olevan
esityksen perusteluissa (s. 15/I) arvioidaan syyttäjän
ja tuomarin esteellisyyden eroavuutta ja todetaan, että "...syyttäjän
tulee toimia objektiivisesti ja kohdella asianosaisia asiallisesti,
mutta esimerkiksi syyttäjän rooli on sellainen,
että hänen toimintansa ei voi näyttää samalla
tavoin puolueettomalta kuin tuomarin". Tämän vuoksi
esityksessä ei ehdoteta syyttäjän ja
tuomarin esteellisyysperusteiden yhdenmukaistamista. Valiokunta
pitää ratkaisua perusteltuna.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki oikeudenkäymiskaaren muuttamisesta
13 luku. Tuomarin esteellisyydestä
3 §.
Pykälässä määritellään
tuomarin läheisten piiri. Pykälän 1 momentin
1 kohdassa säädetään tuomarin
kaikkein lähimmistä henkilöistä ja 3 kohdassa
tuomarin puolison lähisukulaisista. Valiokunta ehdottaa
kohtiin kielellisiä täsmennyksiä.
2 §.
Pykälän 2 momentin mukaan oikeudenkäymiskaaren
13 luvun säännöksissä asianosaisella tarkoitetaan
myös asianomistajaa, väliintulijaa ja
asianosaiseen rinnastettavaa kuultavaa.
Säännöksen perusteluissa todetaan, että asianosaisella tarkoitetaan hallintolainkäytössä
sellaista
prosessiin osallistujaa, joka on itse muutoksenhakija tai hallintoriidan osapuoli
(s. 27/I). Tähän hallintolainkäytössä ja hallintomenettelyssä vakiintuneesta
käsityksestä poikkeavaan perustelutekstiin on
kiinnitetty asiantuntijakuulemisessa huomiota. Hallintolainkäytössä ja
hallintomenettelyssä asianosainen ymmärretään
materiaalisessa merkityksessä, eli asianosaisia ovat kaikki
ne, joiden etua, oikeutta tai velvollisuutta asia koskee. Tämä ilmenee
esimerkiksi hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentista.
Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että esityksellä ei
ole tarkoitettu muuttaa vakiintunutta käytäntöä.
Asiayhteydestään irrotettuna perusteluiden
virke johtaa harhaan.
6 §.
Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan tuomari
on esteellinen, jos asianosainen on hänen vastapuolensa
jossakin muussa oikeudenkäynnissä tai viranomaisen
käsiteltävänä olevassa asiassa.
Säännöksen perusteluissa selostetaan, minkälaisissa
asioissa vastapuoliasema saattaa esiintyä. Perusteluissa
ei ole kuitenkaan käsitelty sitä, mikä vaikutus
esteellisyyteen on asianosaisen tuomarista ylimmälle laillisuusvalvojalle
tekemällä kantelulla. Vakiintuneena lähtökohtana
on ollut, ettei tuomari tule esteelliseksi häneen kohdistetun
kantelun johdosta. Valiokunta toteaa, ettei ehdotettujen säännösten
tarkoituksena ole muuttaa nykyistä tulkintaa.
Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan tuomari
on esteellinen, jos hänellä on palvelussuhteen
perusteella tai muuten asianosaiseen sellainen suhde, että se
antaa perustellun aiheen epäillä tuomarin puolueettomuutta
asiassa. Valiokunta on sekä edellä mainitussa
syyttäjälaitoksen uudistamista koskevassa mietinnössään
että mietinnössä hallituksen esityksestä tuomareiden
nimittämistä koskevaksi lainsäädännöksi (LaVM
1/2000 vp — HE 109/1999
vp) käsitellyt tilannetta, jossa esteellisyys
aiheutuu tuomarin kuulumisesta sellaiseen yhteisöön,
jolle on tyypillistä jäsenten välinen
voimakas lojaalisuus. Tähän viitaten valiokunta
katsoo, että tuomarin puolueettomuutta on arvioitava ehdotetun 2
kohdan mukaan.
8 §.
Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi,
että asianosaisen on tehtävä väite
tuomarin esteellisyydestä heti käyttäessään
asiassa puhevaltaa ja saatuaan tiedon asian käsittelyyn
osallistuvista tuomareista. Tältä osin pykälän
säännös vastaa oikeudenkäymiskaaren
16 luvun 1 §:n 1 momentin säännöstä.
Ehdotetun pykälän viimeisen virkkeen säännöksen
mukaan asianosainen ei voi vedota tiedossaan olleeseen seikkaan
enää sen jälkeen, kun tuomari on ratkaissut
asian, paitsi jos asianosainen osoittaa, että hänellä oli
pätevä syy olla tekemättä väitettä aikaisemmin.
Tätä säännöstä on
arvosteltu. Säännöksen tarkoitus saada
asianosaiset esittämään esteellisyysväitteet
mahdollisimman aikaisessa vaiheessa on kannatettava. Säännöksen
sanamuoto on kuitenkin liian tiukka. Käytännössä säännös
voi koskea vain harkinnanvaraisia esteellisyysperusteita, koska
tuomarin on otettava huomioon esteellisyytensä viran puolesta.
Tämän mukaisesti valiokunta ehdottaa säännöksen
rajoittamista koskemaan ainoastaan harkinnanvaraisia esteellisyysperusteita.
9 §.
Tuomari on velvollinen oma-aloitteisesti itse toteamaan oman
esteellisyytensä eikä hän saa ehdotetun
1 §:n mukaan käsitellä asiaa esteellisenä.
Esityksen perusteluissa (s. 25/I) tuodaan esiin mahdollisuus,
että tuomarin tiedossa on seikka, jonka vuoksi hän
pitää toista tuomaria esteellisenä käsittelemään
tiettyä asiaa. Tilanteen ratkaisuksi esitetään,
että tuomari voi ilmoittaa asianosaisille käsityksensä toisen
tuomarin esteellisyydestä, mikäli esteellisyyttä ei jostain
syystä pystyttäisi ratkaisemaan hallinnollisin
toimin ennen kuin juttua aletaan käsitellä. Tällainen
menettely ei ole paras mahdollinen ongelman ratkaisemiseksi. Valiokunta
pitää parempana, että tuomioistuin ottaa
viran puolesta käsiteltäväksi kysymyksen
tuomarin esteellisyydestä. Tämän vuoksi
valiokunta ehdottaa, että 1 momenttia täydennetään
tätä koskevalla säännöksellä.
3. Laki hallintolainkäyttölain 76 §:n
muuttamisesta
Hallintolainkäyttölain 76 § sisältää esteellisyyttä koskevan
viittaussäännöksen oikeudenkäymiskaaren
13 lukuun. Pykälää ehdotetaan täydennettäväksi
mm. lisäämällä uusi katselmusta ja
suullista käsittelyä koskeva 2 momentti.
Momenttia on pidetty ongelmallisena, koska katselmusta ja suullista
käsittelyä voitaisiin säännöksen
mukaan jatkaa, vaikka asian käsittelyyn osallistuva henkilö on
esteellinen, jollei hänen tilalleen ole saatavissa ilman
huomattavaa viivytystä toista henkilöä tai
jos esteellisyyttä koskeva väite on ilmeisen perusteeton.
Säännöksen tarkoituksena on estää suullisen
käsittelyn tai katselmuksen peruuntuminen ja välttää siitä aiheutuva
viivästyminen ja kustannukset. Esteellinen tuomari korvattaisiin
asian myöhemmässä vaiheessa esteettömällä tuomarilla.
Hänen päätösharkintansa ei kuitenkaan
perustuisi samanlaisiin tietoihin ja selvityksiin kuin suulliseen
käsittelyyn tai katselmukseen osallistuneen tuomarin. Säännöksen
on lisäksi arvioitu olevan mahdollisesti ristiriidassa
Euroopan ihmisoikeussopimuksen tulkintakäytännön
kanssa. Näiden syiden perusteella valiokunta ehdottaa momentin
poistamista pykälästä.
4. Laki hallinto-oikeuslain 19 §:n kumoamisesta
Lakiehdotukseen on tehtävä lakiteknisiä korjauksia.