Yleisperustelut
Järjestyslain (612/2003) käsittelyn
yhteydessä eduskunta hyväksyi lausuman, jossa
edellytettiin hallituksen huolehtivan siitä,
että erikseen valmistellaan lakiehdotus, jolla rangaistuksen
uhalla kielletään yleisen järjestyksen
häiritseminen tai turvallisuuden vaarantaminen esiintymällä naamioituneena
mielenosoituksessa taikka muulla tavalla naamioituneena (EV 295/2002 vp).
Käsiteltävänä oleva hallituksen
esitys pohjautuu tähän lausumaan.
Lakivaliokunta on aiemmin tarkastellut niitä yleisiä edellytyksiä,
joita rangaistussäännösten hyväksyttävälle
käyttämiselle yhteiskunnallisina sääntelyvälineinä voidaan
asettaa (ks. LaVL 9/2004 vp). Näiden
edellytysten mukaan kaikelle rikoslainsäädännölle
tulee ensinnäkin olla hyväksyttävä peruste.
Toiseksi on kyettävä osoittamaan, että on
painava yhteiskunnallinen tarve, joka edellyttää juuri
uuden rikostunnusmerkistön säätämistä hyväksyttäväksi
arvioidun tavoitteen saavuttamiseksi. Tällöin
huomioon tulevat otettaviksi ennestään voimassa
oleva muu sääntely samoin kuin mahdolliset tavoitellun
päämäärän saavuttamiseen
johtavat vaihtoehtoiset menettelyt. Kolmanneksi säädettävän kriminalisoinnin
tulee olla ennaltaehkäisevä eli uuden rangaistussäännöksen
on voitava perustellusti olettaa edes jossain määrin
vaikuttavan tarkoitetulla tavalla. Neljänneksi jo perustuslain 8 §:ssä säädetystä
rikosoikeudellisesta
laillisuusperiaatteesta johtuu, että tunnusmerkistön on
oltava täsmällinen ja tarkkarajainen.
Hallituksen esityksen perustelujen mukaan (s. 8/II)
naamioitumiskiellon tarkoituksena on ehkäistä väkivaltaisuutta
ja mellakointia mielenosoituksissa ja muissa yleisön kokoontumisissa yleisellä paikalla
sekä parantaa mahdollisuuksia saattaa rikoksista epäillyt
syytteeseen. Tällaiset tavoitteet muodostavat lakivaliokunnan
mielestä hyväksyttävän perusteen
naamioitumiskiellon säätämiselle.
Ehdotetun uuden kriminalisoinnin yhteiskunnallista
tarvetta arvioidessaan lakivaliokunta on erityisesti ottanut huomioon
siinä tarkoitetun toiminnan perusoikeuskytkennät.
Perustuslain 13 §:n 1 momentin mukaan jokaisella
on oikeus lupaa hankkimatta järjestää kokouksia
ja mielenosoituksia sekä osallistua niihin. Perustuslakivaliokunnan
lausunnossa on todettu, että naamioituminen saattaa rohkaista
ihmisiä osallistumaan mielenosoituksiin anonyymisti ja
ilmaisemaan siellä mielipiteensä. Oikeus osallistua
anonyymisti mielenosoituksiin sisältyy perustuslakivaliokunnan
mukaan lähtökohtaisesti kokoontumisvapauteen.
Pukeutuminen ja naamioituminen liittyvät myös
perustuslain 12 §:ssä turvattuun sananvapauteen,
minkä lisäksi niitä voidaan arvioida
perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvatun henkilökohtaisen
vapauden kannalta. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut,
että vaikka ehdotettu naamiointikielto rajoittaa jonkin
verran sananvapautta ja kokoontumisvapautta, sen ei voida katsoa
puuttuvan näiden vapauksien ydinalueeseen. Kielto ei estä vapaata
kokoontumista ja mielipiteenilmaisua.
Lakivaliokunta on ehdotetun säännöksen
tarpeellisuutta arvioidessaan kiinnittänyt huomiota myös
poliisilain (493/1995) säännöksiin.
Poliisilain 20 §:n 1 momentin mukaan poliisimiehellä on
oikeus poistaa paikalta henkilö, jos tämän uhkauksista
tai muusta käyttäytymisestä voidaan päätellä,
että hän todennäköisesti syyllistyisi
henkeen, terveyteen, vapauteen, kotirauhaan tai omaisuuteen kohdistuvaan
rikokseen. Saman pykälän 2 momentin mukaan henkilö saadaan
poistaa paikalta myös, jos hän käyttäytymisellään
aiheuttaa huomattavaa häiriötä tai välitöntä vaaraa
yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle.
Pykälän 3 momentissa mahdollistetaan
tietyin edellytyksin tällaisten henkilöiden kiinniottaminen
ja säilössä pitäminen.
Valiokunnan mielestä poliisilain säännösten avulla
voidaan varsin pitkälle hallita niitä ongelmatilanteita,
joita naamioitumiskielto kattaisi. Toisaalta ehdotetun kaltaisella
säännöksellä voidaan saavuttaa
myös sellaisia etuja, joita ei liity poliisilain sisältämään
sääntelyyn, koska uuden kriminalisoinnin soveltamisalaan
ehdotetaan kuuluvaksi vain naamioituneena esiintyminen yleisissä kokouksissa,
yleisötilaisuuksissa ja muissa yleisön kokoontumisissa.
Jos rangaistavan käyttäytymisen alaa rajataan
ehdotetusta, uutta säännöstä voidaan
pitää poliisilain säännöksiä tarkempana
ja sääntelyn kohteen erityispiirteet huomioon
ottavana. Näillä näkökohdilla on
erityistä painoarvoa ehdotuksen perusoikeuskytkentöjen
vuoksi.
Hallituksen esityksen mukaan (s. 8/II) naamioitumisen
kriminalisoinnin voidaan olettaa lisäävän
laittomuuksiin syyllistyneiden kiinnijäämisriskiä.
Tällä puolestaan arvioidaan ehkäistävän
mellakointia. Edelleen hallituksen esityksessä katsotaan,
että naamioitumiskiellon voidaan odottaa turvaavan sanan-
ja kokoontumisvapautta lisäämällä ihmisten
uskallusta osallistua mielenosoituksiin. Lakivaliokunta pitää esitettyjä arvioita
ehdotetun sääntelyn vaikutuksista jossain määrin
optimistisina. Toisaalta tällaisten vaikutusten toteutumista
ei voida myöskään kokonaan sulkea pois.
Valiokunta on sääntelyn hyväksyttävyyttä arvioidessaan
antanut merkitystä myös sille, että naamioitumiskiellon
sisällyttäminen rikoslakiin osoittaa lainsäätäjän
pitävän selvästi hylättävänä sellaista
toimintaa, jossa naamioituminen liittyy esimerkiksi tarkoitukseen
vahingoittaa omaisuutta yleisötilaisuudessa. Valiokunnan
mielestä tällaisissa tilanteissa naamioituminen
on osaltaan myös omiaan osoittamaan rikollisen toiminnan
suunnitelmallisuutta, millä puolestaan on merkitystä rangaistuksen mittaamisen
kannalta.
Edellä mainituista syistä lakivaliokunta on päätynyt
puoltamaan laittoman naamioitumisen kriminalisoimisen hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki rikoslain 17 luvun muuttamisesta
13 a §. Laiton naamioituminen
1 momentti.
Lakiehdotuksen mukaan laittomasta naamioitumisesta rangaistaisiin
henkilöä, joka yleisellä paikalla järjestetyn
yleisen kokouksen tai yleisötilaisuuden yhteydessä taikka muussa
yleisön kokoontumisessa yleisellä paikalla esiintyy
kasvot kokonaan tai osittain hupun, naamion, maalauksen tai vastaavan
peittämänä tavalla, joka vaikeuttaa
hänen tunnistamistaan.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että ehdotettua
naamioitumisen kriminalisointia tulee täsmentää.
Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että erityisesti kasvojen
maalaaminen muun muassa urheilukilpailuissa ja mielenosoituksissa
on nykyisin yleistä ja että kaikki kasvomaalaukset
eivät estä tunnistamista vaan kuuluvat tilaisuuden
luonteeseen. Rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen sisältyvän
täsmällisyysvaatimuksen vuoksi perustuslakivaliokunta
on pitänyt valtiosääntöoikeudellisesti välttämättömänä,
että sääntely kytketään
henkilön tarkoitukseen loukata tai vaarantaa yleistä järjestystä ja
turvallisuutta tai ryhtyä muuhun oikeudenvastaiseen tekoon.
Tällainen täsmentäminen on perustuslakivaliokunnan
mukaan edellytys sille, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Myös hallintovaliokunta on lausunnossaan katsonut,
ettei ole tarkoituksenmukaista kieltää naamioitumista
yleisellä paikalla, koska on olemassa oikeutettuja syitä kasvojen
peittämiseen. Hallintovaliokunta on toisaalta todennut,
että naamioitumiskiellon tulee olla siinä määrin
laaja-alainen, että se mahdollistaa sääntelyn
riittävän tehokkaan soveltamisen ja
vähentää mahdollisuutta kiertää kieltoa.
Hallintovaliokunnalla on lausuntoaan laatiessaan ollut käytettävissään
oikeusministeriön muistio, jossa on otettu kantaa perustuslakivaliokunnan
lausunnon vuoksi tarvittaviin muutoksiin. Hallintovaliokunnan mielestä muistiossa
esitetty uusi muotoilu täyttää perustuslakivaliokunnan
lausunnossaan asettamat edellytykset. Se on pitänyt kuitenkin
tavoiteltavana, että rangaistusäännös
kirjoitettaisiin selkeämpään muotoon.
Perustuslakivaliokunnan ja hallintovaliokunnan lausuntoihin
viitaten lakivaliokunta ehdottaa säännöstä täsmennettäväksi
kahdessa suhteessa. Ensimmäinen täsmennyksistä koskee naamioitumistapaa
ja toinen puolestaan henkilön toiminnan tarkoitusta.
Lakiehdotuksen sisältämä luettelo
erilaisista naamioitumistavoista on avoimuudessaan varsin tulkinnanvarainen.
Säännöksen soveltamisvaikeuksia on omiaan
lisäämään se, että naamioitumisen
seurauksena henkilön tunnistamisen edellytetään
ainoastaan vaikeutuvan. Viimeksi mainitun kriteerin ongelmallisuutta
kuvastaa hyvin perustelujen (s. 13/I) lausuma,
jossa todetaan, että mitä vähäisempi
osa kasvoista on peitetty, sitä todennäköisemmin
kysymys ei ole rangaistavasta, tunnistamista vaikeuttavasta naamioitumisesta.
Lakivaliokunnan mielestä säännöksen
tarkoituksen saavuttamiseksi ei ole tarpeen ulottaa naamioitumisen
rangaistavuutta koskemaan sellaisia tapauksia, joissa tunnistaminen
pelkästään vaikeutuu. Koska ehdotetun säännöksen
yhtenä tavoitteena on mahdollistaa rikosoikeudellisen vastuun
toteuttaminen myös silloin, kun tekijä pyrkii
naamioitumalla salaamaan henkilöllisyytensä, säännöksen
soveltaminen on syytä rajoittaa niihin tapauksiin, joissa naamioituminen
kokonaan estää henkilön tunnistamisen.
Tällä tavoin rajattua säännöstä on myös
käytännön tilanteissa helpompi soveltaa, koska
tällöin vältytään arvioimasta
sitä, missä määrin tunnistamisen
tulee vaikeutua, jotta naamioituminen olisi rangaistava teko.
Edellä mainituista syistä lakivaliokunta ehdottaa,
että tekoa kuvataan säännöksessä sanoilla
"esiintyy tunnistamattomaksi naamioituneena". "Naamioituneena"-sana
sisältää jo itsessään
tekijän tarkoituksen tehdä itsensä tuntemattomaksi
naamion taikka muunlaisen kasvojen tai pään peitteen
avulla. Vaatimus siitä, että henkilö on
"tunnistamattomaksi naamioitunut" viittaa toisaalta myös
toiminnan tehokkuuteen. Toisin sanoen naamioitumisen tulee olla
sillä tavoin kokonaisvaltaista, että sen avulla
onnistutaan salaamaan henkilöllisyys. Naamioituminen voi
tapahtua monin eri tavoin, kuten esimerkiksi kasvot kätkevällä päähineellä tai
naamarilla. Rangaistavuuden kannalta olennaista on se, että henkilöä ei
juuri hänen naamioitumisensa vuoksi voida tunnistaa.
Kuten perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, pelkkää naamioitumista
sinänsä ei voida kriminalisoida. Ollakseen rangaistavaa tällaisen
toiminnan tulee liittyä henkilön tarkoitukseen
ryhtyä oikeudenvastaiseen tekoon. Naamioitumisen yhdistäminen
henkilön tarkoitukseen loukata yleistä järjestystä ja
turvallisuutta jättäisi lakivaliokunnan mielestä rangaistavuuden
alan kuitenkin varsin yleiseksi. Ottaen huomioon, että laittomasta
naamioitumisesta voitaisiin tuomita myös vankeutta, valiokunnan
mielestä on perusteltua rajata rangaistavuus niihin tilanteisiin,
joissa naamioituminen liittyy välittömästi
uhkaavaan, henkilöön kohdistuvaan väkivaltaan
tai omaisuuden vahingoittamiseen.
Säännöksessä tarkoitettuihin
yleisiin kokouksiin, yleisötilaisuuksiin ja yleisön
kokoontumisiin osallistuvien oikeusturva edellyttää,
että päätelmiä naamioitumisen
tarkoituksesta ei tehdä kevein perustein. Tämän
vuoksi valiokunta ehdottaa säännöksen
soveltamisen edellytykseksi, että naamioituneella henkilöllä tai
joukolla tulee olla ilmeinen tarkoitus ryhtyä käyttämään henkilöön
kohdistuvaa väkivaltaa tai vahingoittamaan omaisuutta.
Tilanteen tulee tällöin olla kokonaisuutena sellainen,
että sen voidaan objektiivisesti arvioiden katsoa sisältävän
välittömän vaaran henkilön
ruumiilliseen koskemattomuuteen puuttumisesta tai omaisuuden vahingoittamisesta.
Tällöin säännöksessä edellytetty tarkoitus
ilmenee ennen kaikkea naamioituneen henkilön tai joukon
uhkaavasta käytöksestä. Väkivallan
välitön uhka saattaa ilmetä esimerkiksi siten,
että naamioitunut joukko ryhmittyy yhden tai useamman henkilön
ympärille ja että esitetyt sanalliset uhkaukset
tai uhkaavat eleet osoittavat joukon ilmeisenä tarkoituksena
olevan ryhtyä käyttämään
väkivaltaa tällä tavoin piiritettyinä olevia
henkilöitä kohtaan. Omaisuuteen kohdistuvan uhan
välittömyys voi puolestaan ilmetä esimerkiksi
siten, että naamioitunut joukko varustautuu vahingontekoon
erityisesti soveltuvilla välineillä pyrkien samalla
saamaan muussa väkijoukossa aikaan yleistä epäjärjestystä.
Edellä tarkoitetuissa uhkaavissa tilanteissa poliisi
saattaa olla etukäteen valmistautunut kohtaamaan eri asteisia
levottomuuksia. Tällöin tilanne voi nopeasti kärjistyä jopa
väkivaltaisen mellakan luonteiseksi. Tapahtumien jälkikäteisen
oikeudellisen arvioinnin kannalta on tärkeää,
että niin väkivaltaa käyttäneiden
mielenosoittajien kuin myös voimakeinoihin turvautuneiden
poliisimiesten henkilöllisyydet ovat selvitettävissä.
Lakivaliokunnan saaman tiedon mukaan poliisimiesten henkilöllisyys
onkin aina todettavissa heidän varusteissaan olevien tunnusten
perusteella.
Lakivaliokunta pitää sinänsä tarkoituksenmukaisena
sitä, että ehdotettua rikoslain 17 luvun 13 a §:ää sovelletaan
paitsi yleisiin kokouksiin ja yleisötilaisuuksiin myös
muihin yleisön kokoontumisiin. Tätä säännöksen
tapahtumakohtaista soveltamisalaa on kuitenkin ehdotuksen perusteluissa
(s. 12/I) tulkittu siten, että naamioitumiskielto
ei koskisi esimerkiksi mielenosoitusmarssia sivusta seuraavia. Lakivaliokunta
huomauttaa tässä yhteydessä käsityksenään, että tällaiset
itse mielenosoituksen kannalta sivullisetkin henkilöt kuuluvat
säännöksen soveltamisalaan, jos he esiintyvät
naamioituneina esimerkiksi ilmeisenä tarkoituksenaan ryhtyä käyttämään
henkilöön kohdistuvaa väkivaltaa. Tällainen
tilanne voi olla käsillä muun muassa silloin,
kun mielenosoitusta naamioituneina seuraavat henkilöt pyrkivät
provosoimaan mielenosoittajia väkivaltaisuuksiin.
Lakivaliokunta on tehnyt säännöksen
alkuosaan lisäksi kielellisen tarkistuksen.
2 momentti.
Pykälän 2 momenttiin sisältyisi säännös
niistä tapauksista, jolloin naamioituneena esiintyminen
ei kuitenkaan olisi rangaistavaa.
Edellä esitetyn mukaan laittomana naamioitumisena pidetään
vain sellaista tunnistamattomaksi naamioitumista, joka
liittyy naamioituneen henkilön ilmeiseen tarkoitukseen
ryhtyä käyttämään henkilöön
kohdistuvaa väkivaltaa tai vahingoittamaan omaisuutta.
Rajattaessa rangaistavan käyttäytymisen ala tällä tavoin
käy samalla tarpeettomaksi erikseen luetella niitä tilanteita,
joissa naamioituminen ei olisi rangaistavaa. Tämän
vuoksi lakivaliokunta ehdottaa, että säännöksen
2 momentti poistetaan.
2. Laki kokoontumislain muuttamisesta
Kokoontumislain muuttamista koskevan ehdotuksen pääsisältönä on
naamioitumiseen mahdollisesti käytettävien esineiden
hallussapidon kieltäminen samoin kuin tällaisten
esineiden hallussapidon säätäminen rangaistavaksi.
Lisäksi kokoontumislaissa säädettäisiin
järjestyksenvalvojan oikeudesta tietyissä tapauksissa
tarkastaa tilaisuuden osanottajat ja näiden tavarat naamioitumisvälineiden
hallussapitokiellon valvomiseksi.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, ettei ole
esitetty riittäviä perusteita rikoslaissa säädettävän
naamioitumisen kriminalisoinnin lisäksi kieltää ja
kriminalisoida myös naamioitumiseen mahdollisesti käytettävien
esineiden hallussapito. Perustuslakivaliokunta on niin ikään
huomauttanut, että tällainen hallussapidon säätäminen
rangaistavaksi ei ole oikeassa suhteessa kriminalisoinnin taustalla
olevan intressin suojaamiseen nähden. Näillä perusteilla perustuslakivaliokunta
on todennut, ettei 2. lakiehdotusta voida käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Lisäksi se on katsonut, ettei naamiointivälineiden
hallussapidon kriminalisoinnin toteuttamiselle perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä
ole
poikkeuslakimenettelyn edellyttämiä pakottavia
syitä.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mu-
kaan naamioitumisvälineiden hallussapitokieltoon
liittyväksi ehdotettu tarkastusoikeus ei täytä oikeasuhtaisuuden
vaatimuksia ja siltä puuttuu painava yhteiskunnallinen
tarve. Tämän vuoksi 2. lakiehdotus voidaan näiltäkin
osin käsitellä vain perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä.
Myöskään tältä osin
perustuslakivaliokunta ei ole katsonut, että poikkeuslakimenettelyn
käyttämiseen olisi pakottavia syitä.
Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten lakivaliokunta ehdottaa,
että 2. lakiehdotuksen 23 § ja 26 §:n
2 momentti poistetaan, jolloin 23 § jää voimaan
nykyisessä muodossaan. Tästä seuraa,
että lakiehdotuksen johtolausetta on muutettava ja 26 §:n
5 kohtaan on tehtävä lakitekninen tarkistus.
Hallintovaliokunta on lausunnossaan pitänyt perusteltuna,
että kokoontumislakiin otettaisiin säännös,
jonka mukaan järjestettävästä yleisestä kokouksesta
poliisille tehtävä ilmoitus sisältäisi tiedon
myös naamioituneena esiintymisestä. Sen sijaan
yleisötilaisuuden järjestäjän
ei tarvitsisi säännönmukaisesti ilmoittaa
naamioitumisesta, mutta poliisi voisi tarvittaessa vaatia siitä selvitystä.
Lakivaliokunta ei useastakaan syystä tässä yhteydessä puolla
hallintovaliokunnan lausunnossaan esittämien ehdotusten
toteuttamista. Ensinnäkin yleisen kokouksen järjestäjän
voi olla hyvin vaikea tietää, aikooko joku esimerkiksi mielenosoitukseen
osallistuva henkilö esiintyä naamioituneena. Vielä vaikeampaa
tällaisen asian ennakoiminen on yleisötilaisuuden,
esimerkiksi urheilukilpailujen, järjestäjälle.
Toiseksi lakivaliokunnan edellä rikoslain 17 luvun 13 a §:ään
ehdottamat rajaukset huomioon ottaen voidaan pitää todennäköisenä,
että laittoman naamioitumisen tunnusmerkistön
täyttävää toimintaa
esiintyy tavallisimmin sellaisissa väkijoukon kokoontumisissa,
joilla ei ole järjestäjää. Kolmanneksi
velvollisuus ilmoittaa naamioitumisesta liittyy valiokunnan mielestä luontevimmin
järjestelmään, jossa poliisilla on mahdollisuus
yksittäistapauksessa kieltää naamioituneena
esiintyminen. Tällaisen järjestelmän
käyttöön ottaminen edellyttäisi
muun muassa järjestäjien oikeusturvanäkökohtien
huomioon ottamiseksi sellaista perusteellista valmistelua,
joka ei tässä yhteydessä ole mahdollista.
3. Laki järjestyksenvalvojista annetun lain muuttamisesta
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että sen
2. lakiehdotuksesta esittämien kannanottojen vuoksi myöskään
3. lakiehdotusta ei voida käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan myös katsonut,
että edellytyksiä poikkeuslakimenettelyn käyttämiselle
ei ole.
Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten lakivaliokunta ehdottaa,
että 3. lakiehdotus hylätään.