Perustelut
Merenkulun ympäristönsuojelua koskevat säännökset
perustuvat merenkulun kansainvälisestä luonteesta
johtuen keskeisiltä osin kansainvälisiin sopimuksiin.
Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi
Kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO)
MARPOL-yleissopimuksen uudistetun vuonna 2008 hyväksytyn
ilmansuojelua koskevan VI liitteen ja liitteeseen myöhemmin
tehdyt muutokset. Lisäksi ehdotetaan tavanmukaisen voimaansaattamislain
hyväksymistä ja ehdotetaan pitkälti ilmansuojelua
koskevaa liitettä vastaavia rikkidirektiivin muutoksia
saatettavaksi täytäntöön merenkulun
ympäristönsuojelulakiin (1672/2009)
tehtävillä muutoksilla.
Edellä mainittuun liitteeseen sisältyy määräyksiä alusten
aiheuttaman ilman pilaantumisen ehkäisemisestä.
Liitteen uudistamisen yhteydessä rikin ja typen oksidipäästöjä koskevia
rajoja tiukennettiin huomattavasti. Lisäksi liitteeseen sisältyy
alusten uudet energiatehokkuutta koskevat ns. EEDI (Energy Efficiency
Design Index) -säännökset. Tavoitteena
päästörajojen tiukentamisella on vähentää haitallisia
vaikutuksia ihmisten terveydelle ja ympäristölle.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan rikin oksidipäästöjen
lisäksi ehdotetut rikkirajoitukset vähentäisivät
alusten noki- ja tuhkahiukkasten, syöpävaarallisten
polysyklisten aromaattisten hiilivetyjen sekä toksisten
metallien päästöjä. Esityksen mukaan
nyt ehdotettavilla uusilla SECA (Sulphur Emission Control Area) -aluetta
koskevilla muutoksilla meriliikenteen rikkipäästöjä vähennettäisiin
Euroopan komission arvion mukaan tällä alueella
yli 90 prosenttia. Valiokunta kuitenkin huomauttaa, että terveysvaikutukset
eivät jakaudu alueellisesti tasapuolisesti, suurin hyöty
koituu saadun selvityksen mukaan runsasväestöisille
rannikkoseuduille, joita on Suomessa varsin vähän.
Rikkipäästöjen osalta rikkipäästöjen
valvonta-alueilla, kuten Itämerellä, Pohjanmerellä, Englannin
kanaalissa ja Pohjois-Amerikan valvonta-alueella, polttoaineen rikkipitoisuuden yläraja
laskee 0,1 painoprosenttiin 1.1.2015 lukien. Tällä hetkellä SECA-alueen
meripolttoaineen rikkipitoisuuden raja on 1,0 painoprosenttia. Globaalisti
polttoaineen rikkipitoisuusraja laskee 0,5 painoprosenttiin 1.1.2020
alkaen, mutta vaatimuksen voimaantuloa on mahdollista myöhemmällä,
vuonna 2018 tehtävällä IMOn päätöksellä lykätä vuoteen
2025 saakka. Euroopan unionin muilla kuin SECA-alueilla 0,5 painoprosentin
vaatimus tulee kuitenkin voimaan vuonna 2020 riippumatta IMOn mahdollisesta lykkäävästä
päätöksestä.
Valiokunta pitää merenkulun päästöistä aiheutuvien
terveys- ja ympäristöhaittojen vähentämistä erittäin
hyvänä ja tärkeänä tavoitteena. Valiokunta
pitää myös hyvänä,
että heinäkuussa 2007 voimaantullut polttoaineen
rikkipitoisuusrajan laskeminen 1,5 prosentista 1,0 prosenttiin on
valiokunnan saaman selvityksen mukaan alentanut merkittävästi
rikki- ja pienhiukkasten määrää.
Valiokunta pitää kuitenkin kannatettavista
tavoitteista huolimatta SECA-alueelle kohdistettuja muita alueita
tiukemmista vaatimuksista aiheutuvia kustannusvaikutuksia edelleen
epätasapuolisina, kilpailua vääristävinä ja
yleisesti merikuljetusten kustannustehokkuutta heikentävinä.
Keinot hyvien tavoitteiden saavuttamiseksi aiheuttavat Suomelle
elintärkeälle meriliikenteelle huomattavia lisäkustannuksia
ja heikentävät siten merikuljetuksia hyödyntävän
teollisuuden ja elinkeinoelämän kilpailuedellytyksiä. Suomen
maantieteellisen sijainnin vuoksi Suomen vientiteollisuudella on
muutoinkin kilpailijoita suuremmat kuljetuskustannukset keskeisille
markkina-alueille Euroopassa ja muualle maailmassa. Tiukentuvat
vaatimukset vaativat kalliita investointeja nopeassa aikataulussa
ilman toivottuja kohtuullisen valmistautumisen mahdollistavia siirtymäaikoja,
ja ne asettavat erityisesti SECA-alueen toimijat ja eteläisen
Euroopan toimijat kilpailukyvyn kannalta eriarvoiseen asemaan. Lisäksi
globaalit vaatimukset tulevat vasta myöhemmin voimaan.
Valiokunta toteaa, että erityisesti EU-sääntelyn
tulee lähtökohtaisesti perustua elinkeinotoiminnan
sääntelyn tasapuolisuuteen eri maiden ja alueiden
välillä. Liikenteen turvallisuusviraston vuonna 2013
teettämän selvityksen mukaan kustannusvaikutukset
olisivat Suomessa noin 460 miljoonaa euroa vuodessa, jos vaatimusten
täyttämiseen käytettäisiin vain
matalarikkistä polttoainetta, ja noin 120 miljoonaa euroa,
jos käytettäisiin pelkästään
rikkipesureita.
Koska ehdotetut muutokset on tässä vaiheessa
mm. kansainvälisistä sitoumuksista johtuen käytännössä välttämätöntä saattaa
kansallisesti voimaan, valiokunta korostaa, että keskeisintä on
jatkossa huolehtia negatiivisten kustannusvaikutusten vähentämisestä,
säännösten tasapuolisen noudattamisen
valvonnasta ja sanktioiden riittävästä tehokkuudesta.
Liikenne- ja viestintävaliokunta yhtyy ympäristövaliokunnan lausunnossaan
esille tuomaan näkemykseen, jonka mukaan nyt käsiteltänä olevien
MARPOL-sopimusten muutosten ja direktiivin voimaansaattamisesta
pidättäytyminen ei edes teoreettisesti estäisi
uusien rikkivaatimusten kilpailukykyvaikutuksia, koska valtaosa
meriliikenteestä hoidetaan muiden maiden lipun alla purjehtivilla
aluksilla ja myös suomalaisten alusten tulee joka tapauksessa
noudattaa vaatimuksia, kun ne liikennöivät SECA-alueen
satamiin.
Säännösten noudattamisen valvonta.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto
on osin myös yhteistyössä mm. Rajavartiolaitoksen
ja Ilmatieteen laitoksen kanssa valmistautunut tarvittavan valvonnan
tehokkaaseen toteuttamiseen kansallisesti sekä yhteistyössä Itämeren
alueen valtioiden, EU:n viranomaisten ja Pariisin yhteisymmärryspöytäkirjan
osapuolten kanssa. Suomen lähinaapureista myös
Venäjä on osapuolena Pariisin yhteisymmärryspöytäkirjassa.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kansainvälisesti
sovitun menettelyn mukaan kukin SECA-alueen satamavaltio huolehtii
sen satamiin ja ankkuripaikoille liikennöiviä ulkomaalaisia
aluksia koskevasta valvonnasta. Satamavaltiovalvonnassa tiedot tehdyistä havainnoista
välittyvät
tietojärjestelmän kautta myös muiden maiden
valvoville viranomaisille. Ensisijaisesti valvonta kohdistetaan
riskikriteerien perusteella korkeamman riskiluokan aluksiin, mutta
kaikki alukset tarkastetaan vähintään
kolmen vuoden välein. Käytännössä Suomessa
käyvien alusten osalta kyse on polttoainenäytteiden
analysoinnista ja polttoaineisiin liittyvien asiakirjojen tarkistamisesta.
Lisäksi Suomessa on valiokunnan saaman selvityksen
mukaan selvitetty ilmakehän päästöjä ja
laivan pakokaasujen rikkipitoisuutta mittaavien laitteiden eli ns.
snifferien hyödyntämisen mahdollisuuksia siten,
että valvontaa voitaisiin tehokkaammin kohdistaa myös
sellaisiin aluksiin, jotka eivät tule Suomen satamiin.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tarkoituksenmukaisinta on
käyttää sniffereitä Rajavartiolaitoksen
tekemien öljyvalvontalentojen yhteydessä. Valiokunnan
saaman selvityksen mukaan tähän toimintaan tarvittavan
kahteen lentokoneeseen sijoitettavan mobiililaitteiston ja tarvittavan
ohjelmiston hankinta sekä järjestelmän toimintakuntoon
saattaminen aiheuttaa todennäköisesti varsin huomattavia
kustannuksia. Valiokunta pitää hyvänä,
että valvontaa yhdistetään eri viranomaisten
nykyisiin toimintoihin kustannustehokkuuden varmistamiseksi ja selvitetään maalta,
mereltä, ilmasta ja jatkossa mahdollisesti myös
satelliittien avulla tehtävän valvonnan tarkoituksenmukaisimpia
toteuttamistapoja.
Sanktiojärjestelmä.
Nykyisessä sanktiojärjestelmässä määräysten
rikkomisesta voi rikoslain (39/1889)
ja merenkulun ympäristönsuojelulain perusteella
olla seurauksena sakko- tai vankeusrangaistus. Lisäksi
saadun selvityksen mukaan väärän polttoaineen
hintaeroa voidaan pitää mahdollisesti valtiolle
menetettävänä rikoksen tuottamana taloudellisena
hyötynä. Alusliikenteen valvonnasta annetun lain
(370/1995) 4 luvun mukaan Liikenteen
turvallisuusvirasto voisi määrätä polttoaineen
vaihdettavaksi ennen matkan jatkamista ja tarvittaessa tehostaa
tätä määräystä uhkasakolla.
Alus voidaan myös määrätä jäämään
satamaan siihen saakka, että on voitu varmistaa asianmukaisen
polttoaineen käyttäminen aluksessa. Jos aluksella
on toistuvia pysäyttämistä vaativia rikkeitä,
aluksen liikennöiminen voidaan kieltää joko
määräajaksi tai viime kädessä lopullisesti
koko Pariisin yhteistyöpöytäkirjan alueella,
mikä koskee EU-alueen lisäksi, Norjan, Islannin,
Kanadan ja Venäjän satamia. Valiokunnan saaman
selvityksen mukaan edellä mainituilla toimenpiteillä on
niiden kohteeksi joutuvalle varustamolle merkittäviä taloudellisia
vaikutuksia, mikä todennäköisesti muodostaa
tehokkaan kannusteen säännösten noudattamiselle.
Asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin tuotu esille, että nykyistä sanktiojärjestelmää
olisi
tarpeen täydentää hallinnollisten sanktioiden
käyttömahdollisuudella riittävän
ennaltaehkäisevän vaikutuksen aikaan saamiseksi.
Valiokunta pitää hyvin tärkeänä,
että käytössä olevan sanktiojärjestelmän
tulee tukea tehokkaasti uusien vaatimusten käyttöönottoa
ja kiirehtii valmisteilla olevan seuraamusjärjestelmää koskevan
selvityksen toteuttamista. Rikkipäästöjen
vähentäminen aiheuttaa varustamoille mittavia
kustannuksia, ja valiokunta pitää ensisijaisen
tärkeänä, että kansainväliseen
yhteistyöhön panostetaan siten, että valvontajärjestelmä saadaan
toimimaan oikeudenmukaisesti, tasapuolisesti ja tehokkaasti erityisesti
kaikissa Itämeren valtioissa.
Vaatimusten toimeenpanoa helpottavat keinot.
Alukset voivat pyrkiä uusien vaatimusten täyttämiseen
mm. alustyypistä riippuen hyödyntämällä rikkipesureita
taikka käyttämällä vähärikkistä polttoainetta
tai nesteytettyä maakaasua (LNG). Monet vaihtoehdot edellyttävät
kalliita investointeja, ja vaatimusten toimeenpanon haasteiden ratkaiseminen
vaatii siten myös tukitoimenpiteitä kilpailukyvyn
varmistamiseksi.
Hallitus on toteuttanut useita toimia, joilla rikkisääntelyn
negatiivisten kustannusvaikutusten kilpailuhaittaa pyritään
lieventämään. Väylämaksujen
puolittamisella, tavaraliikenteen rataveron poistamisella, yhteisöveron
laskemisella, rikkipesureiden hankinnan tukemisella ja mm. LNG-infrastruktuurin
rakentamisella pystytään osittain vähentämään
näitä vaikutuksia. Valiokunta pitää rikkipesureiden
hankinnan tukemista erittäin hyvänä ja
kannatettavana. Tästä huolimatta valiokunnan saaman
selvityksen mukaan kuitenkin vain suhteellisen harva alus on voinut
saada kyseistä tukea. Valiokunta kiinnittää huomiota
saamansa selvityksen perusteella myös siihen, että tuen
myöntämisen kriteereitä tulisi kehittää nykyistä tarkoituksenmukaisempaan
suuntaan siten, että myös kustannuksiltaan optimoidut
ratkaisut voivat saada tasapuolisesti tätä tukea.
Ympäristövaliokunta on kiinnittänyt
lausunnossaan huomiota siihen, että vähärikkinen
polttoaine on rikkipesureita ympäristöystävällisempi
vaihtoehto, johtuen rikkipesurien käytöstä syntyvistä pesuvesistä.
Liikenne- ja viestintävaliokunnan saaman selvityksen mukaan
ns. suljetun kierron rikkipesureista syntyy jätelietettä ja rikistä johtuvaa
kellertävää puhdistettua pesuvettä.
Saadun selvityksen mukaan pesureiden pesuvesistä erotettua
jätettä syntyy arviolta noin 10 prosenttia enemmän
kuin mitä raskasöljykäyttö ilman
pesuria tuottaisi. Valiokunta pitää tärkeänä,
että myös pesureista syntyvän jätteen vastaanottamiskykyyn
satamissa, jätteiden loppukäsittelyyn ja kuljetustarpeiden
varmistamiseen kiinnitetään asianmukaisesti jatkossa
huomiota.
Valiokunta pitää erittäin tärkeänä,
että edelleen etsitään sellaisia toimenpiteitä,
joilla elinkeinoelämän ja teollisuuden kustannusrasitetta saadaan
vähennettyä. Vaadittavia investointeja ja lisääntyviä kustannuksia
tulee pyrkiä kompensoimaan mahdollisuuksien mukaan myös olemassa
olevien EU:n rahoitusinstrumenttien kautta. Valiokunta peräänkuuluttaa
kaikkien sellaisten keinojen etsimistä, jotka auttavat
taloudellisesti tai muutoin uusien vaatimusten toteuttamiseen elinkeinoelämän
kilpailukykyä edistävällä tavalla.
Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että uudet
rikkipitoisuusrajat saattavat tuoda liiketoiminta- ja työllistämismahdollisuuksia
ns. clean tech -tekniikan kehittämiseen liittyen.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että nämä mahdollisuudet pyritään
hyödyntämään määrätietoisesti.
Valiokunta yhtyy ympäristövaliokunnan lausuntoon siitä,
että clean tech -kehitystyön yhdistäminen Suomen
vahvaan laivanrakennusosaamiseen luo meriklusterille vahvaa kehityspotentiaalia.
Typpipäästöt.
Ympäristövaliokunnan antaman lausunnon mukaan
Itämeren tilan kaikkein suurin ongelma on rehevöityminen,
jonka kannalta typen oksideilla on fosforin ohella merkitystä. Nyt
käsittelyssä olevat merenkulun kiristyvät typpipäästörajat
koskevat vain uusia laivoja, ja niiden arvioidaan vähentävän
päästöjä noin 20 %.
Lisäksi liitteen perusteella on myös mahdollista
perustaa typen oksidipäästöjen valvonta-alueita
(NECA, Nitrogen/NOx Emission Control Area), joissa uusien
alusten tulee täyttää 80 prosentin typenoksidipäästöjen
vähentämistä koskeva vaatimus alueen
nimeämisen jälkeen. Käsittelyssä oleva
esitys ei sisällä tätä koskevia
ehdotuksia. Tietyn merialueen rantavaltiot voivat liitteen mukaan
tehdä IMOlle asiaa koskevaa päätöstä varten
hakemuksen, mikäli kaikki alueen valtiot ovat tästä yksimielisiä. HELCOMissa
on vireillä Itämeren typen oksidipäästöjen
valvonta-alueeksi nimeämistä koskeva valmistelu,
mutta valiokunnan saaman selvityksen mukaan asian ei tässä vaiheessa
arvioida päätöksen yksimielisyysvaatimuksesta
johtuen etenevän nopeasti. Valiokunta pitää hyvin
tärkeänä, että eduskuntaa informoidaan
ja pidetään ajan tasalla, jos mainitussa prosessissa
tapahtuu jotain uutta. Itämeren alusten osuus Itämeren typpikuormituksen
kokonaismäärästä on noin 1,25 prosenttia,
mutta määrän arvioidaan kasvavan tulevaisuudessa
laivaliikenteen lisääntymisen myötä.
Valiokunta korostaa vaikutusarviointien tarvetta jatkossa. Rikkipäästöjen
vähentämistä koskevan asian käsittelyn
eri vaiheita on leimannut vaikutusarviointien huomattavan suuret
vaihteluvälit ja vaikeus saada varmaa tietoa muutosten
vaikutuksista. Valiokunta katsoo, että mikäli
uusia merenkulun päästörajoituksia tulee asettaa,
vaatimukset eivät saa enää aiheuttaa
paikallisesti uusia kilpailukykyä haittaavia lisäkustannuksia
ja niiden tulee siten olla mahdollisimman tasapuolisia globaalisti
ja yhtenäisiä koko EU:n alueella.
Alusten energiatehokkuutta koskevat säännökset.
Asiantuntijalausunnoissa on kiinnitetty huomiota myös
asteittain vuosina 2013—2015 voimaantulevien alusten energiatehokkuutta koskevien
EEDI-sääntöjen jäissäkulkuominaisuuksia
koskeviin vaikutuksiin ja toisaalta EEDI-sääntöjen
yhteensopivuuteen alusten suomalais-ruotsalaisten jääluokkasääntöjen
kanssa. Energiatehokkuusvaatimusten kautta on tavoitteena hidastaa
ja vähentää merenkulun hiilidioksidipäästöjen
kasvamista olennaisesti. Saadun selvityksen mukaan EEDI-määräysten
mukaiset alukset eivät kuitenkaan sovellu optimaalisesti talvimerenkulkuun,
koska konetehojen laskeminen polttoaineenkulutuksen ja päästöjen
vähentämiseksi heikentää alusten
jäissä kulkemiskykyä ja voi siten myös
lisätä tulevaisuudessa tarvetta jäänmurtokapasiteetin
lisäämiseen. Valiokunta korostaa, että merenkulun
ja satamien ympärivuotisella toimivuudella on elinkeinoelämän
kilpailukyvyn kannalta hyvin keskeinen merkitys ja tästä syystä on
erittäin tärkeää seurata edellä mainittujen
säännösten vaikutuksia jäänmurron
toimivuuteen.
Polttoaineen leimahduspistettä koskeva aloite.
Yhdysvallat on tehnyt polttoaineen leimahduspisteen alentamista
koskevan ehdotuksen, jota käsitellään
lähiaikoina IMOn meriturvallisuuskomiteassa. Aloitteen
mukaan leimahduspisteen raja tulisi asettaa Yhdysvaltojen standardien
mukaisen 52—55 celsius-asteen tasolle, jotta maalla käytettäviä polttoaineita
voitaisiin käyttää myös merenkulussa
ja polttoaineen saatavuus merenkulussa voisi tätä kautta
parantua. Asiantuntijakuulemisessa polttoaineen yhtenäisyydellä on
arvioitu voivan kuitenkin olla polttoaineen saatavuutta heikentäviä vaikutuksia
maaliikenteen osalta. Toisaalta taas on tuotu esille, että vain
yhden polttoainelaadun tuottaminen meri- ja maantiekuljetuksiin
voisi vähentää tuotantokustannuksia ja
sitä kautta laskea polttoaineen hintoja. Valiokunnan saaman
selvityksen mukaan maadieselin leimahduspisteen alaraja on tällä hetkellä Suomessa
ja EU:n alueella 55 celsius-astetta. Valiokunta kiinnittää huomiota
siihen, että kansainvälisesti ehdotettu 52 celsius-asteen
alaraja ei siten periaatteessa estäisi myöskään
tämän nykyisen alarajan käyttöä.
Meridieselissä 60 celsius-astetta on kuitenkin kansainvälisesti
sovittu standardi, joka perustuu asiantuntijoiden tietämykseen
ja sisältää tarvittavan turvamarginaalin.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotuksen turvallisuusriskeistä on
olemassa toisistaan poikkeavia näkemyksiä. Mahdollisella
muutoksella on arvioitu kuitenkin olevan nykyistä turvallisuusmarginaalia
kaventavia vaikutuksia, esimerkiksi laivapalojen näkökulmasta.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että ehdotuksen kokonaisvaikutuksia arvioidaan kattavasti.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena.