Perustelut

Merenkulun ympäristönsuojelua koskevat säännökset perustuvat merenkulun kansainvälisestä luonteesta johtuen keskeisiltä osin kansainvälisiin sopimuksiin. Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi Kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) MARPOL-yleissopimuksen uudistetun vuonna 2008 hyväksytyn ilmansuojelua koskevan VI liitteen ja liitteeseen myöhemmin tehdyt muutokset. Lisäksi ehdotetaan tavanmukaisen voimaansaattamislain hyväksymistä ja ehdotetaan pitkälti ilmansuojelua koskevaa liitettä vastaavia rikkidirektiivin muutoksia saatettavaksi täytäntöön merenkulun ympäristönsuojelulakiin (1672/2009) tehtävillä muutoksilla.

Edellä mainittuun liitteeseen sisältyy määräyksiä alusten aiheuttaman ilman pilaantumisen ehkäisemisestä. Liitteen uudistamisen yhteydessä rikin ja typen oksidipäästöjä koskevia rajoja tiukennettiin huomattavasti. Lisäksi liitteeseen sisältyy alusten uudet energiatehokkuutta koskevat ns. EEDI (Energy Efficiency Design Index) -säännökset. Tavoitteena päästörajojen tiukentamisella on vähentää haitallisia vaikutuksia ihmisten terveydelle ja ympäristölle. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan rikin oksidipäästöjen lisäksi ehdotetut rikkirajoitukset vähentäisivät alusten noki- ja tuhkahiukkasten, syöpävaarallisten polysyklisten aromaattisten hiilivetyjen sekä toksisten metallien päästöjä. Esityksen mukaan nyt ehdotettavilla uusilla SECA (Sulphur Emission Control Area) -aluetta koskevilla muutoksilla meriliikenteen rikkipäästöjä vähennettäisiin Euroopan komission arvion mukaan tällä alueella yli 90 prosenttia. Valiokunta kuitenkin huomauttaa, että terveysvaikutukset eivät jakaudu alueellisesti tasapuolisesti, suurin hyöty koituu saadun selvityksen mukaan runsasväestöisille rannikkoseuduille, joita on Suomessa varsin vähän.

Rikkipäästöjen osalta rikkipäästöjen valvonta-alueilla, kuten Itämerellä, Pohjanmerellä, Englannin kanaalissa ja Pohjois-Amerikan valvonta-alueella, polttoaineen rikkipitoisuuden yläraja laskee 0,1 painoprosenttiin 1.1.2015 lukien. Tällä hetkellä SECA-alueen meripolttoaineen rikkipitoisuuden raja on 1,0 painoprosenttia. Globaalisti polttoaineen rikkipitoisuusraja laskee 0,5 painoprosenttiin 1.1.2020 alkaen, mutta vaatimuksen voimaantuloa on mahdollista myöhemmällä, vuonna 2018 tehtävällä IMOn päätöksellä lykätä vuoteen 2025 saakka. Euroopan unionin muilla kuin SECA-alueilla 0,5 painoprosentin vaatimus tulee kuitenkin voimaan vuonna 2020 riippumatta IMOn mahdollisesta lykkäävästä päätöksestä.

Valiokunta pitää merenkulun päästöistä aiheutuvien terveys- ja ympäristöhaittojen vähentämistä erittäin hyvänä ja tärkeänä tavoitteena. Valiokunta pitää myös hyvänä, että heinäkuussa 2007 voimaantullut polttoaineen rikkipitoisuusrajan laskeminen 1,5 prosentista 1,0 prosenttiin on valiokunnan saaman selvityksen mukaan alentanut merkittävästi rikki- ja pienhiukkasten määrää.

Valiokunta pitää kuitenkin kannatettavista tavoitteista huolimatta SECA-alueelle kohdistettuja muita alueita tiukemmista vaatimuksista aiheutuvia kustannusvaikutuksia edelleen epätasapuolisina, kilpailua vääristävinä ja yleisesti merikuljetusten kustannustehokkuutta heikentävinä. Keinot hyvien tavoitteiden saavuttamiseksi aiheuttavat Suomelle elintärkeälle meriliikenteelle huomattavia lisäkustannuksia ja heikentävät siten merikuljetuksia hyödyntävän teollisuuden ja elinkeinoelämän kilpailuedellytyksiä. Suomen maantieteellisen sijainnin vuoksi Suomen vientiteollisuudella on muutoinkin kilpailijoita suuremmat kuljetuskustannukset keskeisille markkina-alueille Euroopassa ja muualle maailmassa. Tiukentuvat vaatimukset vaativat kalliita investointeja nopeassa aikataulussa ilman toivottuja kohtuullisen valmistautumisen mahdollistavia siirtymäaikoja, ja ne asettavat erityisesti SECA-alueen toimijat ja eteläisen Euroopan toimijat kilpailukyvyn kannalta eriarvoiseen asemaan. Lisäksi globaalit vaatimukset tulevat vasta myöhemmin voimaan. Valiokunta toteaa, että erityisesti EU-sääntelyn tulee lähtökohtaisesti perustua elinkeinotoiminnan sääntelyn tasapuolisuuteen eri maiden ja alueiden välillä. Liikenteen turvallisuusviraston vuonna 2013 teettämän selvityksen mukaan kustannusvaikutukset olisivat Suomessa noin 460 miljoonaa euroa vuodessa, jos vaatimusten täyttämiseen käytettäisiin vain matalarikkistä polttoainetta, ja noin 120 miljoonaa euroa, jos käytettäisiin pelkästään rikkipesureita.

Koska ehdotetut muutokset on tässä vaiheessa mm. kansainvälisistä sitoumuksista johtuen käytännössä välttämätöntä saattaa kansallisesti voimaan, valiokunta korostaa, että keskeisintä on jatkossa huolehtia negatiivisten kustannusvaikutusten vähentämisestä, säännösten tasapuolisen noudattamisen valvonnasta ja sanktioiden riittävästä tehokkuudesta. Liikenne- ja viestintävaliokunta yhtyy ympäristövaliokunnan lausunnossaan esille tuomaan näkemykseen, jonka mukaan nyt käsiteltänä olevien MARPOL-sopimusten muutosten ja direktiivin voimaansaattamisesta pidättäytyminen ei edes teoreettisesti estäisi uusien rikkivaatimusten kilpailukykyvaikutuksia, koska valtaosa meriliikenteestä hoidetaan muiden maiden lipun alla purjehtivilla aluksilla ja myös suomalaisten alusten tulee joka tapauksessa noudattaa vaatimuksia, kun ne liikennöivät SECA-alueen satamiin.

Säännösten noudattamisen valvonta.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto on osin myös yhteistyössä mm. Rajavartiolaitoksen ja Ilmatieteen laitoksen kanssa valmistautunut tarvittavan valvonnan tehokkaaseen toteuttamiseen kansallisesti sekä yhteistyössä Itämeren alueen valtioiden, EU:n viranomaisten ja Pariisin yhteisymmärryspöytäkirjan osapuolten kanssa. Suomen lähinaapureista myös Venäjä on osapuolena Pariisin yhteisymmärryspöytäkirjassa.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kansainvälisesti sovitun menettelyn mukaan kukin SECA-alueen satamavaltio huolehtii sen satamiin ja ankkuripaikoille liikennöiviä ulkomaalaisia aluksia koskevasta valvonnasta. Satamavaltiovalvonnassa tiedot tehdyistä havainnoista välittyvät tietojärjestelmän kautta myös muiden maiden valvoville viranomaisille. Ensisijaisesti valvonta kohdistetaan riskikriteerien perusteella korkeamman riskiluokan aluksiin, mutta kaikki alukset tarkastetaan vähintään kolmen vuoden välein. Käytännössä Suomessa käyvien alusten osalta kyse on polttoainenäytteiden analysoinnista ja polttoaineisiin liittyvien asiakirjojen tarkistamisesta.

Lisäksi Suomessa on valiokunnan saaman selvityksen mukaan selvitetty ilmakehän päästöjä ja laivan pakokaasujen rikkipitoisuutta mittaavien laitteiden eli ns. snifferien hyödyntämisen mahdollisuuksia siten, että valvontaa voitaisiin tehokkaammin kohdistaa myös sellaisiin aluksiin, jotka eivät tule Suomen satamiin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tarkoituksenmukaisinta on käyttää sniffereitä Rajavartiolaitoksen tekemien öljyvalvontalentojen yhteydessä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tähän toimintaan tarvittavan kahteen lentokoneeseen sijoitettavan mobiililaitteiston ja tarvittavan ohjelmiston hankinta sekä järjestelmän toimintakuntoon saattaminen aiheuttaa todennäköisesti varsin huomattavia kustannuksia. Valiokunta pitää hyvänä, että valvontaa yhdistetään eri viranomaisten nykyisiin toimintoihin kustannustehokkuuden varmistamiseksi ja selvitetään maalta, mereltä, ilmasta ja jatkossa mahdollisesti myös satelliittien avulla tehtävän valvonnan tarkoituksenmukaisimpia toteuttamistapoja.

Sanktiojärjestelmä.

Nykyisessä sanktiojärjestelmässä määräysten rikkomisesta voi rikoslain (39/1889) ja merenkulun ympäristönsuojelulain perusteella olla seurauksena sakko- tai vankeusrangaistus. Lisäksi saadun selvityksen mukaan väärän polttoaineen hintaeroa voidaan pitää mahdollisesti valtiolle menetettävänä rikoksen tuottamana taloudellisena hyötynä. Alusliikenteen valvonnasta annetun lain (370/1995) 4 luvun mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto voisi määrätä polttoaineen vaihdettavaksi ennen matkan jatkamista ja tarvittaessa tehostaa tätä määräystä uhkasakolla. Alus voidaan myös määrätä jäämään satamaan siihen saakka, että on voitu varmistaa asianmukaisen polttoaineen käyttäminen aluksessa. Jos aluksella on toistuvia pysäyttämistä vaativia rikkeitä, aluksen liikennöiminen voidaan kieltää joko määräajaksi tai viime kädessä lopullisesti koko Pariisin yhteistyöpöytäkirjan alueella, mikä koskee EU-alueen lisäksi, Norjan, Islannin, Kanadan ja Venäjän satamia. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan edellä mainituilla toimenpiteillä on niiden kohteeksi joutuvalle varustamolle merkittäviä taloudellisia vaikutuksia, mikä todennäköisesti muodostaa tehokkaan kannusteen säännösten noudattamiselle. Asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin tuotu esille, että nykyistä sanktiojärjestelmää olisi tarpeen täydentää hallinnollisten sanktioiden käyttömahdollisuudella riittävän ennaltaehkäisevän vaikutuksen aikaan saamiseksi. Valiokunta pitää hyvin tärkeänä, että käytössä olevan sanktiojärjestelmän tulee tukea tehokkaasti uusien vaatimusten käyttöönottoa ja kiirehtii valmisteilla olevan seuraamusjärjestelmää koskevan selvityksen toteuttamista. Rikkipäästöjen vähentäminen aiheuttaa varustamoille mittavia kustannuksia, ja valiokunta pitää ensisijaisen tärkeänä, että kansainväliseen yhteistyöhön panostetaan siten, että valvontajärjestelmä saadaan toimimaan oikeudenmukaisesti, tasapuolisesti ja tehokkaasti erityisesti kaikissa Itämeren valtioissa.

Vaatimusten toimeenpanoa helpottavat keinot.

Alukset voivat pyrkiä uusien vaatimusten täyttämiseen mm. alustyypistä riippuen hyödyntämällä rikkipesureita taikka käyttämällä vähärikkistä polttoainetta tai nesteytettyä maakaasua (LNG). Monet vaihtoehdot edellyttävät kalliita investointeja, ja vaatimusten toimeenpanon haasteiden ratkaiseminen vaatii siten myös tukitoimenpiteitä kilpailukyvyn varmistamiseksi.

Hallitus on toteuttanut useita toimia, joilla rikkisääntelyn negatiivisten kustannusvaikutusten kilpailuhaittaa pyritään lieventämään. Väylämaksujen puolittamisella, tavaraliikenteen rataveron poistamisella, yhteisöveron laskemisella, rikkipesureiden hankinnan tukemisella ja mm. LNG-infrastruktuurin rakentamisella pystytään osittain vähentämään näitä vaikutuksia. Valiokunta pitää rikkipesureiden hankinnan tukemista erittäin hyvänä ja kannatettavana. Tästä huolimatta valiokunnan saaman selvityksen mukaan kuitenkin vain suhteellisen harva alus on voinut saada kyseistä tukea. Valiokunta kiinnittää huomiota saamansa selvityksen perusteella myös siihen, että tuen myöntämisen kriteereitä tulisi kehittää nykyistä tarkoituksenmukaisempaan suuntaan siten, että myös kustannuksiltaan optimoidut ratkaisut voivat saada tasapuolisesti tätä tukea.

Ympäristövaliokunta on kiinnittänyt lausunnossaan huomiota siihen, että vähärikkinen polttoaine on rikkipesureita ympäristöystävällisempi vaihtoehto, johtuen rikkipesurien käytöstä syntyvistä pesuvesistä. Liikenne- ja viestintävaliokunnan saaman selvityksen mukaan ns. suljetun kierron rikkipesureista syntyy jätelietettä ja rikistä johtuvaa kellertävää puhdistettua pesuvettä. Saadun selvityksen mukaan pesureiden pesuvesistä erotettua jätettä syntyy arviolta noin 10 prosenttia enemmän kuin mitä raskasöljykäyttö ilman pesuria tuottaisi. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös pesureista syntyvän jätteen vastaanottamiskykyyn satamissa, jätteiden loppukäsittelyyn ja kuljetustarpeiden varmistamiseen kiinnitetään asianmukaisesti jatkossa huomiota.

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että edelleen etsitään sellaisia toimenpiteitä, joilla elinkeinoelämän ja teollisuuden kustannusrasitetta saadaan vähennettyä. Vaadittavia investointeja ja lisääntyviä kustannuksia tulee pyrkiä kompensoimaan mahdollisuuksien mukaan myös olemassa olevien EU:n rahoitusinstrumenttien kautta. Valiokunta peräänkuuluttaa kaikkien sellaisten keinojen etsimistä, jotka auttavat taloudellisesti tai muutoin uusien vaatimusten toteuttamiseen elinkeinoelämän kilpailukykyä edistävällä tavalla.

Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että uudet rikkipitoisuusrajat saattavat tuoda liiketoiminta- ja työllistämismahdollisuuksia ns. clean tech -tekniikan kehittämiseen liittyen. Valiokunta pitää tärkeänä, että nämä mahdollisuudet pyritään hyödyntämään määrätietoisesti. Valiokunta yhtyy ympäristövaliokunnan lausuntoon siitä, että clean tech -kehitystyön yhdistäminen Suomen vahvaan laivanrakennusosaamiseen luo meriklusterille vahvaa kehityspotentiaalia.

Typpipäästöt.

Ympäristövaliokunnan antaman lausunnon mukaan Itämeren tilan kaikkein suurin ongelma on rehevöityminen, jonka kannalta typen oksideilla on fosforin ohella merkitystä. Nyt käsittelyssä olevat merenkulun kiristyvät typpipäästörajat koskevat vain uusia laivoja, ja niiden arvioidaan vähentävän päästöjä noin 20 %. Lisäksi liitteen perusteella on myös mahdollista perustaa typen oksidipäästöjen valvonta-alueita (NECA, Nitrogen/NOx Emission Control Area), joissa uusien alusten tulee täyttää 80 prosentin typenoksidipäästöjen vähentämistä koskeva vaatimus alueen nimeämisen jälkeen. Käsittelyssä oleva esitys ei sisällä tätä koskevia ehdotuksia. Tietyn merialueen rantavaltiot voivat liitteen mukaan tehdä IMOlle asiaa koskevaa päätöstä varten hakemuksen, mikäli kaikki alueen valtiot ovat tästä yksimielisiä. HELCOMissa on vireillä Itämeren typen oksidipäästöjen valvonta-alueeksi nimeämistä koskeva valmistelu, mutta valiokunnan saaman selvityksen mukaan asian ei tässä vaiheessa arvioida päätöksen yksimielisyysvaatimuksesta johtuen etenevän nopeasti. Valiokunta pitää hyvin tärkeänä, että eduskuntaa informoidaan ja pidetään ajan tasalla, jos mainitussa prosessissa tapahtuu jotain uutta. Itämeren alusten osuus Itämeren typpikuormituksen kokonaismäärästä on noin 1,25 prosenttia, mutta määrän arvioidaan kasvavan tulevaisuudessa laivaliikenteen lisääntymisen myötä. Valiokunta korostaa vaikutusarviointien tarvetta jatkossa. Rikkipäästöjen vähentämistä koskevan asian käsittelyn eri vaiheita on leimannut vaikutusarviointien huomattavan suuret vaihteluvälit ja vaikeus saada varmaa tietoa muutosten vaikutuksista. Valiokunta katsoo, että mikäli uusia merenkulun päästörajoituksia tulee asettaa, vaatimukset eivät saa enää aiheuttaa paikallisesti uusia kilpailukykyä haittaavia lisäkustannuksia ja niiden tulee siten olla mahdollisimman tasapuolisia globaalisti ja yhtenäisiä koko EU:n alueella.

Alusten energiatehokkuutta koskevat säännökset.

Asiantuntijalausunnoissa on kiinnitetty huomiota myös asteittain vuosina 2013—2015 voimaantulevien alusten energiatehokkuutta koskevien EEDI-sääntöjen jäissäkulkuominaisuuksia koskeviin vaikutuksiin ja toisaalta EEDI-sääntöjen yhteensopivuuteen alusten suomalais-ruotsalaisten jääluokkasääntöjen kanssa. Energiatehokkuusvaatimusten kautta on tavoitteena hidastaa ja vähentää merenkulun hiilidioksidipäästöjen kasvamista olennaisesti. Saadun selvityksen mukaan EEDI-määräysten mukaiset alukset eivät kuitenkaan sovellu optimaalisesti talvimerenkulkuun, koska konetehojen laskeminen polttoaineenkulutuksen ja päästöjen vähentämiseksi heikentää alusten jäissä kulkemiskykyä ja voi siten myös lisätä tulevaisuudessa tarvetta jäänmurtokapasiteetin lisäämiseen. Valiokunta korostaa, että merenkulun ja satamien ympärivuotisella toimivuudella on elinkeinoelämän kilpailukyvyn kannalta hyvin keskeinen merkitys ja tästä syystä on erittäin tärkeää seurata edellä mainittujen säännösten vaikutuksia jäänmurron toimivuuteen.

Polttoaineen leimahduspistettä koskeva aloite.

Yhdysvallat on tehnyt polttoaineen leimahduspisteen alentamista koskevan ehdotuksen, jota käsitellään lähiaikoina IMOn meriturvallisuuskomiteassa. Aloitteen mukaan leimahduspisteen raja tulisi asettaa Yhdysvaltojen standardien mukaisen 52—55 celsius-asteen tasolle, jotta maalla käytettäviä polttoaineita voitaisiin käyttää myös merenkulussa ja polttoaineen saatavuus merenkulussa voisi tätä kautta parantua. Asiantuntijakuulemisessa polttoaineen yhtenäisyydellä on arvioitu voivan kuitenkin olla polttoaineen saatavuutta heikentäviä vaikutuksia maaliikenteen osalta. Toisaalta taas on tuotu esille, että vain yhden polttoainelaadun tuottaminen meri- ja maantiekuljetuksiin voisi vähentää tuotantokustannuksia ja sitä kautta laskea polttoaineen hintoja. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan maadieselin leimahduspisteen alaraja on tällä hetkellä Suomessa ja EU:n alueella 55 celsius-astetta. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kansainvälisesti ehdotettu 52 celsius-asteen alaraja ei siten periaatteessa estäisi myöskään tämän nykyisen alarajan käyttöä. Meridieselissä 60 celsius-astetta on kuitenkin kansainvälisesti sovittu standardi, joka perustuu asiantuntijoiden tietämykseen ja sisältää tarvittavan turvamarginaalin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotuksen turvallisuusriskeistä on olemassa toisistaan poikkeavia näkemyksiä. Mahdollisella muutoksella on arvioitu kuitenkin olevan nykyistä turvallisuusmarginaalia kaventavia vaikutuksia, esimerkiksi laivapalojen näkökulmasta. Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotuksen kokonaisvaikutuksia arvioidaan kattavasti.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena.