Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Valiokunta on viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muuttamista koskevassa mietinnössään LiVM 5/2002 vp — HE 241/2001 vp pitänyt oikeina valtioneuvoston 7.2.2001 asettaman televisiotoiminnan toimintaedellytysten parantamista konvergoituvassaKonvergenssi = viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen yhdentymiskehitys toimintaympäristössä selvittäneen työryhmän esittämiä peruslinjauksia. Työryhmä piti pääasiallisena lähtökohtanaan koko tietoyhteiskuntakehityksen ja digitalisoinnin edistämistä ja tärkeänä edistää koko televisiotoimialan toimintaedellytyksiä. Työryhmä korosti julkisen palvelun aseman turvaamisen ohella erityisesti korkeatasoisen sisältötuotannon merkitystä laadukkaan televisiotarjonnan perustana sekä piti kuluttajanäkökulman huomioon ottamista tärkeänä. Ryhmän toimenpiteiden eräänä tavoitteena oli, että toimilupamaksut poistuvat käytännössä kokonaan vuoden 2006 lopussa, kun analogiset lähetykset lopetetaan ja siirrytään kokonaan digitaalisiin lähetyksiin. Digitaalisten lähetysten vapauttamisen toimilupamaksusta ensimmäisen toimilupakauden ajaksi arvioitiin kannustavan kaupallisia toimijoita toimimaan digitaalisen televisiotoiminnan puolesta.

Asiantuntijakuulemisessa valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että esityksessä jää Yleisradion asema edelleen epäselväksi. Samalla kun esityksessä vahvistetaan Yleisradion rooli julkisen palvelun tehtävien toteuttamisessa (mm. 134 §), jää avoimeksi, miten Yleisradion rahoitus turvataan. Koko suomalaisen joukkoviestinnän kentän ja kansalaisten tiedollisten ja viestinnällisten oikeuksien kannalta on tärkeää, että viestintämarkkinalain yhteydessä Yleisradion asema myös taloudellisten toimintaedellytysten kannalta selkiytetään. Lakiesityksen perusteluissa viitataan siihen, että Yleisradion tulevat digitaalipalvelut voivat toimia tärkeinä demokraattisen tietoyhteiskunnan kehittämisen muotoina. On todettu, että tämä edellyttää julkiselta vallalta aktiivisia toimia näiden palvelujen turvaamiseksi.

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että Viestintäviraston kasvava vaikutusvalta ei ole saanut vastapainokseen esitystä viraston itsensä yhteiskunnallisen valvonnan ja vastuun lisäämisestä. On esitetty, että sananvapauden kannalta Viestintäviraston asemaan sisältyy ristiriita, koska ministeriön alainen keskusvirasto vastaa valtiosääntöoikeudellisesti erityisasemaan nostetun perusoikeuden toteutumisesta. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että viestintämarkkinoiden kehittymistä tuetaan helpottamalla toimijoiden toimintamahdollisuuksia ja kehittämällä asianmukaista viranomaistoimintaa ja -valvontaa.

Valiokunta toteaa, että viestintämarkkinat kehittyvät niin nopeasti, että sekä Yleisradion asemaa ja tehtäviä että kaupallisten toimijoiden toimintamahdollisuuksia tulee seurata ja arvioida. Valiokunta pitää tietoyhteiskunnan palvelujen tuottamista tärkeänä ja katsoo, että digitaaliseen televisiotoimintaan siirtymistä tulee edistää. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa hyväksyttäväksi lausuman, jossa edellytetään hallituksen selvittävän ensi tilassa tarvittavat lisätoimet digitaaliseen televisiotoimintaan siirtymisen nopeuttamiseksi (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Markkinoiden toimivuus

Hallituksen esityksen mukaan esityksellä pyritään luomaan viestintäteknologian kehitystä edistävä lainsäädännöllinen kehys. Konvergenssi eli viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen yhdentymiskehitys merkitsee sitä, että samoja tai samankaltaisia sisältöjä voidaan yhä enemmän jakaa ja käyttää rinnakkain eri jakeluteitä hyväksi käyttäen. Näin viestintämarkkinoille syntyy uudenlainen kilpailutilanne, jonka uskotaan toimivan kuluttajien eduksi, koska markkinoilla avautuu uusia mahdollisuuksia verkkoliiketoiminnalle ja innovaatioille. Uuden viestintälainsäädännön keskeiseksi tavoitteeksi on siten asetettu entistä parempien lainsäädännöllisten edellytysten luominen eri viestintäteknologioiden väliselle kilpailulle. Valiokunta katsoo, että esityksessä on onnistuttu lähentämään eri viestintäteknologioita koskevia lainsäädäntöpuitteita. Eri teknologioiden tekniset ja historialliset lähtökohdat poikkeavat kuitenkin siinä määrin toisistaan, että täysin yhtenäisen lainsäädännön saavuttaminen on pidemmän aikavälin tehtävä. Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että tämä ei saa johtaa sääntelyn määrän tarpeettomaan lisääntymiseen, koska aidointa lähestyminen on silloin, kun se tapahtuu markkinaehtoisesti minimisäännellyillä markkinoilla.

Viestintälainsäädännöllä pyritään edistämään liiketoiminnan harjoittamiselle suotuisaa toimintaympäristöä siten, että yritykset pystyvät tuottamaan laadukkaita ja asiakkaiden toiveita tyydyttäviä palveluita. Tasapuolisten kilpailuedellytysten luominen edellyttää kuitenkin tietyssä määrin erityissääntelyä. Viestintämarkkinoiden yleisenä pyrkimyksenä on minimisääntelyn periaate, ja tämä näkyy hallituksen esityksessä myös siinä, että markkinoiden toimivuutta ohjaava 3 luku käsittelee velvollisuuksia, joita asetetaan teleyrityksille, kun markkinoiden kilpailu ei toimi. Kun kilpailu toimii, näitä velvollisuuksia ei yrityksille aseteta. Tarkoituksena on myös alan kehityksen ja EU:n lainsäädännön sallimissa rajoissa vähentää viestintäverkkoja koskevia erityissäännöksiä ja ohjata viestintää kohti normaalia yritystoimintaa, jossa kilpailu- ja kuluttajaviranomaiset kantavat päävastuun markkinoiden ohjauksesta. Valiokunta pitääkin hyvänä, että hallituksen esityksen lainsäädäntöä on kehitetty minimisääntelyn periaatetta noudattaen.

Asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että viestintämarkkinalakiin tulisi lisätä säännös siitä, että teleyrityksille voidaan asettaa velvollisuuksia vain, jos ongelmaa ei voida ratkaista yleisen kilpailuoikeuden keinoin. Valiokunta korostaa, että lainsäädännön lähtökohtana on, että erityislainsäädäntöön turvaudutaan vain niissä tapauksissa, joissa yleinen lainsäädäntö ei riitä ratkaisemaan toimialaan liittyviä erityisongelmia. Yleislainsäädännön sovellettavuudesta ei tämän vuoksi tarvita nimenomaisia säännöksiä.

Asiantuntijakuulemisessa Kilpailuvirasto on ilmoittanut suhtautuvansa lähtökohtaisesti kriittisesti EY:n puitedirektiiviin ja sen pohjalta tehtyyn hallituksen esitykseen niiltä osin kuin ne luovat tilanteen, jossa viestintämarkkinoiden toimintaa säännellään kaksilla samantyyppisillä säännöksillä, kahden eri viranomaisen toimesta ja kahdessa erillisessä hallintoprosessissa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että Viestintäviraston ja Kilpailuviraston tulkinnat relevanttien markkinoiden määrittelystä ja määräävän markkina-aseman muodostumisesta eivät poikkea toisistaan. Yhdenmukainen kilpailuoikeudellinen tulkinta turvataan parhaiten tiiviillä ja säännöllisellä yhteistyöllä Viestintäviraston ja Kilpailuviraston kesken markkinoita analysoitaessa.

Kilpailuviraston ilmoituksen mukaan se ei ole vakuuttunut niistä esityksen 16 §:n 2 momentin perusteluista, joiden mukaan liikenne- ja viestintäministeriö määrittelisi EY:n komission suosituksesta poikkeavat relevantit markkinat. Viestintäpoliittiset syyt tai neuvotteluvoima suhteessa komissioon tai muihin jäsenvaltioihin eivät Kilpailuviraston mukaan voi toimia perusteena toimivallan siirtämiselle Viestintävirastolta liikenne- ja viestintäministeriölle. Markkinamäärittelyn tulisi Kilpailuviraston näkemyksen mukaan perustua yksinomaan vallitseviin taloudellisiin tosiasioihin, koska markkinamäärittely ja markkina-analyysi eivät ole itsenäisiä päätöksiä, vaan taustaselvityksiä päätettäessä huomattavan markkinavoiman yrityksen nimeämisestä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksessä valittu vaihtoehto toimivallan siirrosta edustaa valmistelun yhteydessä laajalti kuultujen toimijoiden enemmistön näkemyksen pohjalta tehtyä valintaa. Tämän vuoksi valiokunta pitää valittua ratkaisua harkittuna ja asianmukaisena.

Viestintämarkkinalain 17 §:n mukaan markkina-analyysi tehdään markkinoiden kilpailutilanteen selvittämiseksi. Huomattavan markkinavoiman yritys nimetään vain sellaisessa tilanteessa, että kilpailu tietyillä markkinoilla ei tämän analyysin perusteella näytä toimivan. Huomattavan markkinavoiman yrityksiä koskevat päätökset ovat siten esityksen mukaan aina tiukasti sidoksissa markkina-analyysiin. Markkina-analyysissa selvitetään nimenomaan ja yksinomaan markkinoiden kilpailutilannetta. Markkina-analyysin ja huomattavan markkinavoiman yritystä koskevan päätöksen välinen kiinteä yhteys ilmenee siitä, että markkina-analyysi ei ole itsenäinen hallintopäätös, eikä siitä voi itsenäisesti valittaa, vaan markkina-analyysistä valitetaan huomattavan markkinavoiman yritystä koskevaa päätöstä koskevan valituksen yhteydessä.

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty maassamme toimiviin itsenäisiin, maantieteelliseltä toimialueeltaan rajoittuneisiin puhelinlaitoksiin. Tällaisten perinteisellä tavalla toimivien, asiakkaidensa omistamien puhelinyhtiöiden periaate ei ole toimia tuottaakseen mahdollisimman suurta voittoa, vaan tuottaakseen asiakkaille laadukkaita ja edullisia telepalveluita. Nykyisellä hintatasolla harvaanasutulla alueella kilpailun aikaansaaminen on käytännössä vaikeaa, koska alueelta ei ole mahdollista kerätä suurta voittoa. Pienten, harvaanasuttujen alueiden yhtiöiden tulee rahoittaa toimintansa ja investoinnit joko tulorahoituksella tai velkarahalla. Riskirahoitusta esimerkiksi pörssiin listautumisen kautta ei ole mahdollista saada. Kuitenkin kyseisten yhtiöiden tämän hetkinen hintataso vastaa tai jopa alittaa niin kuluttajien, yritysten kuin toisten operaattoreiden osalta valtakunnallisen keskimääräisen hintatason. Suurimpana hyötyjänä haja-asutusalueiden pienten teleyritysten toiminnan jatkumisesta ovat myös tulevaisuudessa loppukäyttäjät. Muussa tapauksessa laajakaistapalveluiden kohtuuhintainen saatavuus tasapuolisesti eri puolilla Suomea edes näiden pienten yhtiöiden alueella ilman yhteiskunnan merkittävää taloudellista tukea ei tule olemaan mahdollista.

Valiokunta kiinnittää myös huomiota viestintämarkkinalakiehdotuksen 59 §:n säännökseen käyttäjän oikeudesta kiinteän puhelinverkon liittymään. Säännöksen mukaan teleyritys, jolla on huomattava markkinavoima kiinteässä puhelinverkossa, on velvollinen tarjoamaan kohtuullisella hinnalla liittymän kiinteään puhelinverkkoon käyttäjän vakinaisessa asuin- tai sijaintikunnassa. Tämän vuoksi kiinteän verkon järkevä ylläpitäminen on tärkeää. Tosin kyseisellä yrityksellä on hallituksen esityksen perustelujen mukaan (s. 154/II) mahdollisuus toteuttaa liittymä myös ilman johtoa, esimerkiksi radiotekniikkaa hyväksi käyttäen. Radiotekniikka saattaa olla lankapuhelinverkkoa huomattavasti edullisempi tapa rakentaa liittymä esimerkiksi syrjäseudulla. Valiokunta toteaa liittymän vastaavan käyttäjän näkökulmasta kiinteää liittymää, koska yleispalveluperiaatteen mukaisesti siitä laskutetaan lankapalveluna.

Hallituksen esityksen mukaan huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavien velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Tämä on erityisen tärkeää pienten alueellisten puhelinyritysten osalta, joita koskevat yleispalveluperiaatteen mukaiset velvoitteet. Valiokunta korostaa, että Viestintäviraston on valittava tarjolla olevasta keinovalikoimasta ainoastaan kilpailun esteiden poistamiseksi ja kilpailun edistämiseksi välttämättömät eriytyisvelvoitteet. Velvoitteiden tarkoituksenmukaisuus ja oikeasuhteisuus on myös perusteltava.

Yhteenliittäminen ja yhdysliikenne

Yhteenliittämisellä tarkoitetaan viestintäverkkojen ja viestintäpalvelujen aineellista ja toiminnallista eli fyysistä ja johdonmukaista yhdistämistä toisiinsa. Viestintäverkkojen yhteenliittäminen on välttämätöntä, jotta viestintäpalvelun käyttäjät voivat soittaa puhelinverkosta toiseen. Teleyritykset maksavat toisilleen korvausta viestinnästä yhteenliitettyjen viestintäverkkojen välillä. Viestintää yhdestä viestintäverkosta toiseen kutsutaan yhdysliikenteeksi.

Yhdysliikennehinnoittelussa on kysymys niistä teleyritysten toisilleen maksamista korvauksista, joita peritään yhteenliitettyjen viestintäverkkojen välillä kulkevista viesteistä. Yhdysliikennekorvaukset vaikuttavat kuluttajilta ja muilta käyttäjiltä perittäviin puhelumaksuihin. Korkeat yhdysliikennekorvaukset pääsääntöisesti nostavat puhelumaksuja. Yhdysliikenteestä maksetut korvaukset nostavat käyttäjähintoja erityisesti silloin, jos verkot, joiden välillä liikennettä välitetään, ovat luonteeltaan erilaisia tai verkkojen välinen liikennemäärä ei muusta syystä ole tasapainossa.

Suomessa on historiallisista syistä johtuen ja muista Euroopan valtioista poiketen toiminut useita itsenäisiä, maantieteelliseltä toimialueeltaan rajoittuneita puhelinlaitoksia. Paikallisilla puhelinlaitoksilla on usein ollut verraten pieni toimialue, jolla ne ovat kuitenkin hallinneet pääosaa käyttäjille myydyistä liittymistä. Puhelinverkot ovat Suomessa jakautuneet hierarkkisesti kolmeen tasoon: paikallisverkkoihin, kaukoverkkoihin ja ulkomaanverkkoihin. Teknisistä syistä matkaviestinverkko on suomalaisessa verkkohierarkiassa perinteisesti sijoitettu kaukoverkkotasolle. Käytännössä tämä näkyy palvelun käyttäjälle siten, että soitto matkapuhelimesta edellyttää aina suuntanumeroa. Matkaviestinverkon sijoittaminen kaukoverkkotasolle on teknisesti välttämätöntä, koska matkaviestinverkossa liittymän haltija liikkuu telealueelta toiselle toisin kuin kiinteässä lankaverkossa. Kilpailun vapautumisen jälkeen 1990-luvun puolivälissä kaikilla kolmella puhelinverkkotasolla on Suomessa toiminut useita keskenään kilpailevia teleyrityksiä. Useimmissa muissa Europan unionin jäsenvaltioissa entinen valtion monopoliyritys hallitsee palveluiden tarjontaa edelleen kaikilla puhelinverkkotasoilla.

Puhelinpalvelujen hinnoittelujärjestelmä on Suomessa edellä mainitusta historiallisesta kehityksestä johtuen ollut toisenlainen kuin muualla Euroopassa. Koska teleyrityskenttä on muista EU:n jäsenvaltioista poiketen Suomessa pirstoutunut ja koostuu useista pienistä, keskenään kilpailevista teleyrityksistä, myös Suomessa noudatettava hinnoittelu eroaa muissa jäsenvaltioissa käytössä olevista hinnoittelujärjestelmistä.

Puhelinverkossa käyttäjiltä perittävä maksu on Suomessa perinteisesti jakautunut niin sanottuun paikallisverkkomaksuun sekä erilliseen kaukopuhelumaksuun tai ulkomaanpuhelusta perittävään maksuun. Paikallisverkkomaksun suuruudesta päättää se operaattori, jolta käyttäjä on hankkinut liittymän paikallisverkkoon. Kaukopuhelumaksun tai ulkomaanpuhelumaksun suuruudesta päättää tätä palvelua tarjoava teleyritys. Teleyritys saa siis nykyjärjestelmässä itse määritellä asiakashintansa. Paikallisverkosta kaukopuhelinverkkoon, matkaviestinverkkoon tai ulkomaanverkkoon soitettaessa paikallisverkko-operaattori perii paikallisverkkomaksun lisäksi käyttäjältä myös kaukopuhelu-, matkapuhelu- tai ulkomaanpuhelumaksun, mutta se tilittää tämän osuuden puhelumaksusta edelleen palvelun varsinaisesti tarjoavalle teleyritykselle kohtuullista laskutuskorvausta vastaan. Käyttäjältä perittäviin erilaisiin maksuihin perustuva jakautunut hinnoittelu edellyttää teleyrityksiltä laskutukseen liittyviä erityisjärjestelyitä. Suomessa nämä laskutusjärjestelmät ovat syntyneet pitkän kehityksen tuloksena kaupallisesti, teleyritysten yhteistyön seurauksena.

Matkaviestinverkosta soitetuista puheluista ei peritä paikallisverkkomaksua, koska matkaviestinverkko sijoittautuu verkkohierarkiassa kaukoverkkotasolle. Matkaviestinverkosta ulkomaanverkkoon soitetuista puheluista peritään ulkomaanpuhelumaksun lisäksi niin sanottu matkapuhelinverkkomaksu.

Periaate on siis se, että alemmalta verkkotasolta ylemmälle soitettaessa myös alempi verkkotaso on oikeutettu perimään soittajalta maksun verkkonsa käytöstä, mutta ylemmän verkkotason palvelun asiakashinnan määrää sillä tasolla palvelua tarjoava teleyritys. Jokainen verkkohierarkian eri kerroksissa toimivista teleyrityksistä hinnoittelee siis itse tuottamansa palvelut, ja käyttäjältä perittävä kokonaismaksu on verkkohierarkian eri kerrosten erillisten asiakashintojen yhteissumma.

Verkkohierarkiaan perustuvaa maksujen jaottelua tarvitaan siitä syystä, että Suomessa verkkohierarkian eri tasoilla on useita keskenään kilpailevia palveluoperaattoreita, jotka joissain tapauksissa toimivat todellakin vain yhdellä verkkohierarkiatasolla. Yhdysliikenteestä perittävää korvausta säännellään voimassa olevassa lainsäädännössä kahdella tavalla. Voimassa olevassa televerkkojen ja -palvelujen yhteenliittämisestä annetun liikenneministeriön päätöksen (1393/1997) 16 §:ssä edellytetään ensinnäkin, että huomattavan markkinavoiman yrityksen perimien yhteenliittämismaksujen tulee olla julkisia, riittävästi eriteltyjä ja kohtuullisessa suhteessa suoritekustannuksiin. Yhteenliittämismaksut eivät lisäksi 16 §:n mukaan saa riippua välitetyn televiestinnän määrästä.

Yhteenliittämismaksuja säännellään myös toisella tavalla, nimittäin puuttumalla yhdysliikenteen hintatason lisäksi yhdysliikenteen hinnoittelun rakenteeseen. Markkinavoimaltaan huomattavan teleyrityksen on hinnoiteltava erikseen se liikenne, joka suuntautuu toisen teleyrityksen verkosta teleyrityksen omaan verkkoon. Tätä laskevasta liikenteestä perittävää yhteenliittämiskorvausta kutsutaan perinteisesti terminointikorvaukseksi. Velvollisuus hinnoitella laskeva liikenne edellä kuvatulla tavalla erikseen ei koske liikennettä paikallisverkosta matkaviestinverkkoon. Säännös tarkoittaa käytännössä sitä, että ylemmällä verkkohierarkiatasolla oleva matkaviestinverkko-operaattori ei ole velvollinen myymään alemmalla hierarkiatasolla olevalle paikallisoperaattorille terminointia eli laskevan liikenteen ohjausta matkaviestinverkkoon. Voimassa olevassa järjestelmässä velvollisuus vastaanottaa liikennettä terminointikorvausta vastaan on siis ainoastaan samalla verkkohierarkiatasolla tai alemmalla verkkohierarkiatasolla olevilla teleyrityksillä. Asialla on merkitystä sen vuoksi, että yhdysliikennekorvausten ja edellä kuvattujen asiakasmaksujen välillä on suomalaisessa järjestelmässä erityinen side; teleyritysten välisissä kaupallisissa sopimuksissa on perinteisesti katsottu, että teleyritys on oikeutettu määrittelemään asiakkaalta perittävän kokonaismaksun vain niissä tilanteissa, joissa se itse maksaa kyseisestä puhelinliikenteestä terminointikorvausta toiselle teleyritykselle.

Noudatettua terminointikorvausjärjestelmää on Suomessa pidetty toimivana ja se on todettu kilpailua lisääväksi. Järjestelmän ansioina on pidetty sitä, että matkapuhelujen hintataso Suomessa on Euroopan alhaisimpia. Järjestelmän ansioiksi voidaan lukea myös se seikka, että Suomessa kauko- ja ulkomaanpuhelumarkkinoilla on todellista kilpailua.

Valiokunta kiinnittää huomiota myös toiseen noudatetun terminointijärjestelmän seuraukseen eli siihen, että puheluja matkapuhelimesta matkapuhelimeen hinnoitellaan eri tavalla kuin matkapuhelimesta kiinteään puhelimeen tai päinvastoin. Suomen järjestelmä poikkeaa muiden Euroopan maiden järjestelmistä, koska Suomessa matkapuhelinoperaattorit hinnoittelevat suoraan asiakkaalle puhelun lankaverkosta matkapuhelimeen, kun muissa Euroopan maissa lankaoperaattorit saavat itse hinnoitella puhelun lankaverkosta matkapuhelinverkkoon. Tämän seurauksena soittaminen lankapuhelimesta matkapuhelimeen tai päinvastoin on kalliimpaa kuin soittaminen matkapuhelimesta toiseen, vaikka teknisistä toteutustavoista ei suoranaisesti aiheudu suurempia kustannuksia. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan matkaviestinverkon ja kiinteän lankaverkon erilaisella hintasääntelyllä ei kuitenkaan ole tarkoitus kohdella eri tekniikoin toteutettuja puhelinverkkoja eri tavoin, vaan näiden kahden puhelinverkkotyypin erilainen hintasääntely johtuu niiden erilaisesta asemasta verkkohierarkiassa.

Valiokunta on valtion omistajapolitiikasta ja Sonerasta antamassaan lausunnossa (LiVL 16/2002 vp — VNT 1/2002 vp) todennut, että kiinteä verkko muodostaa myös matkapuhelinverkon selkärangan, koska kaikki massiiviset tiedonsiirrot pitkällä välillä toteutetaan kiinteätä verkkoa pitkin ja radioaaltojen välityksellä tapahtuva tiedonsiirto koskee pääosin vain lyhyitä välimatkoja. Valiokunta toistaa kantansa, että kiinteä verkko on edellytys toimiville puhelinverkoille maassamme, ja katsoo, että verkkoja kehitettäessä on kannettava huolta myös kiinteästä verkosta yleisten puhelinverkkojen selkärankana. Valiokunta kiinnittää huomiota kiinteän verkon merkitykseen myös huoltovarmuuden kannalta sekä siihen, mitä edellä on mainittu käyttäjän oikeudesta kiinteään liittymään. Valiokunta ei pidä matkapuhelinverkkoja ja lankaverkkoja käyttävien kuluttajien erilaista asemaa toivottavana. Tämän vuoksi valiokunta pitää tärkeänä, että hallitus selvittää yhdysliikenteen terminointijärjestelmässä ja -korvauksissa käytettyjen perusteiden keskinäiset ristiriitaisuudet ja arvioi niiden perusteella mahdolliset lainsäädännön kehittämistarpeet.

Siirtovelvollisuus

Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että Yleisradio Oy:n ja kaupallisten ohjelmistojen siirtovelvoitteen erottelulle ei ole valtiosääntöoikeudellista perustetta, ja pitää erottelun poistamista 134 §:stä edellytyksenä tavallisen lain säätämisjärjestykselle. Lausunnosta ei kuitenkaan käy yksiselitteisesti ilmi, tulisiko siirtovelvoitteen olla kaikille yhdenmukaisesti korvauksellinen vai korvaukseton.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan suomalaisen televisiotoiminnan järjestelmän kannalta on pidettävä parempana tulkintaa, jonka mukaan kaikki siirtovelvollisuuden piiriin kuuluvat ohjelmistot ja palvelut on siirrettävä korvauksetta. Tähän on esitetty kaksi syytä. Ensinnäkään siirtovelvollisuudesta ei voida kokonaan luopua, koska se on tarpeen painavien yhteiskunnallisten syiden vuoksi. Toiseksi siirtovelvollisuuden korvauksellisuus puolestaan vaarantaisi televisiotoimintamme rahoitusjärjestelmän, joka perustuu television käytöstä perittävään televisiomaksuun ja televisiotoimiluvan haltijoiden maksamaan toimilupamaksuun. Näillä maksuilla rahoitetaan Yleisradio Oy:n toimintaa, ja ohjelmistojen siirrosta perittävä korvaus olisi järjestelmän kannalta ongelmallinen. Tällaisen järjestelmän luominen edellyttäisi laajaa televisiotoiminnan rahoitusta koskevan lainsäädännön tarkastelua ja uudistamista.

Ilmoituksensa mukaan liikenne- ja viestintäministeriö pitää siirtovelvollisuuden korvauksettomuutta parempana kuin sitä, että kaikesta jakelusta olisi maksettava korvaus. Kun kaapelitelevisioyrityksen omaisuudensuojan ei perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaisesti ole katsottava edellyttävän korvausta jakelusta, maksuttomuus on myös televisiotoiminnan kannalta sinänsä myönteistä ja edistää televisiotoiminnan digitalisoimista.

Perustuslakivaliokunnan kannasta liikenne- ja viestintäministeriö katsoo seuraavan, että siirtovelvollisuuden tulee sananvapaussyistä koskea samanlaisin ehdoin myös maksullisia televisiokanavia. Valiokunta korostaa, että ehdotettu siirtovelvollisuuden laajuus on perustuslakivaliokunnan kannan mukaan sopusoinnussa omaisuuden käyttörajoitukselta vaadittavan suhteellisuusvaatimuksen kanssa. Maksullisia televisiokanavia on kohdeltava samoin kuin muita myös siksi, että siirtovelvollisuuden suhteen ohjelmistoja ei voida valiokunnan mukaan erotella.

Liikenne- ja viestintäministeriö on ehdottanut, että siirtovelvollisuus olisi voimassa määräajan. Siirtovelvollisuutta koskeva 134 § olisi voimassa vuoden 2007 loppuun saakka. Tänä aikana lainsäädännön toimivuutta ja vaikutuksia voitaisiin verrata. Tämän ajan puitteissa myös direktiivien tulkinta ehtisi vakiintua, jolloin yhteisöoikeuden siirtovelvollisuudelle asettamat vaatimukset olisivat selkiintyneet. Yleispalveludirektiivissä edellytetään siirtovelvoitteen säännöllistä uudelleen tarkastelua, joten vuoden 2007 loppu voisi olla ensimmäisen tarkastelun selkeä takaraja. Vuoden 2007 loppuun mennessä voitaisiin tarvittaessa valmistella myös uusia säännöksiä.

Valvontamaksut

Hallituksen esityksessä on arvioitu, että esityksellä on vaikutuksia Viestintäviraston asemaan ja talouteen. Viestintävirastolle tulisi runsaasti uusia tehtäviä, kuten merkityksellisten markkinoiden määrittely ja päätökset huomattavasta markkinavoimasta. On myös arvioitu, että viraston kansainvälisen yhteistyön kustannukset lisääntyisivät, kun sääntelyviranomaisten yhteistyö käynnistyy.

Perusedellytyksenä Viestintäviraston toiminnalle on ollut, että se toimii ehdotuksen mukaan nettobudjetoituna virastona, joka kattaa menonsa tuloillaan. Hallituksen esityksen tarkoituksena on kattaa uudet menot vastaavasti uudella valvontamaksulla, jota yleistä teletoimintaa harjoittavat yritykset olisivat velvollisia maksamaan Viestintäviraston toiminnasta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että valvontamaksu on valiokunnan esityksen mukaan valtiosääntöoikeudellisessa mielessä vero. Valvontamaksua koskeva sääntely ei kuitenkaan perustuslakivaliokunnan mukaan täytä perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaisia vaatimuksia veron suuruuden perusteiden säätämisestä. Perustuslakivaliokunta on edelleen todennut, että jos säännöksiä valvontamaksun suuruuden perusteista ei ole mahdollista tässä yhteydessä laatia niin täsmällisiksi kuin verolailta vaaditaan, lakiehdotus olisi 15 §:n johdosta käsiteltävä perustuslain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan ole pitänyt asianmukaisena koko lain säätämistä perustuslain säätämisjärjestyksessä vaan on ehdottanut, että Viestintävirastolle suoritettavasta valvontamaksusta voitaisiin säätää erillinen määräaikainen poikkeuslaki.

Liikenne- ja viestintäministeriö on pitänyt erittäin tärkeänä sitä, että Viestintäviraston viestintämarkkinalain valvontatoiminta rahoitetaan teleyrityksiin yleisesti ja tasapuolisesti kohdistuvalla maksulla. Maksut tulee määrätä maksettaviksi Viestintävirastolle, joka on perustuslain 84 §:n 1 momentissa ja valtion talousarviosta annetun lain 3 a §:ssä tarkoitetulla tavalla nettobudjetoitu virasto. Liikenne- ja viestintäministeriö ei ole pitänyt perusteltuna teleyrityksiin kohdistuvan erityisveron säätämistä, johon perustuslakivaliokunnan lausunnon mukainen valvontamaksun pitäminen budjettioikeudellisesti verona johtaisi.

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty myös siihen, että perustuslakivaliokunnan lausunto johtaa niin ikään siihen, että Viestintäviraston rahoituksen järjestämistä on pohdittava yleisemminkin kuin pelkästään teleyritysten valvontamaksun yhteydessä. Voimassa olevien lakien mukaan myös tietoturva-, hallinto- ja postitoiminnan valvonta rahoitetaan valvontamaksuilla, joita ei ole aikaisemmin pidetty budjettioikeudellisesti veroina. Asia tulee ajankohtaiseksi myös sähköisen viestinnän tietosuojalain yhteydessä, jota koskeva hallituksen esitys on tarkoitus antaa toukokuussa 2003.

Valiokunta toteaa, että perustuslakivaliokunnan lausunto vaikuttaa valtion budjettitalouteen laajemminkin. Asian arviointi tältä kannalta on valtiovarainministeriön ilmoituksen mukaan kesken. Valvontamaksua ja teleurakointimaksua esitetään hallituksen esityksessä perittäväksi vasta vuoden 2004 alusta lukien, eikä säännösten poistamisella siten ole vaikutusta valtion vuoden 2003 talousarvioon. Liikenne- ja viestintäministeriö on pitänyt tässä vaiheessa parhaana ratkaisuna sitä, että esityksen valvontamaksua koskevat säännökset poistettaisiin annettavasta laista, mistä on tarkempi selostus lausunnon yksityiskohtaisissa perusteluissa. Liikenne- ja viestintäministeriön ilmoituksen mukaan tarkoituksena on valmistella tarvittavat hallituksen esitykset Viestintäviraston rahoituksesta siten, että ne ovat saatettavissa voimaan viestintämarkkinalain tullessa voimaan.

Valiokunta pitää tärkeänä, että tarvittavat hallituksen esitykset valmistellaan perusteellisesti siten, että turvataan Viestintäviraston toiminta nettobudjetoituna virastona, koska nettobudjetointiperiaatteella on keskeinen merkitys viraston toiminnan ja tehokkaasti valvottujen viestintämarkkinoiden kannalta.

Muuta

Vammaispalvelut.

Hallituksen esityksessä todetaan, että vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista on säädetty laki (380/1987). Suomessa on markkinoilla eräitä vammaisille käyttäjille tarkoitettuja erityispalveluja, kuten erityinen tekstipuheluiden välityspalvelu. Asiantuntijakuulemisessa on todettu, että vastaavia palveluja koskevia säännöksiä ei ole otettu viestintämarkkinalakiin. Valiokunnan huomiota on kuitenkin kiinnitetty siihen, että erityiskäyttäjien tarpeet on pyrittävä turvaamaan ensisijaisesti suomalaiseen sosiaali- ja terveyslainsäädäntöön tehtävillä muutoksilla, ei viestintämarkkinalailla. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että erityiskäyttäjien tarpeet turvataan mahdollisimman hyvin sosiaali- ja terveyslainsäädäntöä kehitettäessä.

Matkaviestinverkon mastot.

Liikenne- ja viestintäministeriö on ilmoittanut aloittaneensa toimenpiteet   mastojen   yhteiskäytön   parantamiseksi. Liikennevaliokunnassa on esitetty huoli omien mastojen rakentamisesta matkaviestinverkon käyttöön, vaikka yhteiskäyttöön olisi ollut ilmeisiä mahdollisuuksia.

Liikenne- ja viestintäministeriö on lisäksi kutsunut koolle 5.3.2003 asiantuntijakokouksen keskustelemaan mastojen maisemavaikutuksista. Tilaisuuteen on kutsuttu ympäristöministeriön, Suomen Kuntaliiton ja mastojen rakentajien edustajia. Kokous on jatkoa vuonna 1998 pidetylle keskustelutilaisuudelle.

Ympäristöministeriö perusti vuonna 1998 pidetyn tilaisuuden seurauksena työryhmän suunnittelemaan mastojen yhteiskäytön lisäämistä. Ympäristöministeriö teetätti myös ohjeraportin mastojen rakentamisesta. Raportin ohjeissa suositeltiin muun muassa sitä, että uuden maston rakennuslupaa haettaessa hakijan tulisi esittää selvitystä 3—5 lähimmän maston sijainnista. Niistä mastoista, joihin on myönnetty toimenpidelupa, saa valiokunnan saaman selvityksen mukaan tiedot keskitetysti kunnan rakennusvalvontaviranomaisilta. Valiokunnan käsityksen mukaan hakija selvittää kuitenkin nämä tiedot hyvissä ajoin ennen rakentamishankkeeseen ryhtymistä. Liikenne- ja viestintäministeriön koolle kutsumassa maaliskuun kokouksessa käsitellään muun muassa tätä ohjetta. Liikenne- ja viestintäministeriö on valmis antamaan lisärahoitusta, jotta joltakin osin keskeneräinen ohjeraportti saadaan valmiiksi. Ministeriö odottaa kokouksen tuovan muutoinkin myönteistä edistystä tilanteeseen.

Valiokunta kiinnittää huomiota Sveitsissä vuonna 1999 hyväksyttyyn asetukseenVerordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, Ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) du 23.12.1999: SR 814.710, joka pyrkii torjumaan ionisoimattoman säteilyn terveyshaittoja. Ionisoimattomalla tarkoitetaan säteilyä, jonka energia ei riitä muuttamaan materian rakennetta mutta jolla silti voi olla biologisia vaikutuksia. Lähteisiin kuuluvat mm. erilaiset lähetyslaitteet, kuten radion, television ja myös kolmannen sukupolven verkon lähetyslaitteet. Sveitsissä rohkaistiin menneinä vuosina siihen, että usea operaattori jakaisi saman lähetysmaston. Ehdotuksia, että operaattorit pystyttäisivät yhteisen verkon säteilyn vähentämiseksi, ei ole pidetty mahdollisina, koska on todettu, että tulevaisuudessa tarvitaan myös kilpailua infrastruktuurien kesken.

Valiokunta pitää mastojen määrän lisääntymistä ympäristö- ja mahdollisten terveyshaittojen vuoksi ongelmana. Matkapuhelinverkon mastojen määrää tulisi rajoittaa siten, että uusia ei rakenneta perusteettomasti niissä tilanteissa, joissa läheisyydessä on vapaata tai varaamatonta käyttötilaa omaavia mastoja. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa hyväksyttäväksi lausuman, jossa edellytetään hallituksen selvittävän mahdollisuudet estää uusien turhien mastojen rakentaminen, jos läheisyydessä on vapaata tai varaamatonta käyttötilaa omaavia mastoja, ja ryhtyvän selvityksen mukaisiin toimenpiteisiin (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Ahvenanmaan televisio- ja radiotoimintaan liittyvä erityiskysymys.

Käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen sisältyvien lakien soveltaminen Ahvenanmaan maakunnassa määräytyy Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991, jäljempänä itsehallintolaki) perusteella. Hallituksen esityksessä on säännöksiä sekä teletoiminnasta että televisio- ja radiotoiminnasta. Itsehallintolain 18 §:n 20 kohdan mukaan maakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat oikeutta yleisradio- ja kaapelilähetystoiminnan harjoittamiseen maakunnassa. Itsehallintolain 27 §:n 40 kohdan mukaan valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat teletoimintaa. Valtion viranomainen voi kuitenkin myöntää luvan yleisen teletoiminnan harjoittamiseen maakunnassa vain maakuntahallituksen suostumuksella. Toimilupa voidaan siten julistaa haettavaksi, mutta sitä ei saa myöntää kuulematta maakuntahallitusta. Valtakunnan viranomaisten tulee itsehallintolain 30 §:n 6 kohdan mukaisesti lisäksi huolehtia siitä, että maakunta saa käyttöönsä tarvittavat taajuudet radio- ja televisiolähetyksiä varten.

Sekä voimassa olevan viestintämarkkinalain (396/1997) että ehdotetun viestintämarkkinalain mukaan digitaalisen maanpäällisen televisio- ja radiotoiminnan harjoittamiseen tarvittava toimilupa jakautuu käytännössä verkkolupaan ja ohjelmistolupaan. Teletoimintaan liittyvästä verkkoluvasta säädetään viestintämarkkinalaissa ja televisio- ja radiotoiminnan harjoittamiseen välttämättömästä ohjelmistoluvasta televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa (744/1998). Toimiluvan jakaminen kahtia verkko- ja sisältölupaan liittyy viestintämarkkinalainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteen keskeisimpään tavoitteeseen, joka on viestintäverkkojen ja -palvelujen yhdentymiskehityksen huomioon ottaminen lainsäädännössä.

Viestintämarkkinalaissa verkkoluvan ja ohjelmistoluvan keskinäistä suhdetta säätelevän säännöksen tarkoituksena on varmistaa se, että Yleisradio Oy ja ohjelmistoluvan haltijat kykenevät lähettämään ohjelmistonsa katsojille. Nykyisessä muodossaan säännös ei kuitenkaan riittävällä tavalla turvaa Ahvenanmaan maakunnassa televisio- ja radiotoimintaa harjoittavien ohjelmistoluvan haltijoiden asemaa, minkä vuoksi siihen on maakunnan ohjelmistoluvan haltijoiden oikeuksien turvaamiseksi otettava nimenomainen viittaus yleisradiotoiminnasta annettuun maakuntalakiin (Ålands författningssamling 117/1993) yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selvitettävällä tavalla.

Toimenpidealoite.

Hallituksen esitys sisältää säännöksen puhelinnumeron siirrettävyydestä, jonka mukaan puhelinverkossa toimiva teleyritys on velvollinen viipymättä huolehtimaan siitä, että sen kanssa liittymäsopimuksen tehnyt käyttäjä voi halutessaan säilyttää puhelinumeronsa vaihtaessaan kiinteää liittymää telealueen sisällä tai matkaviestinliittymää tarjoavaa teleyritystä. Tämän vuoksi valiokunta on asettunut kielteiselle kannalle käsittelemänsä toimenpidealoitteen suhteen.