Yleisperustelut

Valiokunta korostaa, että esityksen keskeisenä tavoitteena on yhtenäistää unionilainsäädännön pohjalta rautatiejärjestelmän turvallisuutta ja yhteen toimivuutta koskevaa sääntelyä. Pitkän tähtäimen tavoitteena on vahvistaa rautatieliikenteen toimintaedellytyksiä Suomessa. Esityksellä pannaan kansallisesti täytäntöön rautatiejärjestelmän yhteen toimivuudesta yhteisössä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/57/EY sekä yhteisön rautateiden turvallisuudesta annetun direktiivin muuttamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/110/EY.

Nyt implementoitavien direktiivien laadinnassa ei selvästikään ole otettu riittävästi huomioon maamme rataverkon ja rautatieliikenteen erityispiirteitä, kuten sitä, että merkittävä osa rataverkosta on vähäliikenteistä ja n. 90 % yksiraiteista. Rautatiejärjestelmämme on maantieteellisen sijaintinsa vuoksi myös pääosin erillään muusta Euroopan unionista. Suomessa rautatieliikenteen ja sen kilpailun erään suurimman kehittämisesteen muodostavat rataverkon pullonkaulat, jotka tosiasiassa estävät liikennemäärien kasvun tarvetta vastaavasti. Tällaisia ongelma-alueita ovat erityisesti Helsingin ratapiha ja Seinäjoki—Oulu-ratavälin yksiraiteisuus ja pitkittyvä perusparannus.

Valiokunta on asian käsittelyssä paneutunut erityisesti kysymykseen kansallisen liikkumavaran käytöstä implementoitaessa edellä mainittuja direktiivejä. Direktiivit on saadun selvityksen mukaan välttämätöntä panna kansallisesti täytäntöön hallituksen esityksessä esitetyllä tavalla, mutta niiden soveltaminen käytäntöön Suomessa on valiokunnan arvion mukaan hankalaa ja osin epätarkoituksenmukaista, kuten valitettavasti on laita useiden muidenkin valiokunnan toimialaan kuuluvien direktiivien kohdalla. Valiokunta korostaa tämän vuoksi jäljempänä täsmennettävin tavoin lain yksityiskohtaiseen soveltamiseen liittyvän harkintavallan asianmukaista ja järkevää käyttöä, jotta sääntelyn toimeenpano ei aiheuttaisi rautatieliikenteelle lisää ongelmia.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä kokonaisuus huomioon ottaen tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Rautatieyrityksen velvoite tarjota palveluja

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi oikeutta rataverkolle pääsyyn ja rataverkon käyttämiseen palvelusopimusasetuksen (EY N:o 1370/2007) vaatimusten mukaisesti poistamalla uudessa rautatielaissa VR-Yhtymä Oy:n yksinoikeus kotimaan henkilöliikenteeseen. Hallituksen esityksen valmisteluun liittyen on selvitetty henkilöliikenteen kilpailun järjestämiseen liittyviä toiminnallisia edellytyksiä ja muutostarpeita, esimerkiksi kaluston saatavuuden, huolto- ja varikkopalveluiden, koulutuksen ja liikenteenohjauksen osalta. Näihin palveluihin pääsy on hallituksen esityksen mukaan eräs keskeisimmistä markkinoille tulon edellytyksistä. VR-Yhtymä Oy hallitsee käytännössä yksin näitä rautatieliikenteelle tärkeitä palveluja. Tämän vuoksi ehdotetaan lain 34 §:ssä, että rautatieyrityksen ja rautatieliikenteen palveluja tarjoavan yhtiön tai muun yhteisön (palvelujen tarjoaja) on tarjottava kapasiteetti- ja ratamaksudirektiivin liitteen II 2 kohdassa tarkoitettuja rataverkon käyttömahdollisuuksiin kuuluvia palveluja raideyhteyksineen rautatieliikenteen harjoittajan käyttöön syrjimättömin ehdoin korvausta vastaan.

Valiokunta toteaa, että todellisen kilpailun edistämiseksi joudutaan varmistamaan kahden toisiinsa sovitettavan tavoitteen yhtäaikainen täyttyminen. Liikennepoliittisesti on välttämätöntä, että yhteiskunnalle tärkeän infrastruktuurin haltija on velvollinen sallimaan ja myös käytännössä mahdollistamaan tuon infrastruktuurin käytön vakavasti otettaville ja toimialaan investoinneilla sitoutuneille kilpailijoille. Samanaikaisesti on liiketaloudellisesti välttämätöntä, että osakeyhtiö saa ensin huolehtia omasta liiketoiminnastaan ja että palveluja vaativat ja saavat kilpailijat joutuvat maksamaan niistä asianmukaisen, kustannukset ja kohtuullisen tuoton kattavan korvauksen.

Valiokunta korostaa, että hallituksen esityksen 34 §:n mukaan palvelujen tarjoaja voi ensinnäkin periä palvelujen tarjoamisesta kohtuullisen korvauksen. Palvelujen tarjoamisesta voi myös kieltäytyä, jos palveluille on olemassa markkinaolosuhteiden mukaisia toteuttamiskelpoisia vaihtoehtoja. Palvelujen tarjoajalla on kuitenkin erimielisyystilanteissa näyttövelvollisuus toteuttamiskelpoisista vaihtoehdoista. Liikenteen turvallisuusvirasto tutkii erimielisyystilanteessa 1 momentissa tarkoitettujen vaihtoehtoisten palvelujen olemassaolon, ja viraston päätöksestä voi valittaa 93 §:n 2 momentin nojalla markkinaoikeuteen.

Lisäksi, jos palvelujen tarjoaja katsoo, että se joutuu liiketoimintansa kannalta vakaviin vaikeuksiin palveluvelvollisuuden takia, se voi ehdotetun 34 §:n 2 momentin mukaan hakea Liikenteen turvallisuusvirastolta poikkeuslupaa kieltäytyä palvelujen tarjoamisesta. Virasto voi myöntää palvelujen tarjoajalle tapauskohtaisesti tilapäisen poikkeusluvan. Säännöksessä tarkoitettuja vakavia vaikeuksia arvioitaessa voidaan hallituksen esityksen mukaan vedota muun muassa siihen, että palvelujen tarjoaja joutuisi tekemään muita kuin omaa liiketoimintaansa palvelevia muutostöitä palvelujen tarjoamisvelvollisuuden toteuttamiseksi. Säännöksessä velvoitettaisiin palvelujen tarjoaja tarjoamaan niitä palveluja, joita sillä on silloin, kun palveluja pyydetään. Uusia investointeja palveluja varten ei palvelujen tarjoajalta siten edellytettäisi.

Liikenteen turvallisuusviraston tulee ehdotuksen mukaan poikkeuslupaa harkitessaan ottaa huomioon rautatieliikenteen harjoittajien oikeus saada käyttöönsä pykälässä tarkoitettuja rautatieliikenteen harjoittamisen kannalta keskeisiä palveluja sekä poikkeuksen vaikutukset rautatieliikennemarkkinoihin ja markkinoiden kilpailutilanteeseen. Näiden arviointikriteerien lisäksi valiokunta korostaa, että palvelujen tarjoamisvelvollisuus ei saisi kohtuuttomasti rajoittaa palveluja tarjoavan rautatieyrityksen omien palvelujen käyttöä. Tämä kohtuullisen haitan arviointiin perustuva vaatimus on jo luettavissa hallituksen esityksen yksityiskohtaisista perusteluista (s. 39/II). Valiokunta ehdottaa jäljempänä tätä koskevan nimenomaisen lisäyksen tekemistä 34 §:ssä mainittuihin arviointikriteereihin sekä täsmennystä liittyen poikkeusluvan hakemiseen sen varmistamiseksi, että poikkeuslupaa palvelujen tarjoamisesta voidaan hakea muuttuneiden olosuhteiden vuoksi myös uudelleen.

Valiokunta toteaa, että esitetty palveluvelvoite on tarpeen, jotta voidaan edetä kohti toimivia, tasapuolisia ja syrjimättömiä rautatiemarkkinoita. Alkuvaiheessa palveluvelvoitteen toteuttaminen tulee valiokunnan saamien arvioiden mukaan todennäköisesti aiheuttamaan erimielisyyksiä, joten palveluvelvoitteen sisällön täsmentyminen tulee edellyttämään Liikenteen turvallisuusvirastolta sekä perusteettomien palvelupyyntöjen torjumista että palvelun aidon tarjonnan ja erityisesti sen kustannustason kohtuullisuuden varmistamista. Tämä on valiokunnan arvion mukaan välttämätön osa markkinoiden avaamiseen liittyvää muutosprosessia.

Yksityisraiteiden asema

Valiokunta korostaa, että rautatiejärjestelmän turvallisuuden parantaminen on jatkuva prosessi, johon sekä alan viranomaisten että muiden toimijoiden on sitouduttava. Yhteisen eurooppalaisen sääntelykehyksen tavoitteena on turvallisuuden ylläpitäminen ja kehittäminen. Valiokunta on asiantuntijakuulemisessa selvittänyt erityisesti ns. kansallisen liikkumavaran käyttöä yksityisraiteita koskevan sääntelyn lisäämisen osalta. Hallituksen esitys noudattaa valiokunnan saaman selvityksen mukaan tältä osin uudistuksen taustana olevia, Suomea sitovia direktiivejä.

Hallituksen esitys yhtenäistää yksityisraiteita koskevan sääntelyn ja tehostaa niiden valvontaa muun muassa turvallisuusjohtamisjärjestelmien ja turvallisuuslupien ja –todistusten osalta. Nykyinen tilanne yksityisraiteilla on saadun selvityksen mukaan sekava ja sääntely monelta osin puutteellista. Uudistuksen arvioidaan lisäävän rautatieturvallisuutta yksityisraiteilla.

Suomessa on hallituksen esityksen mukaan arviolta noin 250—300 yksityisraiteen haltijaa ja yhteensä noin 1 000 kilometriä yksityisraiteita. Valtaosa yksityisraiteista on lyhyitä teollisuus- ja satamaraiteita, joilta on yhteys valtion rataverkkoon. Erityisesti satamien ratapihoilla ja niiltä valtion rataverkkoon johtavilla pistoraiteilla on tärkeä merkitys, koska tällaiset raiteet toimivat yleensä rautateiden tavarankuljetusten alku- tai päätepisteinä.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on korostettu, että tässä tarkoitetut yksityisraiteet voivat olla lyhimmillään runsaan kilometrin rataosuuksia ja laajimmillaan n. 90 raidekilometristä ja yli 20 raiteesta muodostuvia ratapihoja. Näitä hallinnoivan henkilöstöresurssin määrä voi vaihdella 0,5:stä 200 henkilötyövuoteen. Erityisesti pienimpien yksityisraiteiden osalta on esitetty uhka-arvio, että uudistuksen mukanaan tuoman lisäbyrokratian ja -kustannusten vuoksi raide on suljettava liikenteeltä, jolloin tavaraliikenteen on siirryttävä maantiekuljetuksiin. Hallituksen esityksessä ei esitetä arviota esimerkiksi siitä, miten paljon TEN-verkon ulkopuolisten yksityisraiteiden haltijoiden infrastruktuurikustannukset tulisivat mahdollisesti lisääntymään yhteentoimivuusvaatimusten koskiessa myös niitä.

Valiokunnan saaman arvion mukaan Suomen TEN-verkon piiriin kuuluu noin 70 % yksityisraiteista. Lakiehdotus ei näiden osalta olennaisesti poikkea siitä, mitä direktiivit sekä yleisemmin EU-oikeus jo nykytilanteessa edellyttävät. Näitä koskevat muun muassa rautatiejärjestelmän harmonisoidut tekniset vaatimukset.

Kokonaan ehdotetun lain soveltamisalan ulkopuolelle jää ainoastaan satunnaisia muusta rataverkosta erillisiä suljettuja rataverkkoja (mm. Jokioinen—Humppila-museorata). Myös Helsingin kaupungin sisäiset metro- ja raitiovaunuverkot ovat lain soveltamisalan ulkopuolella.

Muiden yksityisraiteiden ja niiden haltijoiden osalta valiokunta korostaa, että vaikka lakiehdotuksen myötä yksityisraiteiden haltijoihin kohdistuu jatkossa aikaisempaa laajemmin rataverkon hallinnointia, turvallisuutta ja yhteentoimivuutta koskevia velvoitteita, ne eivät kuitenkaan kohdistu niihin yhtä laajasti kuin valtion rataverkkoon. Esimerkiksi lain 4 ja 5 lukujen säännöksiä sovelletaan vain Liikenneviraston hallinnoiman valtion rataverkon käyttöön ja ratakapasiteetin jakamiseen sekä Liikenneviraston hallinnoimalla valtion rataverkolla tarjottaviin palveluihin ja valtion rataverkolla tapahtuvasta liikennöinnistä perittävään ratamaksuun.

Valiokunta korostaa, että yksityisraiteiden kuuluminen rautatielain soveltamisalaan ei aiheuta välittömiä vaikutuksia yksityisraiteisiin yhteentoimivuusvaatimusten suhteen. Yksityisraiteita koskevat vaatimukset (yhteentoimivuuden tekniset eritelmät) tulevat voimaan vasta lähivuosina ja niitä sovelletaan ainoastaan uusiin, uudistettaviin ja parannettaviin raiteisiin. Vasta yhteentoimivuusvaatimusten soveltamisalan laajennuksen yhteydessä tehdään ratkaisu siitä, millaisia teknisiä vaatimuksia TEN-verkon ulkopuolisilla yksityisraiteilla on noudatettava. Nykyisinkin yksityisraiteilla on noudatettava kansallisia teknisiä määräyksiä.

Valiokunta korostaa edelleen, että direktiivit antavat jo nyt — ja myös parhaillaan valmisteilla olevan yhteentoimivuuden teknisten eritelmien soveltamisalan laajentamisen jälkeenkin — mahdollisuuden ottaa huomioon yhteentoimivuusvaatimusten määrittämisessä toiminnan luonteeseen ja laajuuteen liittyviä seikkoja.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että lakiehdotuksen mukaisten vaatimusten soveltamisessa yksityisraiteisiin otetaan kaikilta osin huomioon yksityisraiteilla harjoitettavan liikenteen luonteeseen, määrään sekä liikennenopeuksiin liittyvät näkökohdat. Uudistus ei saa johtaa joustamattoman soveltamiskäytännön vuoksi siihen, että pienten yksityisraiteiden käyttö estyy ja tavaraliikennettä siirtyy tarpeettomasti raiteilta maanteille.

Edellä todetun vuoksi valiokunta pitää erittäin hyvänä sitä, että ministeriö on ilmoittanut käynnistäneensä yksityisraiteiden haltijoiden perustietojen kartoituksen. Selvityksessä analysoidaan mm. yksityisraiteiden haltijoiden toiminnan kuvausta ja luokittelua sekä toimijoiden lukumäärää, yksityisraiteiden kokoa ja teknisiä ja liikenteellisiä ominaispiirteitä, liikenteen määrää, tyyppiä ja luonnetta sekä yksityisraiteiden ylläpidon järjestämistapaa ja niillä sijaitsevia rautatiepalveluja. Selvitys toteutetaan vuoden 2011 kevään aikana.

Muut huomiot

Suomen ja Venäjän välisessä yhdysliikenteessä käytettävältä kalustolta vaaditaan jatkossa käyttöönottolupa. Lupaa edellytetään uuden yhteentoimivuusdirektiivin vaatimusten mukaisesti kaikilta rautatiejärjestelmässä käytettäviltä kalustoyksiköiltä, myös kolmansista maista tulevilta kalustoyksiköiltä. Luvan hakee suomalainen rautatieyritys (VR), joka liikennöi Venäjältä saapuvalla kalustolla Suomessa.

Käyttöönottolupamenettely edistää saadun selvityksen mukaan huomattavasti Liikenteen turvallisuusviraston mahdollisuuksia valvoa rautatiejärjestelmän turvallisuutta Suomessa ja sitä, millaista kalustoa ja miten Suomen rataverkolla käytetään. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että menettelystä tehdään mahdollisimman joustava ja automaattisesti ympärivuorokautisesti toimiva, jolloin sen ei saadun selvityksen mukaan pitäisi haitata yhdysliikenteen sujuvuutta. Valiokunta korostaa, että uudistus ei poista liikkuvalle kalustolle tehtäviä teknisiä rajatarkastuksia.

Valiokunnassa on myös tuotu esiin huoli ensimmäisen rautatiepaketin uudistamisen mahdollisista vaikutuksista lakko-oikeuteen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan uudistuksella ei kuitenkaan ole eikä voi olla vaikutuksia laissa turvattuun lakko-oikeuteen.