Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että radiotoiminnassa tapahtuneiden toimivallan siirtojen osalta on ollut vahva syy olettaa, että toimivallan siirroissa on ollut kyse pelkästään radiotaajuuksien kauppaan rinnastettavissa olevasta tapahtumasta. Valiokunta katsoo, että tämä kehitys on ollut omiaan muuttamaan kansallista radiotoimintaa varsinkin paikallisradioiden osalta.

Toimilupaehdot

Lain 11 §:n mukaan toimilupaviranomaisella on oikeus antaa toimilupiin liittyviä ohjelmatoimintaa koskevia, ohjelmiston monipuolisuuden ja yleisön erityisryhmien tarpeiden turvaamisen kannalta tarpeellisia määräyksiä. Lain 12 §:n mukaan toimilupa voidaan myöntää enintään kymmeneksi vuodeksi. Toimilupaehdot ovat 35 §:ssä tarkoitettuja televisio- ja radiolain nojalla annettuja määräyksiä. Toimilupaehtoja koskevia pykäliä ei ehdoteta muutettaviksi.

Televisio- ja radiotoiminnan luvanvaraisuus merkitsee perustuslain sananvapaussäännöksen sisältämästä ennakkoesteiden kiellosta poikkeavaa tilannetta. Perustuslakivaliokunta (PeVL 19/1998 vp) on todennut taajuuksien niukkuuden muodostavan sellaisen teknisen rajoitusperusteen, jonka vuoksi toimilupajärjestelmää on valtiosääntöoikeudellisesti asianmukaista ylläpitää. Toimilupajärjestelmä liittyy myös perustuslain turvaamaan elinkeinovapauteen. Perustuslakivaliokunta on todennut järjestelmän vastaavan sitä kantaa, että luvanvaraisuus on säädettävissä tärkeiden ja vahvojen yhteiskunnallisten intressien johdosta.

Ehdotetuilla muutoksilla halutaan säilyttää toimilupia koskeva toimivalta selkeästi valtioneuvostolla. Valtioneuvostolla on toimilupaviranomaisena oikeus harkita vapaasti, kenelle toimilupa myönnetään. Valtioneuvoston harkintavalta ei ole sidottua toimiluvan myöntämisvaiheessa.

Nykyiset toimiluvat.

Voimassa olevat toimiluvat on pääosin myönnetty maaliskuussa 1999. Kaikkien toimilupien voimassaoloaika päättyy vuoden 2006 lopussa.

Lainsäädännössä ei säännellä sitä, minkä tyyppisiä toimilupia myönnetään. Toimilupia on myönnetty toistaiseksi koko valtakunnan tai merkittävän osan siitä kattavaan ns. erikoisradiotoimintaan sekä paikalliseen toimintaan. Harjoitettavan radiotoiminnan luonne on määritelty toimilupamääräyksissä. Paikallisen toiminnan harjoittamiseksi myönnetyt toimiluvat sisältävät toimilupamääräyksen, jonka mukaan lähetettävän ohjelmiston tulee sisältää tietoja kuuluvuusalueen paikallisista asioista sekä edistää paikallista kulttuuria ja kansalaisten avointa keskustelua. Erikoisradiotoimintaan myönnetyissä toimiluvissa toimilupamääräyksillä pyritään ohjaamaan ohjelmiston sisällön kokonaisuutta esimerkiksi siten, että huomattavan osuuden ohjelmistossa tulee olla kristillisillä ohjelmilla, liikennepainotteisella ohjelmistolla tai uutis-, ajankohtais- ja muilla puheohjelmilla taikka että ohjelmiston on koostuttava pääasiallisesti suomalaisesta iskelmä- ja viihdemusiikista.

Paikallis- ja erikoisradiotoimiluvat.

  Valiokunta kiinnittää huomiota vuosina 1985—1994 ennen televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain voimaan tuloa myönnettyjen paikallis- ja erikoisradiotoimilupien ehtoihin. Toimiluvat sisältävät myös lukuisia määräyksiä, jotka sittemmin on siirretty lakiin.

Paikallisradiotoimilupien ehdoissa on ollut määräyksiä mm. ohjelmiston koostumuksesta, velvollisuudesta luovuttaa lähetysaikaa paikallisille toimijoille, yhteislähetyksistä ja oman tuotannon osuuksista. Ehdoissa on edellytetty, että ohjelmiston on sisällettävä tietoa alueen asioista sekä edistettävä paikallista kulttuuria ja kansalaisten avointa keskustelua. Täten ehdoissa on esimerkiksi edellytetty, että toimiluvan haltijan tulee antaa asianomaiselle kunnalle ja seurakunnille sekä aseman kuuluvuusalueella toimiville kulttuuri-, sivistys-, harrastus- ja muille aatteellisille yhteisöille ja niitä vastaaville niiden niin halutessa yhtäläisin perustein ja enintään tuotantokustannuksia vastaavaalla korvauksella se lähetysaika, jota radio ei kohtuudella itse tarvitse ohjelmatoimintaansa. Lähetyksistä vähintään 75 prosentin osuuden kunkin kalenterikuukauden kokonaislähetysajasta on edelleen vaadittu olevan toimiluvan haltijan omaa tuotantoa. Paikalliseksi radiotoiminnaksi on katsottu enintään kolmen radioaseman yhteislähetykset. Oikeus lähettää useamman aseman yhteislähetyksiä on myös rajoitettu kolmen radioaseman yhteislähetysten osalta liikenneministeriön lupaa vaativaksi ja koskemaan alueellisesti tai valtakunnallisesti merkittäviä tapahtumia. Toinen yhteislähetyksiä koskeva rajoitus rajasi yhteislähetykset päivittäin kello 6.00 ja 18.00 välisenä aikana enintään tuntiin.

Erikoisradiotoimiluvissa on sen sijaan edellytetty, että ohjelmiston on koostuttava pääasiallisesti esimerkiksi määrätynlaisesta musiikista. Lisäksi ohjelmiston on tällöin edellytetty sisältävän kulttuuriin liittyviä uutis- ja ajankohtaisohjelmia. Ohjelmiston vaadittiin edelleen edistävän kansalaisten avointa kulttuuripoliittista keskustelua. Edellytettiin myös, että ohjelmat ja niihin liittyvät mainokset on lähetettävä samanaikaisesti kaikista toimiluvan mukaisista lähettimistä.

Valiokunta pitää vastaavanlaista paikallis- ja erikoisradiotoimilupien rajoittamista tarkoituksenmukaisena.

Käynnistyvä toimilupakierros.

Koska kaikki toimiluvat umpeutuvat vuoden 2006 lopussa, liikenne- ja viestintäministeriö on aloittanut uuden toimilupakierroksen valmistelut syksyllä 2005. Valtioneuvosto ei vielä tässä vaiheessa ole tehnyt linjauksia siitä, millaisia toimilupia julistetaan haettaviksi ja millä ehdoilla. Valtioneuvosto ohjaa toimilupien myöntämistä vahvistaessaan radiotaajuuksista ja telelaitteista annetun lain 6 §:n mukaisen taajuuksien käyttösuunnitelman ja julistaessaan televisio- ja radiotoimintalain 9 §:n mukaisesti toimiluvat haettaviksi. Alustavan aikataulun mukaan toimiluvat on tarkoitus julistaa haettaviksi joulukuun 2005 kuluessa. Saapuneiden hakemusten pohjalta valtioneuvosto tekee päätökset toimilupien myöntämisestä ja toimilupamääräyksistä kevään 2006 kuluessa.

Toimilupakierroksen valmistelun pohjana on lainsäädännön lisäksi nykyisestä radiotoiminnasta ja edellisistä toimilupakierroksista saadut kokemukset. Toimilupia myöntäessään ja toimilupamääräyksiä asettaessaan valtioneuvosto arvioi hakijan toimilupahakemuksessa esitettyjä seikkoja suhteessa lain 10 §:ssä esitettyihin vaatimuksiin. Liikenne- ja viestintäministeriö on korostanut, että toimilupamääräyksiä ei tule määritellä tiukasti ennen hakukierrosta, koska valtioneuvoston arviointi voidaan tehdä vasta saapuneiden hakemusten kokonaisuuden pohjalta. Ministeriö on edelleen kiinnittänyt huomiota siihen, että esimerkiksi kaikille alueille ei välttämättä synny paikallista toimintaa hakijoiden puuttumisen takia. Valiokunnan mielestä tämä ei ole toimiluvan hakijoiden liiketoiminnan kannalta kohtuullista. Tasapuolisen ja todellista kilpailua vahvistavan lupakierroksen onnistuminen edellyttää, että luvan hakijat ovat selvillä siitä, minkälaiseen toimintaan haettavat luvat on tarkoitettu.

Ministeriön mukaan myönnettäviin toimilupiin tullaan sisällyttämään tarkoituksenmukaiset taajuuskokonaisuudet, joilla toimintaa on tarkoitus harjoittaa. Tarkoituksena on, että kaikki myönnetyt taajuudet otetaan käyttöön kokonaisuudessaan. Taajuuksien käyttämättä jättäminen muodostaisi edellytyksen toimiluvan raukeamiselle.

Toimilupiin on ministeriön mukaan tarkoitus sisällyttää määräyksiä, joilla määritellään harjoitettavan radiotoiminnan luonne tai formaatti. Valiokunta painottaa, että toimilupamääräysten tulee tältä osin olla niin selkeitä ja täsmällisiä, että ne ohjaavat tehokkaasti toimiluvan haltijan harjoittamaa toimintaa. Paikalliseen tai alueelliseen radiotoimintaan myönnettävissä toimiluvissa toimintaa voidaan ohjata esimerkiksi määrittelemällä paikallisesti tuotetun ohjelmiston vähimmäisosuus tai rajoittamalla yhteislähetysten määrää. Laajemman kuuluvuusalueen (valtakunnallinen, osavaltakunnallinen, erikoisradiotoiminta) toimiluvassa voidaan määritellä radiotoiminnan formaatti esimerkiksi kanavan musiikkiprofiilin, kohderyhmän ja/tai ohjelmiston sisällön pohjalta. Keskeistä paikallisradiotoiminnassa on se, että lähetettävä ohjelmisto sisältää tietoja kuuluvuusalueen paikallisista asioista sekä edistää paikallista kulttuuria ja kansalaisten avointa keskustelua. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että tällaisen sisällön tarjonta on säännöllistä ja monipuolista.

Edellä esitetyn perusteella valiokunta pitääkin välttämättömänä, että myöntäessään toimilupia radiotoimintaan valtioneuvosto kiinnittää erityistä huomiota toimilupaehtojen selkeyteen. Valiokunta korostaa, että on olennaista, että toimiluvanhaltija sitoutetaan toimilupamääräysten kautta toimintaan, jota se on toimilupahakemuksessaan esittänyt. Valiokunta pitää edellä mainittuja paikallis- ja erikoisradiotoimiluvissa edellytettyjä ehtoja tarkoituksenmukaisina ja hyvin toimintaa ohjaavina.

Valvonta

Esitys ei suoraan koske Viestintäviraston valvontatoimintaa, eikä siinä ehdotetakaan muutoksia voimassa olevan lain valvontaa koskeviin pykäliin. Asiantuntijakuulemisessa on tullut esiin, että Viestintäviraston valvonta ei ole kaikilta osin ollut tehokasta erityisesti paikallis- ja erikoisradioiden ohjelmasisällön osalta. Valiokunta pitää tärkeänä, että toimilupien noudattamista valvotaan tehokkaasti myös näiden osalta.

Valvontatehtävää ohjaavat säännökset ja valvontakeinot.

Viestintävirastolla on käytettävissään televisio- ja radiotoimintalain nojalla useita eri keinoja, joilla valvontaa voidaan toteuttaa ja ilmenneisiin rikkomuksiin puuttua. Viestintävirastolla on 35 §:ssä säädetyn yleisen valvontatehtävänsä nojalla oikeus tarvittaessa selvittää, noudattaako toiminnan harjoittaja lain 13 §:ssä säädettyä toimiluvan siirtokieltoa toimintaansa omistuksellisesti tai muutoin järjestäessään, ja oikeus tehdä tarvittaessa valtioneuvostolle esitys toiminnanharjoittajan toimiluvan peruuttamisesta 37 §:ssä säädetyin edellytyksin (toistuva ja vakava toimilupaehtojen rikkominen tai taajuuksien puute). Edelleen 36 §:n nojalla Viestintävirastolla on oikeus käyttää tarvittaessa televisio- ja radiotoiminnan harjoittajiin kohdistettuja pakkokeinoja, joita ovat huomautus ja velvoite korjata virheensä tai laiminlyöntinsä. Pakkokeinojen tehosteeksi voidaan asettaa uhkasakko. Viestintävirasto voi 36 a §:n nojalla esittää lain 3 ja 4 luvun säännösten rikkomisesta asetettavaksi seuraamusmaksun, jonka määrää Markkinaoikeus, ja 41 §:n nojalla sillä on oikeus saada televisio- ja radiotoiminnan harjoittajilta toimilupaehtojen noudattamisen valvomiseksi tietoja harjoitetusta toiminnasta, mm. ohjelmatoiminnan rakenteesta ja sisällöstä. Tiedonsaannin edistämiseksi toimilupiin harkitaan liitettäväksi määräys, jonka mukaan toimiluvanhaltijalla on velvollisuus toimittaa vuosittain selvitys Viestintävirastolle toimiluvanmukaisesta toiminnasta. Valiokunta pitää tätä tarpeellisena.

Viestintäviraston mukaan lähes kaikkia valvontakeinoja on myös käytetty valvontatoiminnassa. Viestintävirasto ei kuitenkaan ole toistaiseksi tehnyt esityksiä seuraamusmaksun asettamisesta eikä toimilupien peruutusesityksiä.

Valvonnan yleistavoite ja painopistealueet.

Viestintäviraston mukaan televisio- ja radiotoiminnan valvonnan painopistealueina ovat olleet hallinnon suhteellisuusperiaate ja viraston käytössä olevat varsin rajoitetut resurssit ottaen huomioon sellaiset mediat, joiden toimintaa televisio- ja radiotoimintalaki keskeisesti ohjaa. Käytännössä pääosa valvonnasta kohdistuu suurimpiin kaupallisiin televisioyhtiöihin. Valvontaa ohjaavat myös asiakasvalitukset ja tiedustelut, jotka viraston tähänastisten kokemusten mukaan pääsääntöisesti koskevat kaupallisia televisiotoiminnan harjoittajia.

Valvontaa suoritetaan pääasiassa tutkimuksin, selvityksin ja ohjeistuksin sekä alan itsesäätelyä tukemalla. Viestintävirasto myös tutkii sille tulevat katsoja- ja kuuntelijayhteydenotot.

Viestintävirasto on kiinnittänyt valiokunnan huomiota siihen, että laissa tai nykyisissä toimiluvissa ei tarkemmin määritellä, mitä toimilupaehdoissa olevalla paikallisella ohjelmistolla tarkoitetaan. Paikallisradioiden toimilupaehdot nykymuodossaan on paikallisuusvaatimusten suhteen asetettu siten, että ne antavat toimijoille varsin paljon liikkumavaraa ohjelmiston sisällön suunnittelun ja ulkopuolisten ns. ohjelmistopakettien oston suhteen. Viestintävirasto on todennut, että paikallisuusehtoja koskevia valituksia alan toimijoilta tai kuuntelijoilta ei ole saapunut virastoon eikä Viestintävirasto ole valvonta- ja tarkastustoiminnassaan havainnut yhtiöiden yleisesti rikkovan toimilupaehtojaan.

Nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys edistää Viestintäviraston käsityksen mukaan viraston valvontatehtävien hoitoa siltä osin kuin on kyse televisio- ja radiotoimintalain 13 §:ssä tarkoitetun toimiluvan ns. siirtokiellon valvonnasta. Uusien säännösten avulla pystytään tapauskohtaisesti aiempaa paremmin arvioimaan, ovatko toimiluvan haltijan toteuttamat omistukselliset ja ohjelmatoiminnalliset sopimusjärjestelyt rikkoneet toimiluvan siirtokieltosäännöksiä.

Voimassa olevassa televisio- ja radiotoimintalaissa ei ole säännöksiä radiotoiminnan ohjelmien paikallisuusvaatimuksista. Hallituksen esitykseen ei myöskään sisälly asiaa koskevia uusia säännöksiä. Valiokunta korostaakin, että tämän vuoksi näiden vaatimusten ottaminen paikallisradiotoimilupiin on välttämätöntä.

Valvonnan toteuttaminen.

Viestintävirasto on ilmoittanut valiokunnalle, että Viestintäviraston toteuttamien paikallis- ja erikoisradioiden toimilupaehtojen tarkastusten perusteella ei ole voitu havaita, että paikallis- ja erikoisradiotoiminnan harjoittajat yleisesti rikkoisivat valtioneuvoston asettamia toimilupaehtoja. Tosin valtioneuvoston asettamat paikallis- ja erikoisradiotoiminnan toimilupaehdot ovat Viestintäviraston arvion mukaan yleisluonteisia ja jättävät toiminnanharjoittajille tilaa ja vaihtoehtoja radioliiketoimintansa käytännön järjestämiseen. Valittu toimilupaehtojen asettamislinja onkin merkinnyt Viestintäviraston harjoittaman valvontatoiminnan suhteen käytännössä sitä, että lupaehtojen rikkomuksia ei juurikaan ole tullut esiin toimintaa tarkastettaessa.

Viestintävirasto on selostettuun valvontakeinovalikoimaan viitaten ilmoittanut, että sillä on voimassa olevan televisio- ja radiotoimintalain nojalla riittävästi valvontakeinoja mm. paikallis- ja erikoisradioiden toimilupaehtojen valvontaan. Viestintävirasto ei myöskään ole esittänyt valvontaoikeuksiaan ja valvontakeinovalikoimaansa laajennettavaksi. Edelleen Viestintäviraston näkemyksen mukaan valvonnan muita edellytyksiä ei nykytilanteessa ja saatujen kokemusten perusteella ole tarvetta kehittää laajemmin kuin mitä tässä hallituksen esityksessä on lain 13 §:n siirtokieltosäännösten osalta ehdotettu.

Viestintäviraston mahdollisuuksiin toteuttaa valvontaa vaikuttavat säädettyjen valvontakeinojen ohella mm. valvonnan suuntaamiseen liikenne- ja viestintäministeriön Viestintävirastol-le vuosittain asettamat televisio- ja radiotoiminnan valvontatavoitteet. Liikenne- ja viestintäministeriö on todennut, että Viestintäviraston käytössä olevat voimavarat edellyttävät käytännössä valvontatoiminnan kohdentamista.

Lain säännöksistä ei ole saatu riittävästi tukea radiotoiminnassa esiintyneisiin ohjelmatoiminnan järjestelyihin, joilla tosiasiallista määräysvaltaa on siirretty. Nyt käsiteltävä hallituksen esitys parantaa tilannetta tältä osin. Televisio- ja radiotoiminnan toimilupaehtojen valvonnan kannalta ei ole havaittu vastaavia lainmuutostarpeita, vaan keskeistä on sen sijaan se, millaisiksi toimilupaehdot on kirjoitettu. Niiden laatimiseen aiotaan liikenne- ja viestintäministeriön mukaan kiinnittää erityistä huomiota uusia toimilupia myönnettäessä.

Valiokunta katsoo, että Viestintäviraston valvonta ei ole ollut tarpeeksi tehokasta. Valiokunta korostaa, että uudet tarkemmat toimilupaehdot ovat ehdoton edellytys tehokkaamman valvonnan toteuttamiselle. Viestintäviraston on myös kohdennettava valvontaansa erityisesti paikallis- ja erikoisradiotoimilupien noudattamiseen.

Jatkotoimenpiteet

Valiokunnan näkemyksen mukaan radiotoiminnan kehitystä tulee ohjata uusien toimilupakierrosten yhteydessä siten, että toimilupaehtoja täsmennetään ja niiden valvontaa tehostetaan. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi lausumaa, jonka mukaan valtioneuvoston uusia radiotoiminnan toimilupia myöntäessään tulee huolehtia ensinnäkin siitä, että toimilupamääräykset ovat niin selkeitä ja täsmällisiä, että ne ohjaavat tehokkaasti toimiluvan haltijan harjoittamaa toimintaa, ja toiseksi siitä, että niiden valvontaa tehostetaan (Valiokunnan lausumaehdotus).