Yleisperustelut
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Hallituksen esitys Yleisradio Oy:stä (jäljempänä Yleisradio)
annetun lain ja valtion televisio- ja radiorahastosta annetun lain
muuttamisesta (HE 29/2012 vp) perustuu
eduskuntaryhmien puheenjohtajien ja asunto- ja viestintäministeri
Krista Kiurun 16.12.2011 hyväksymään julkilausumaan
(jäljempänä julkilausuma) sekä valtioneuvoston
21.12.2011 hyväksymään periaatepäätökseen
(jäljempänä valtioneuvoston periaatepäätös),
jotka sisältävät uudistuksen keskeiset
linjaukset julkisen palvelun rahoituksesta, sen ohjauksesta ja valvonnasta
sekä julkisen palvelun määrittelystä.
Valiokunta pitää erittäin hyvänä,
että Yleisradion toimintaa, rahoitusta ja valvontaa koskeva kokonaisratkaisu
on pitkän valmistelun ja neuvottelujen jälkeen
saatu aikaan. Valiokunnan näkemyksen mukaan uudella rahoitusmallilla
varmistetaan pitkäjänteisesti Yleisradion rahoituksen
riittävyys yhtiön toiminnan turvaamiseksi nykyisessä laajuudessaan.
Valiokunta on käsitellyt Yleisradion rahoitusta käsittelevää hallituksen
esitystä eduskunnalle laiksi yleisradioverosta sekä eräiksi
siihen liittyviksi laeiksi (HE 28/2012 vp)
lausunnossaan (LiVL 8/2012 vp) valtiovarainvaliokunnalle.
Valiokunta korostaa tässäkin yhteydessä,
että jatkossa tulee tarkastella säännöllisin
väliajoin mm. mahdollisista markkinoiden tai palvelutarpeiden
muutoksista aiheutuvia vaikutuksia Yleisradion rahoituksen indeksisidonnaisuuteen
sekä verotuksen tasapuolisuuden ja oikeudenmukaisuuden
toteutumista.
Hallituksen esityksessä korostuu eduskunnan valitseman
Yleisradion hallintoneuvoston asema yhtiön ylimpänä toimijana.
Hallintoneuvoston tehtävänä on huolehtia
ja valvoa, että julkisen palvelun ohjelmatoiminnan mukaiset
tehtävät tulevat suoritetuiksi. Hallintoneuvosto
voi ohjaus- ja valvontatehtävässään
huolehtia julkisen palvelun asianmukaisesta tarjonnasta ja painotuksista.
Valiokunta korostaa, että ratkaisun myötä paranevat
myös eduskunnan mahdollisuudet vaikuttaa Yleisradion toiminnan
suuntaamiseen ja määrittämiseen. Hallintoneuvosto
antaa eduskunnalle jatkossa vuosittain kertomuksen, jonka käsittely
eduskunnassa mahdollistaa laajan parlamentaarisen keskustelun Yleisradion
toiminnasta.
Tässä mietinnössään
valiokunta käsittelee erityisesti Yleisradion julkisen
palvelun alaa, eduskunnan ja hallintoneuvoston roolia Yleisradion toiminnan
ohjauksessa, toiminnan muutoksiin liittyvää ennakkoarviointimenettelyä sekä Yleisradion
muuta valvontaa.
Julkisen palvelun ala
Valiokunta toteaa, että julkisen palvelun yleisradiotoiminnan
sääntely pohjautuu sopimukseen Euroopan Unionin
toiminnasta sisältyviin kilpailusäännöksiin,
vuonna 1997 Amsterdamin sopimukseen liitettyyn Amsterdamin pöytäkirjaan
jäsenvaltioiden julkisen palvelun yleisradiotoiminnasta
sekä EU:n komission valtiontukisääntöjen
soveltamisesta julkiseen yleisradiotoimintaan antamaan tiedonantoon
(jäljempänä komission valtiontukitiedonanto).
Hallituksen esityksen perusteluissa on todettu, että julkisen
palvelun määrittelyn tulee komission valtiontukitiedonannon
mukaan olla mahdollisimman tarkka. Valiokunnan saaman selvityksen
mukaan jäsenvaltioilla on kuitenkin huomattavasti liikkumavaraa
julkisen palvelun sisällön määrittelyssä.
Määrittelyssä on huolehdittava siitä,
että se edistää sananvapautta ja mahdollistaa
reagoimisen muuttuvaan toimintaympäristöön.
Tiedonannon mukaan määritelmä voi kattaa
laajasti erilaisia ohjelmatyyppejä ja sisältöjä riippumatta
siitä, tarjotaanko vastaavia sisältöjä markkinoilla
kaupallisesti. Selvityksen mukaan julkista palvelua ei näin
ollen tule määritellä yksinomaan esimerkiksi
kaupallisesta tarjonnasta käsin, vaan sen tarjonta voi myös
olla päällekkäistä kaupallisen
tarjonnan kanssa edellyttäen, että se vastaa julkisen
palvelun tehtävänantoa. Tiedonannossa on myös
huomioitu tulevat tarpeet toiminnan monipuolistamiseksi ja teknologian
kehityksen hyödyntämiseksi esimerkiksi käyttämällä uusia
jakeluteitä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan laissa oleva
Yleisradion julkista palvelua koskeva määritelmä täyttää komission
valtiontukitiedonannon asettamat vaatimukset.
Valiokunnan näkemyksen mukaan jatkossa on tiedostettava,
että julkisilla varoilla rahoitetulla sisältötarjonnalla
on markkinavaikutuksia julkisen ja kaupallisen tarjonnan päällekkäisyyksien
sekä kaupallisen sektorin kanssa samansuuntaisten kehittämistrendien
ja kehittyvän teknologian seurauksena. Tätä päällekkäisyyttä ja
osittaista kilpailutilannetta ei tule julkisin varoin tuetulla ohjelmatarjonnalla
lisätä tai kärjistää,
jollei sitä voi ohjelmatyyppikohtaisesti tai sisällön
perusteella julkisen palvelun periaatteista käsin perustella.
Valiokunta korostaa, että julkisen palvelun kohderyhmien
tavoittaminen riippuu keskeisiltä osin ohjelmistojen laadusta.
Yleisradion toiminnan on jatkossakin keskityttävä yleisöä laajasti kiinnostaviin,
asiantuntevasti ja monipuolisesti toteutettuihin sekä sisällöllisesti
korkeatasoisiin ohjelmistoihin ja sisältöihin,
uusiin toimiviin palveluihin ja ohjelmien hyvään
tavoittavuuteen. Valiokunnan mielestä Yleisradion tulee
paneutua jatkossa erityisesti ohjelmien laadullisten kriteereiden
kehittämiseen ja ohjelmien laadun arviointiin.Valiokunta
pitää tärkeänä, että jatkossa
paneudutaan myös Yleisradion tehtäväksiannosta
käsin toiminnan vaikuttavuuteen ja vaikuttavuuden kriteereiden
ja eri osa-alueiden määrittelyyn.
Valiokunta korostaa Suomen perustuslain mukaista kaksikielisyyttä.
Suomen ruotsinkielisen väestön palvelut on turvattava
ohjelmatoiminnassa.
Suuntaviivat julkiselle palvelulle.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan Yleisradiosta
annetun lain 7 §:ssä säädetyn
julkisen palvelun tehtävänantoon muutoksia. Valiokunta
toteaa, että muutokset eivät saadun selvityksen
mukaan merkittävästi muuta voimassa olevaa sääntelyä ja
tällä hetkellä vallitsevaa tilannetta.
Velvoite täyden palvelun ohjelmistoista korvataan ajanmukaisemmalla
velvoitteella tuoda monipuolinen ja kattava televisio- ja radio-ohjelmisto
jokaisen saataville yhtäläisin ehdoin. Tehtävänantoon
sisällytetään täydennys, jonka
mukaan palveluja voidaan tarjota valtakunnallisesti ja alueellisesti.
Lisäksi pykälään tehtäisiin
terminologinen muutos siten, että käsite kaikissa
televerkoissa korvataan ilmaisulla yleisissä viestintäverkoissa.
Julkisen palvelun ohjelmatoiminnan erityisiä tehtäviä täydennetään
siten, että niihin kuuluisivat kotimaisen kulttuurin, taiteen
ja virikkeellisen viihteen säilyttäminen tuottamisen,
luomisen ja kehittämisen rinnalla. Lisäksi ohjelmistoissa
tulisi painottaa myös nuorille suunnattuja ohjelmistoja.
Nuoria koskevalla lisäyksellä halutaan saadun
selvityksen mukaan ohjata Yleisradio tarjoamaan julkisen palvelun
määrittelyn mukaisia, kaupalliselle tarjonnalle
vaihtoehtoisia sisältöpalveluita myös
sellaiselle kohderyhmälle, joiden sisältöpalveluiden
kulutus katselu- ja kuuntelutilastojen valossa painottuu kaupalliseen
sisältötarjontaan. Muutoksella määrittyisi alle
18-vuotias yleisö kokonaisuudessaan julkisen palvelun kannalta
tärkeäksi kohderyhmäksi.
Edellä mainitut, julkilausumaan ja valtioneuvoston
periaatepäätökseen perustuvat muutokset
ovat valiokunnan arvion mukaan sinänsä kannatettavia,
mutta vaarana saattaa olla, että julkisen palvelun päälinjaus
hämärtyy, kun uusia erityisryhmiä tai
painotuksia lisätään laissa olevaan julkisen
palvelun määritelmään. Valiokunta
korostaa, että julkisen palvelun lähtökohtana
on tuoda kaikkien saataville yhtäläisin ehdoin
monipuolinen sisältötarjonta ottaen huomioon myös
eritysryhmien tarpeet.
Kaupalliset toimijat ovat vakiintuneesti suunnanneet huomattavassa
määrin ohjelmatarjontaa nuorille. Valiokunta pitää keskeisenä,
että Yleisradion nuorille suunnattava uusi ohjelmatarjonta
erottuu tästä kaupallisesta ohjelmatarjonnasta esimerkiksi
sisällöltään tai esittämistavaltaan
siten, että sen esittämistä voidaan vallitsevassa kilpailutilanteessakin
perustella julkisen palvelun tarpeesta käsin. Valiokunta
pitää tärkeänä, että uusi
painotus nuoriin ei käytännössä vähennä lapsille
suunnattuja ohjelmistoja.
Mietinnössään (LiVM 1/2012
vp) Yleisradion hallintoneuvoston eduskunnalle antamasta kertomuksesta
yhtiön toiminnasta vuosilta 2009 ja 2010 (K 16/2011
vp) valiokunta on pitänyt erittäin tärkeänä,
että Yleisradion julkinen palvelutehtävä säilyy
jatkossakin laajana kattaen ohjelmatoiminnan kaikki osa-alueet uutisista
ja asiaohjelmista aina kulttuuriin, urheiluun ja viihteeseen. Mietinnössä on
korostettu, että laissa määritellystä palvelutehtävästä suoriutuminen
edellyttää kohdeyleisön mahdollisimman hyvää tavoittamista
käyttäen kaikkia modernin monikanavaisen tiedonvälityksen
keinoja. Valiokunta korostaa edelleen näitä näkökohtia
ja katsoo, että käsiteltävänä oleva
hallituksen esitys luo valiokunnan arvion mukaan toimivan perustan
edellä hahmotellun Yleisradion nykyisen laajuisen julkisen
palvelutehtävän toteuttamiselle ja sen edelleen
kehittämiselle.
Erityisesti valiokunta korostaa Yleisradion alueellisen tv-
ja radiotoiminnan suurta merkitystä alueen identiteetin
vahvistajana ja monipuolisen ja kattavan alueellisen viestinnän,
sananvapauden ja tiedonvälityksen takaajana. Alueellisen
toiminnan toimintamahdollisuuksista ja resursseista on tähän
uudistukseen liittyvän lisääntyvän
rahoituksen myötä välttämätöntä huolehtia
jatkossa.
Erityiset ohjelmistotarpeet.
Kuulemisissa on esitetty näkemyksiä erityyppisten
ohjelmien osuudesta tai sisällyttämistarpeesta
julkisen palvelun ohjelmistoon. Tällaisia ovat muun ohella urheilu,
monikulttuurisuus, lasten ohjelmat (erityisesti radiossa), opetus-
ja koulutusjärjestelmän tarpeet, romaninkielinen
ohjelmisto sekä kuulo- ja näkövammaisten
nykyistä parempi palvelu esimerkiksi lisättyjen
tekstityspalvelujen, kuvailu- ja viittomakielen tulkkausten sekä selkokielisen
ohjelmiston avulla. Valiokunta kuitenkin katsoo, että esille
nostetut asiat sisältyvät jo voimassa olevaan
Yleisradiosta annetun lain 7 §:n mukaiseen tehtävänantoon.
Valiokunta korostaa, että silloin kun tietynlaisten
palvelujen kysynnän määrä ei
luo markkinoita kaupallisille viestimille, Yleisradio on käytännössä ainoa
palvelujen tarjoaja, joka voi tarjota täydentäviä palveluja.
Tämä koskee esimerkiksi kotimaista kulttuuria
ja sellaista kotimaista urheilua, josta ei muutoin ole tarjontaa. Erilaisten
erityis- ja vähemmistöryhmien palvelut ovat luonnollinen
osa Yleisradion julkista palvelua.
Valiokunta pitää toivottavana, että jatkossa avataan
Yleisradion aineistoja tekijänoikeuksien sallimissa rajoissa
nykyistä enemmän yleiseen käyttöön,
soveltuvin osin julkisen tiedon avoimuutta koskevien periaatteiden
mukaisesti. Näiden periaatteiden lähtökohtana
on aineistojen maksuttomuus.
Yleisradion hallintoneuvostolla on edellä mainitut
näkökohdat huomioon ottaen erityinen vastuu yleisradion
ohjelmatoiminnan määrittämisestä julkisen
palvelun periaatteiden mukaisesti, myös erityisryhmien
tarpeet huomioon ottaen. Myös esimerkiksi selkeät
kanavaprofiileja koskevat muutokset, joilla joidenkin kanavien pääasiallisia
kohderyhmiä määritellään
olennaisesti uudelleen, ovat tilanteita, joita tulee punnita tarkkaan.
Mm. nuoret ja nuoret aikuiset ovat kohderyhmänä sellainen
ryhmä, jonka ohjelmisto ja viihdekulutus on siinä määrin
laaja-alainen, ettei heidän tavoittamisensa tietyn kanavan katsojaryhmäksi
todennäköisesti ole mahdollista vastaavalla tavoin
kuin vanhempien ikäryhmien. Tällä on
välttämättä vaikutuksia myös
siihen panostuksen määrään,
joka nuorten tai nuorten aikuisten tavoittamiseksi on tarkoituksenmukaista
käyttää. Tämänkaltaisen
kohderyhmän tavoitteleminen tietyn kanavan käyttäjiksi
ei saisi myöskään vähentää olennaisesti
muiden, erityisesti kanavan vakiintuneiden kohderyhmien saamaa kokonaispalvelua.
Valiokunta korostaa erityisesti Yleisradion internetpalvelujen,
esimerkiksi YLE Areenan palvelujen, edelleen kehittämistä myös
erityisryhmien palvelujen parantamiseksi.
Kotimainen sisältötuotanto.
Hallituksen esityksen perusteluissa on tuotu esille Yleisradion
julkisen palvelun merkitystä kotimaisen kulttuurin ja sisältötuotannon
ylläpitäjänä sekä luovan
alan toimijoiden työllistäjänä.
Saadun selvityksen mukaan Yleisradion panos suomalaisen luovan sisältöliiketoiminnan
kehittämisessä ja kasvattamisessa on merkittävä erityisesti
draaman, elokuvien, dokumenttien ja muiden teosmaisten sisältöjen
tuotannossa. Näiden sisältöjen hankkiminen
kaupallisille kanaville on harvoin kaupallisesti kannattavaa, mutta
niiden arvo julkisen palvelun näkökulmasta voi
olla suuri.
Televisio- ja radiotoiminnasta annettu laki (744/1998)
sisältää säännökset
televisio-ohjelmistojen eurooppalaisuusasteesta (16 §)
ja riippumattomien tuottajien tuottamien ohjelmien osuudesta ohjelmistobudjetista
tai ohjelma-ajasta (17 §). Säännökset
perustuvat Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin audiovisuaalisista
mediapalveluista 2010/13/EU ja koskevat kaikkia
televisiotoimijoita. Voimassa olevassa Yleisradiosta annetussa laissa
ei ole muita erityisiä määrällisiä säännöksiä siitä,
miten yhtiön tulee järjestää julkisen
palvelun ohjelmistohankintansa.Yhtiö voi siis harkintansa
mukaan tuottaa itse ohjelmia tai ostaa niitä kotimaisilta
tai ulkomaisilta laadukkailta sisällöntuottajilta.
Yleisradiosta annetun lain 7 §:n 2 momentin mukaan
yhtiön erityisenä tehtävänä on
tuottaa, luoda ja kehittää kotimaista kulttuuria
ja virikkeellistä viihdettä. Säännöksen
muotoilu sisältöjen tuottamisesta kattaa sekä yhtiön
sisällä tapahtuvan sisällön
tuottamisen että ohjelmaostot yhtiön ulkopuolelta.
Valiokunta toteaa, että julkisen palvelun rahoitusperustan
muuttuminen verovaroihin perustuvaksi lisää julkisen
palvelun yhtiön velvoitetta edistää kotimaista
sisältötuotantoa sen eri muodoissa. Valiokunta
pitää erittäin hyvänä,
että Yleisradion hallintoneuvosto on saadun selvityksen
mukaan kokouksessaan 11.4.2012 talouden ja toiminnan suuntaviivoina
linjannut, että kotimaisten hankintojen määrää lisätään
suunnittelukaudella 2013—2015. Sen lisäksi valiokunta
pitää toivottavana, että kotimaisten
ohjelmistohankintojen määrää kasvatetaan
pitkäjänteisesti.
Eduskunnan ja hallintoneuvoston rooli
Esityksen yhtenä tavoitteena on vahvistaa Yleisradion
julkisen palvelun ohjausta ja valvontaa. Yleisradio on huomattavaa
yhteiskunnallista merkitystä omaava valtionyhtiö,
jossa eduskunnalla, valtioneuvostolla, yhtiön hallintoneuvostolla
sekä hallituksella on kaikilla oma keskeinen roolinsa.
Valiokunta toteaa, että ennen kaikkea Yleisradio Oy on
kuitenkin eduskunnan valvonnassa ja ohjauksessa oleva, mutta toimituksellisesti
ja ohjelmien sisältöjen osalta täysin
itsenäinen yhtiö.
Pääasiassa eduskunta valvoo yhtiön
toimintaa hallintoneuvoston välityksellä. Yleisradion korkein
hallintoelin on eduskunnan valitsema 21-jäseninen hallintoneuvosto,
jonka toimivallasta säädetään
Yleisradiosta annetun lain 6 §:ssä. Valiokunta
toteaa, että yleisradion valvonnan järjestäminen
parlamentaarisesti laaja-alaisena on omiaan osaltaan turvaamaan
yhtiön ja sen toiminnan riippumattomuutta. Hallintoneuvosto
päättää Yleisradion talouden
ja toiminnan suuntaviivoista sekä tarkastaa ja hyväksyy hallituksen
vuosikertomuksen. Hallintoneuvoston tehtävänä on
myös mm. huolehtia ja valvoa, että julkisen palvelun
ohjelmatoiminnan mukaiset tehtävät tulevat suoritetuiksi.
Hallintoneuvoston tehtäviä ehdotetaan esityksessä tarkennettavaksi
siten, että hallintoneuvoston roolia Yleisradion ylimpänä toimielimenä vahvistetaan.
Hallintoneuvoston lakisääteisiä tehtäviä ehdotetaan
täydennettäväksi siten, että lakiin sisällytettäisiin
säännökset merkittävien uusien palveluiden
ja toimintojen ennakkoarvioinnin toteuttamisesta.
Valiokunta katsoo, että käsittelyssä olevien ehdotusten
myötä eduskunnan valitsemalla hallintoneuvostolla
olisi jatkossa entistä keskeisempi rooli Yleisradion toiminnan
ja julkisen palvelun sisällön ohjauksessa ja valvonnassa. Valtioneuvoston
periaatepäätöksessä ja hallituksen
esityksessä todetaan, että nykyinen hallintoneuvoston
ohjaukseen ja valvontaan perustuva malli on hyvä ja toimiva.
Valiokunta yhtyy tähän näkemykseen ja
toteaa, että se pitää hallintoneuvoston
aseman vahvistamista esitetyllä tavalla kannatettavana.
Hallintoneuvoston kertomus eduskunnalle.
Liikenne- ja viestintävaliokunta on maaliskuussa 2012
Yleisradion hallintoneuvoston kertomuksesta antamassaan mietinnössä korostanut
myös eduskunnan merkitystä Yleisradion toiminnan suuntaamisessa.
Valiokunta katsoi, että nykymuotoinen joka toinen vuosi
annettava hallintoneuvoston kertomus ei tarjoa eduskunnalle riittävän
oikea-aikaista mahdollisuutta vaikuttaa merkittäviin Yleisradion
toiminnan linjauksiin. Kertomus tulisikin antaa joka vuosi ja viivytyksettä.
Esityksessä ehdotetaan kyseisen kertomuksen antamista vuosittain
huhtikuun loppuun mennessä, mikä valiokunnan käsityksen
mukaan lisää eduskunnan mahdollisuuksia saada ajantasaista
tietoa mm. Yleisradion tarjoamasta julkisesta palvelusta. Käytännössä hallintoneuvoston
kertomuksen käsittelee eduskunnassa liikenne- ja viestintävaliokunta,
joka myös antaa asiasta mietinnön.
Valiokunta pitää kertomuksen antamista vuosittain
ja tiettyyn ajankohtaan mennessä erittäin kannatettavana
ja perusteltuna. Ehdotetun säännöksen
mukaan kertomus annettaisiin julkisen palvelun toteutumisesta ja
hallintoneuvoston ohjaus- ja valvontatehtävän
toteuttamisesta. Liikenne- ja viestintävaliokunta on ottanut
aiemmin kantaa Yleisradion hallintoneuvoston kertomuksista antamissaan
mietinnöissä mm. julkisen palvelun sisältöön
ja ulottuvuuteen. Valiokunta toteaa, että jatkossa kertomukseen
olisi syytä sisällyttää aiempaa
enemmän tietoa myöskin Yleisradion toiminnan talouteen
liittyvistä kysymyksistä. Eduskunnalle toimitettaisiin
jatkossa tiedoksi myös Yleisradiosta annetun lain 12 b §:n
mukainen Viestintäviraston lainvalvontaa koskeva valtioneuvostolle
annettava lausunto.
Valiokunta katsoo, että eduskunnan keskeisestä roolista
johtuen eduskunnan mahdollisuuksia saada tietoa Yleisradion toiminnasta
yleensä ja erityisesti sen tarjoamasta julkisesta palvelusta
on tarkoituksenmukaista lisätä esityksen mukaisesti.
Yleisradion merkittävien uusien palvelujen ja toimintojen
ennakkoarviointi
Esityksessä ehdotetaan, että Yleisradiosta
annettuun lakiin lisätään uusi Yleisradion
palveluiden ennakkoarviointia koskeva menettely. Lakiesityksen mukaan
uusien palvelujen ennakkoarviointi kuuluisi hallintoneuvostolle.
Ennakkoarviointi tulee esityksen mukaan suorittaa Yleisradion merkittävistä uusista
palveluista ja toiminnoista. Esityksen perustelujen mukaan hallintoneuvoston
on arvioitava ennakkoarvioinnissa palvelu tai toiminto suhteessa
sekä julkiseen palveluun että viestintämarkkinoiden
kokonaisuuteen. Ehdotetun säännöksen
mukaan arviointiin on sisällytettävä arvio
palvelun tai toiminnon vaikutuksista markkinoihin ja kilpailuun
sekä muista vaikutuksista.
Hallintoneuvoston tulisi arvioinnin perusteella tehdä päätös
palvelun tai toiminnon aloittamisesta tai sen aloittamatta jättämisestä.
Hallintoneuvoston on kuultava arviointia laadittaessa muun muassa
kuluttaja- ja kilpailuviranomaisia sekä alan keskeisiä toimijoita.
Tavoitteena on arvioida, onko uusi palvelu laissa säädetyn
julkisen palvelun mukainen ja ovatko sen vaikutukset hyväksyttäviä suhteessa
markkinoihin todennäköisesti kohdistuviin vaikutuksiin.
Voimassa oleva lainsäädäntö ei
sisällä määräyksiä Yleisradion
uusien palveluiden ennakkoarvioinnista. Hallintoneuvosto on kuitenkin toteuttanut
jo aiemmin keväällä 2011 yhden ennakkoarvioinnin,
joka koski Yleisradion teräväpiirtolähetysten
aloittamista. Esityksen perustelujen mukaan komission valtiontukitiedonanto edellyttää,
että jäsenvaltioiden on selvitettävä avoimeen
julkiseen kuulemiseen perustuvan ennakkoarviointimenettelyn avulla,
täyttävätkö yleisradioyhtiöiden
suunnittelemat merkittävät uudet audiovisuaaliset
palvelut Amsterdamin pöytäkirjan vaatimukset.
Tällöin on arvioitava, vastaavatko uudet merkittävät
palvelut yhteiskunnan demokraattisiin, sosiaalisiin ja kulttuurisiin
tarpeisiin, kun otetaan asianmukaisesti huomioon palvelujen potentiaaliset
vaikutukset kaupankäyntiin ja kilpailuun markkinoilla.
Ennakkoarvioinnin objektiivisuuden kannalta on välttämätöntä,
että ennakkoarvioinnin toteuttaa taho, joka on riippumaton
yleisradioyhtiön johdosta, myös sen jäsenten
nimittämisen ja erottamisen osalta, ja jolla on riittävät
valmiudet ja resurssit tehtävän hoitamiseen. Valiokunta
katsoo saamansa selvityksen perusteella, että Yleisradion
hallintoneuvoston voidaan katsoa täyttävän
nämä vaatimukset. Jo nykyisten säännösten
mukaan hallintoneuvoston jäseniksi on valittava tiedettä,
taidetta, sivistystyötä ja elinkeino- ja talouselämää tuntevia
sekä eri yhteiskunta- ja kieliryhmiä edustavia
henkilöitä. Hallintoneuvoston jäsenet
eivät saa kuulua yhtiön muuhun johtoon, ja hallintoneuvoston
jäsenet nimittää eduskunta.
Yleisradiosta annetun lain ehdotetun uuden 6 a §:n
1 momentin säännöksen mukaan
sellaiset uudet palvelut ja toiminnot, joilla on vähäistä suurempaa
vaikutusta tarjolla olevien sisältöpalveluiden
kokonaisuuteen, on asetettava ennakkoarvioinnin kohteeksi. Ennakkoarviointi
tulee suorittaa, jos uusi palvelu tai toiminto on merkittävyydeltään,
ajalliselta kestoltaan ja kustannuksiltaan olennainen.
Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että ennakkoarvioinnin
käynnistämisen osalta ei tulisi edellyttää kaikkien
6 a §:n 1 momentin kriteerien
täyttymistä, vaan jo yhden kriteerin täyttymisen
tulisi riittää siihen, että ennakkoarviointi
täytyy käynnistää. Valiokunnan
saaman selvityksen mukaan lakiesityksen pykälämuotoilun
tarkoituksena on tuoda esille seikkoja, jotka vaikuttavat palvelun
ja toiminnon merkittävyyteen. Useamman kriteerin avulla
mahdollistetaan mm. se, että yksittäiset pilottihankkeet, alueelliset,
kerta- tai muutoin kokeiluluontoiset hankkeet voidaan käynnistää ilman
ennakkoarviointia. Valiokunta pitää tätä näkökohtaa
tärkeänä ja toteaa, että sääntelyllä tulee
mahdollistaa myös menettelyn riittävä joustavuus.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esityksen tarkoituksena on,
että hallintoneuvosto voi aloittaa ennakkoarvioinnin silloin,
kun se on perustellusta syystä tarpeellista. Hallintoneuvosto voi
tällöin ottaa käsiteltäväksi
myös sellaiset uudet palvelut ja toiminnot, jotka eivät
täytä ehdotetun 6 a §:n
1 momentin kriteerejä, mutta jotka hallintoneuvosto
muutoin katsoo siinä määrin merkittäviksi,
että ennakkoarviointi on tarpeen suorittaa.
Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että myös
merkittävän palvelun ja toiminnon lakkauttamisen
tulisi edellyttää ennakkoarviointia. Esityksen
perustelujen mukaan jo käytössä oleviin
palveluihin tehtävät merkittävät
muutokset arvioidaan samalla tavoin kuin merkittävät
uudet palvelut. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan lakiesityksen
tarkoituksena on, että myös palvelun tai toiminnon
lakkauttamisesta voidaan suorittaa ennakkoarviointi. Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena,
että tarvittaessa hallintoneuvosto voi päättää myös
merkittävän palvelun tai toiminnan lakkauttamista
koskevan ennakkoarvioinnin käynnistämisestä.
Valiokunnan käsityksen mukaan esitys on ennakkoarviointimenettelyn
osalta linjassa komission valtiontukitiedonannon kanssa. Valiokunta katsoo,
että ennakkoarviointimenettely on esitetyssä muodossa
omiaan edistämään tasapuolisten kilpailuolosuhteiden
syntymistä markkinoilla. Valiokunta ehdottaa kuitenkin
esityksen 6 ja 6 a §:ään
eräitä sanamuotojen selkeyttämistä ja rakennetta
koskevia muutoksia. Näillä muutoksilla ei miltään
osin muuteta esityksen oikeudellista sisältöä.
Esityksen perusteluissa on tuotu esille, että Yleisradion
uusien palvelujen ennakkoarvioinnin valmistelusta voisi vastata
tai toimia valmistelussa hallintoneuvoston apuna liikenne- ja viestintävaliokunnan
yhteydessä toimiva virkamies. Esityksen pykäliin
ei sisälly asiasta säännöksiä.
Tehtävän palkkio maksettaisiin televisio- ja radiorahaston
varoista. Perustelujen mukaan, mikäli eduskunta päättää tarkistaa
työjärjestystään edellä mainitun
toteuttamiseksi, on sillä vaikutusta eduskunnan henkilöresursseihin.
Lisäksi esityksen perustelujen mukaan tehtävän
järjestämisessä olisi hyvä huomioida,
että tehtävään määrätyn
virkamiehen tulisi tarpeen vaatiessa pystyä irrottautumaan
valiokunnan työstä ennakkoarvioinnin suorittamiseksi.
Edelleen esityksen perustelujen mukaan tästä johtuen
lisäresurssien tarve on ilmeinen, jotta valiokunnan työskentely
voidaan turvata. Tehtävän käytännön
toteuttamistapa on eduskunnan päätettävissä.
Valiokunta pitää Yleisradion hallintoneuvoston
tekemää ennakkoarviointimenettelyä huomattavan
tärkeänä mekanismina ja toteaa, että hallintoneuvoston
tulee saada riittävät resurssit ennakkoarvioinnin
valmistelua varten. Kyseisen esityksen perusteluissa mainittu tehtävä on tarkoitettu
sellaiseksi, että mikäli valmistelutehtävä järjestettäisiin
valiokunnan yhteyteen, se menisi valiokunnan kiiretilanteesta riippumatta valiokunnan
työn edelle. Tästä syystä liikenne- ja
viestintävaliokunta korostaa, että kyseinen tehtävä ei
saa missään tapauksessa vaarantaa liikenne- ja
viestintävaliokunnan työskentelyä.
Valiokunta korostaa myös sitä, että ennakkoarvioinnin
valmisteluun ei juridisista esteellisyyssyistä voi kuitenkaan
osallistua virkamies, joka toimii jatkossa yhä enemmän
Yleisradiota ja toimialaa käsittelevän liikenne-
ja viestintävaliokunnan sihteerinä.
Yleisradion toiminnan muu valvonta
Valiokunta pitää keskeisenä, että nyt
ehdotettujen säännösten noudattamisesta
huolehditaan myös käytännössä.
Viestintävirastolla on tässä keskeinen
lakisääteinen rooli Yleisradion toiminnan lainmukaisuuden
valvojana. Valiokunta toteaa, että Viestintäviraston
televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain ja Yleisradiosta annetun
lain mukainen laillisuusvalvonta täydentää hallintoneuvoston
suorittamaa Yleisradion toiminnan valvontaa ja ohjausta.
Esityksellä ehdotetaan tarkistettavaksi Viestintäviraston
nykyisiä tehtäviä ja vahvistettavaksi
sen roolia Yleisradion julkisen palvelun talouden valvonnassa. Esityksen
mukaan Viestintävirasto valvoisi Yleisradiolta laissa edellytettyjä muun
toiminnan ja verkkopalveluiden eriyttämisvelvoitetta sekä sitä,
että käytössä ei ole alihinnoittelua
tai ristikkäistukia. Virasto valvoisi myös mainonnan
ja sponsoroinnin kiellon noudattamista. Lakiin sisällytettäisiin
lisäksi Viestintäviraston valvonnan tehosteeksi
tavanmukaiset hallintopakkokeinot.
Lähtökohtana alihinnoittelun kiellon osalta on
se, ettei ei-julkisia toimintoja, kuten kaupallisia maksullisia
palveluja, hinnoitella tasolle, jonka voidaan kohtuudella katsoa
alittavan markkinaehtoisesti määräytyvän
hinnan. Alihinnoittelun kiellon tarkoituksena on estää markkinoiden
vääristyminen tilanteessa, jossa julkisen palvelun
yhtiö tarjoaa markkinoilla myös ei-julkisen palvelun
toimintoihin kuuluvia tuotteita tai palveluja, kuten maksullisia
palveluita. Ristikkäistukia koskevan kiellon tarkoituksena
taas on mm. varmistaa, että televisio- ja radiorahastosta
saatava rahoitus käytetään vain laissa
säädetyn julkisen palvelun toteuttamiseen eikä esimerkiksi
kaupallisiin ja selkeästi markkinoita vääristäviin
tarkoituksiin. Viestintäviraston valvontatehtävän
keskeisenä tarkoituksena on osaltaan varmistaa, että julkisen
palvelun rahoittamiseen osoitetut verovarat käytetään
nimenomaan julkisen palvelun tuottamiseen.
Yleisradion olisi toimitettava vuosittain kertomus toiminnastaan
ja tilinpäätösasiakirjansa Viestintävirastolle.
Kertomuksen perusteella Viestintävirasto arvioi, täyttääkö Yleisradion julkisen
palvelun toiminta viraston valvottavaksi laissa säädettyjen
säännösten vaatimukset. Kertomuksessa
on esitettävä tiedot, jotka ovat tarpeen Viestintäviraston
valvontatehtävässä. Yhtiön on
salassapitosäännösten estämättä Viestintäviraston
pyynnöstä toimitettava myös muut valvonnassa
tarvittavat tiedot. Viestintävirasto antaisi toimitettujen
tietojen perusteella valtioneuvostolle lausunnon. Julkisen palvelun
varojen käyttöä arvioitaisiin siten vuosittain
kertomuksen käsittelyn yhteydessä. Lausunto annettaisiin
tiedoksi eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnalle.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Viestintävirasto
ei arvioi julkisen palvelun sisältöä tai
Yleisradiosta annetun lain 7 §:n mukaisen julkisen
palvelun tehtävän toteutumista, mikä kuuluu
selkeästi Yleisradion hallintoneuvoston toimivaltaan. Viestintävirastolle
annettava kertomuskin poikkeaa siten sisällöltään
eduskunnalle annettavasta kertomuksesta siten, että se
käsittelee yhtiön toiminnan lainmukaisuutta, eduskunnalle
annetun kertomuksen arvioidessa hallintoneuvoston toiminnan lisäksi
tarjottavaa palvelua ja sen sisältöä.
Valiokunta toteaa, että hallintoneuvoston ja Viestintäviraston
valvontatehtävät ja roolit täydentävät
siten toisiaan.
Viestintävirastolle uusi Yleisradion rahoitusta koskeva
ratkaisu ja televisiomaksuhallinnon lakkaaminen aiheuttaa toimintojen
sopeuttamistarvetta ja huomattavaa henkilöstön
vähentämistarvetta. Valiokunta pitää tärkeänä,
että ennen mahdollisia irtisanomisia muutoksen kohteena olevalle
henkilöstölle pyritään mahdollisuuksien
mukaan löytämään uusia tehtäviä muualta Viestintäviraston
palveluksesta sekä tuetaan tarpeen mukaan heidän
uudelleen sijoittautumistaan muualle valtionhallintoon.
Valiokunta katsoo, että esitetyillä Viestintäviraston
tehtäviä koskevilla muutoksilla parannetaan entisestään
Viestintäviraston mahdollisuuksia valvoa julkisen palvelun
toteuttamiseen osoitettujen määrärahojen
käyttöä. Valiokunta toteaa, että Viestintäviraston
tehtäviä ja valvontaa koskevia säännöksiä tarkistamalla
Yleisradion valvonta järjestetään aiempaa
tehokkaammin ja kattavammin. Valiokunta korostaa, että Yleisradion
valvonta ja sen käytännön toteuttaminen
on erittäin tärkeää sekä julkisen
palvelun tarjonnan varmistamisen että markkinoiden kilpailun
ja toiminnan kannalta.
Muut huomiot
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että laissa
mahdollistettaisiin televisio- ja radiorahaston varojen suuntaaminen
esimerkiksi televisio- ja radiotoiminnan tutkimukseen ja kehittämiseen.
Rahaston varojen käytöstä säädetään
toisen lakiehdotuksen 5 §:ssä. Sen 2 momentissa
ehdotetaan mm., että rahaston varoja voidaan käyttää muutoinkin
televisio- ja radiotoiminnan edistämiseen. Uudistuksen
myötä rahastoon ei kerry juurikaan muita kuin
Yleisradion käyttöön tarkoitettuja varoja,
mikä käytännössä saattaa
estää ehdotetun tutkimuksen tukemisen. Liikenne-
ja viestintävaliokunta korostaa televisio- ja radiotoiminnan
kokonaismerkitystä viestinnälle ja kulttuurille
ja pitää tärkeänä,
että televisio- ja radiotoiminnan sisältöä ja
vaikuttavuutta ja erityisesti Yleisradion toimintaa koskevan tutkimuksen
riittävä rahoitus turvataan.
Asiantuntijakuulemisessa on myös tuotu esille Yleisradion
ja Veikkaus Oy:n välinen yhteistyö veikkausarvontojen
esittämisestä Yleisradion kanavilla. Saaduissa
lausunnoissa on esitetty, että kyse on markkinointiyhteistyöstä vastiketta
vastaan, jota Yleisradio ei julkisrahoitteisena saisi harrastaa.
Saadun lisäselvityksen mukaan kyse on julkisen palvelun
tuottamisesta Yleisradion ja Veikkaus Oy:n yhteistuotantona, jota
ei voi pitää kiellettynä. Valiokunta
katsoo, että asiaa olisi hyvä selvittää jatkossa.