Perustelut
Yleissopimus ja Suomen voimassa oleva lainsäädäntö
Yleissopimus sisältää määräyksiä,
jotka voidaan ryhmitellä kolmeen ryhmään:
ympäristöä koskevan tiedon saanti (4
ja 5 artikla), yleisön osallistumisoikeus ympäristöä koskevaan
päätöksentekoon (6, 7 ja 8 artikla) sekä muutoksenhakuoikeus
(9 artikla). Hallituksen esityksessä on tarkasteltu Suomen
lainsäädännön ja yleissopimuksen
määräysten vastaavuutta. Suomen lainsäädäntö vastaa
pääsääntöisesti yleissopimusta.
Yleissopimuksen 9 artiklan 2 kohta koskee muutoksenhakuoikeutta
liitteessä tarkoitettuja hankkeita koskeviin päätöksiin.
Ympäristöjärjestöille tulee
taata varsinaisten asianosaisten lisäksi säännöksen
mukainen muutoksenhakuoikeus. Yleissopimus jättää kuitenkin
järjestöjen muutoksenhakuoikeuden tarkemman määrittämisen
kansallisen lainsäädännön varaan.
Valiokunnalle on todettu, että tulkittaessa sitä,
miten voidaan rajoittaa järjestöjen puhevaltaa,
on otettava huomioon yleissopimuksen 3 artiklan 9 kohta. Yleissopimus
kieltää asianosaisten ja järjestöjen
diskriminoinnin esimerkiksi kansallisuuden perusteella. Yleissopimuksen
tulkintaoppaassa on erilaisia esimerkkejä siitä,
milloin sääntelyä voitaisiin pitää diskriminoivana.
Puheoikeuden muodollisena edellytyksenä voidaan pitää sitä,
että kyseessä on oikeushenkilö, jonka
tulee olla perustettu ympäristönsuojelua varten
ja jonka toiminta-alueesta on kyse. Oikeushenkilö voi olla
yhdistys, yhtiö tai säätiö. Yleisenä tulkintasääntönä on
pidetty sitä, että esimerkiksi toiminta-aikaa
koskevat säännöt voivat olla myös
diskriminoivia, jos järjestöllä ei ole
voinut olla toimintaa jossakin maassa sen takia, että maan
lainsäädäntö on kieltänyt
yhdistyksen toiminnan aiemmin.
Suomessa oikeushenkilöinä pidettävien
järjestöjen muutoksenhakuoikeus on määritelty yleissopimuksen
liitteen I hankkeita koskevista päätöksistä pitkälti
ympäristönsuojelulain (86/2000) 97 §:ssä ja
vesilain (264/1961) 17 luvun 1 §:ssä.
Muutoksenhakuoikeus on rekisteröidyllä yhdistyksellä tai
säätiöllä, jonka tarkoituksena
on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun
taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen
ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset
ilmenevät. Edelleen maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999)
191 §:ssä säädetään
valitusoikeudesta kaavoista. Valitusoikeus on kuntalain mukainen.
Valitusoikeus on kuitenkin myös rekisteröidyllä paikallisella
tai alueellisella yhteisöllä toimialaansa kuuluvissa
asioissa toimialueellaan. Valtakunnallisella yhteisöllä on
valitusoikeus myös silloin, kun kyse on valtakunnallisesta
alueidenkäyttötavoitteiden vastaisuudesta.
Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on kiinnitetty
huomiota siihen, että edellä mainituissa laeissa,
erityisesti ympäristönsuojelu- ja vesilaissa,
muutoksenhakuoikeus on varsin laaja. Säännöstä on
tulkittu esimerkiksi siten, että valitusoikeus on sekä valtakunnallisella
että paikallisella yhdistyksellä valitettaessa
ympäristölupapäätöksestä.
Säännös edellyttää järjestöltä todennettavaa
toiminta-aluetta, johon päätöksenteko
liittyy. Tulkintatilanteessa esimerkiksi ulkomainen yhdistys ei
välttämättä saa asiassa puheoikeutta,
jos se ei voi osoittaa ympäristövaikutusten koskevan
sen toiminta-aluetta. Toiminta-alueeksi ei katsota pelkästään
järjestön säännöissä olevaa
toimialuetta esimerkiksi Eurooppaa tai maailmaa. Järjestön
tulee osoittaa konkreettisesti oikeudellinen liittymä vaikutusalueeseen
ja sillä alueella oleviin intresseihin.
Ehdotettu lainsäädäntö
Hallituksen esityksessä on todettu, että Suomen lainsäädännössä on
eräitä vähäisiä puutteita
koskien eräiden yleissopimuksen liitteessä I tarkoitettujen
hankkeiden päätöksentekoa. Näiltä osin on
ehdotettu uuden erityislain, laki eräiden ympäristön
käyttöön vaikuttavien hankkeiden käsittelystä lunastusmenettelyssä (2.
lakiehdotus hallituksen esityksessä), säätämistä koskien
niitä hankkeita, joiden toteuttamiseen tällä hetkellä liittyy
lähinnä pelkästään
lunastuspäätös. Ehdotettu uusi laki on
soveltamisalaltaan suppea. Lakiehdotuksen 3 §:stä seuraa,
ettei lakia sovellettaisi silloin, kun hankkeen toteuttaminen perustuu
kaikilta osin maankäyttö- ja rakennuslakiin. Säännös
kuvaa sitä, että osa ehdotetussa laissa tarkoitetuista
pitkittäishankkeista edellyttää kaavavarausta,
jolloin maankäyttö- ja rakennuslain mukainen muutoksenhakuoikeus
on katsottava riittäväksi. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on
todettu, että ympäristöjärjestöjen
määrittely lakiehdotuksessa vastaa olennaisilta
osin ympäristönsuojelulain vastaavaa säännöstä.
Sanamuotojen erolla ei ole käytännöllistä merkitystä,
ja ero kuvaa lähinnä hankkeiden luonteen eroa.
Ympäristöluvassa on kyse päästöjen
vaikutuksesta, kun taas pitkittäishankkeen vaikutukset
rajautuvat lähinnä toteuttamisalueeseen.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisäksi muutettavaksi
ydinenergialakia laajentamalla muutoksenhakuoikeus myös
järjestöihin. Säännöstä on
pidetty perusteltuna, koska ympäristönsuojelulaki
koskee lähinnä ydinvoimalan lauhdeveden ympäristöhaittoja,
jolloin valitusoikeus ei voi koskea itse ydinvoimalaa.
Koska ydinvoimalan rakentaminen edellyttää aina
asemakaavaa, olisi laki voitu rajata siltä osin kuin laitoksen
sijoittuminen perustuisi pelkästään kaavaan.
Valitusoikeus ei voi kuitenkaan perustua pelkästään
maankäyttö- ja rakennuslakiin, koska olemassa
olevien ydinvoimaloiden ympärillä on useita lainvoimaisia
asemakaavoja, joista ei voida luonnollisestikaan valittaa, vaikka näille
alueille perustettaisiin uusia voimaloita. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota
siihen, mikä käy ilmi hallituksen esityksen perusteluistakin,
ettei ehdotettu muutoksenhakuoikeus koske ydinenergialain (990/1987)
mukaista periaatepäätösmenettelyä eikä siten
myöskään tee mahdolliseksi muutoksenhakua
eduskunnan kyseisessä menettelyssä tekemään
päätökseen. Suomi aikoo antaa yleissopimuksen
hyväksymisen yhteydessä tätä tarkoittavan
selityksen.
Perustuslakivaliokunnan asiasta antamassa lausunnossa (PeVL
15/2004 vp) on todettu, että muutoksenhakuoikeuden
laajentaminen voi lisätä valitusten määrää.
Oikeus- ja hallintokäytännössä on
viitteitä siitä, että ympäristöasioiden käsittelyajat
saattavat valitusmahdollisuuksien laajentumisen takia muodostua
kohtuuttoman pitkiksi etenkin useita eri lupia edellyttävissä hankkeissa.
Tämä ei ole ongelmatonta menettelyjen asianmukaisuuden
eikä muiden oikeuksien toteutumisen kannalta.
Asioiden käsittelyaikoihin voidaan ainakin osaksi vaikuttaa
prosessinjohdollisilla ja muilla tuomioistuinten sisäisillä toimenpiteillä.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaisesti valiokunta korostaa
sen tärkeyttä, että kehitettäessä sääntelyä muutoksenhakuoikeudesta
myös lainsäädännössä kiinnitetään
huomiota tuomioistuinten mahdollisuuksiin toimia perustuslain 21 §:n
1 momentissa edellytetyllä tavalla asianmukaisesti ja ilman aiheetonta
viivytystä. Valtioneuvoston tulee seurata muutoksenhakuoikeuden
laajentamista koskevan sääntelyn vaikutuksia ympäristöasioiden
käsittelyaikojen kokonaispituuteen ja ryhtyä tarvittaessa
toimiin käsittelyaikojen lyhentämiseksi. Myönteisenä valiokunta
pitää sitä, että oikeusministeriö on
toukokuun alussa asettanut poikkihallinnollisen työryhmän
seuraamaan niiden toimenpiteiden toteuttamista, joilla pyritään nopeuttamaan
yhteiskunnan tai alueiden kehittämisen kannalta merkittäviä asioita
koskevien valitusten käsittelyä.