Perustelut

Yleissopimus ja Suomen voimassa oleva lainsäädäntö

Yleissopimus sisältää määräyksiä, jotka voidaan ryhmitellä kolmeen ryhmään: ympäristöä koskevan tiedon saanti (4 ja 5 artikla), yleisön osallistumisoikeus ympäristöä koskevaan päätöksentekoon (6, 7 ja 8 artikla) sekä muutoksenhakuoikeus (9 artikla). Hallituksen esityksessä on tarkasteltu Suomen lainsäädännön ja yleissopimuksen määräysten vastaavuutta. Suomen lainsäädäntö vastaa pääsääntöisesti yleissopimusta.

Yleissopimuksen 9 artiklan 2 kohta koskee muutoksenhakuoikeutta liitteessä tarkoitettuja hankkeita koskeviin päätöksiin. Ympäristöjärjestöille tulee taata varsinaisten asianosaisten lisäksi säännöksen mukainen muutoksenhakuoikeus. Yleissopimus jättää kuitenkin järjestöjen muutoksenhakuoikeuden tarkemman määrittämisen kansallisen lainsäädännön varaan. Valiokunnalle on todettu, että tulkittaessa sitä, miten voidaan rajoittaa järjestöjen puhevaltaa, on otettava huomioon yleissopimuksen 3 artiklan 9 kohta. Yleissopimus kieltää asianosaisten ja järjestöjen diskriminoinnin esimerkiksi kansallisuuden perusteella. Yleissopimuksen tulkintaoppaassa on erilaisia esimerkkejä siitä, milloin sääntelyä voitaisiin pitää diskriminoivana. Puheoikeuden muodollisena edellytyksenä voidaan pitää sitä, että kyseessä on oikeushenkilö, jonka tulee olla perustettu ympäristönsuojelua varten ja jonka toiminta-alueesta on kyse. Oikeushenkilö voi olla yhdistys, yhtiö tai säätiö. Yleisenä tulkintasääntönä on pidetty sitä, että esimerkiksi toiminta-aikaa koskevat säännöt voivat olla myös diskriminoivia, jos järjestöllä ei ole voinut olla toimintaa jossakin maassa sen takia, että maan lainsäädäntö on kieltänyt yhdistyksen toiminnan aiemmin.

Suomessa oikeushenkilöinä pidettävien järjestöjen muutoksenhakuoikeus on määritelty yleissopimuksen liitteen I hankkeita koskevista päätöksistä pitkälti ympäristönsuojelulain (86/2000) 97 §:ssä ja vesilain (264/1961) 17 luvun 1 §:ssä. Muutoksenhakuoikeus on rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät. Edelleen maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 191 §:ssä säädetään valitusoikeudesta kaavoista. Valitusoikeus on kuntalain mukainen. Valitusoikeus on kuitenkin myös rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä toimialaansa kuuluvissa asioissa toimialueellaan. Valtakunnallisella yhteisöllä on valitusoikeus myös silloin, kun kyse on valtakunnallisesta alueidenkäyttötavoitteiden vastaisuudesta.

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on kiinnitetty huomiota siihen, että edellä mainituissa laeissa, erityisesti ympäristönsuojelu- ja vesilaissa, muutoksenhakuoikeus on varsin laaja. Säännöstä on tulkittu esimerkiksi siten, että valitusoikeus on sekä valtakunnallisella että paikallisella yhdistyksellä valitettaessa ympäristölupapäätöksestä. Säännös edellyttää järjestöltä todennettavaa toiminta-aluetta, johon päätöksenteko liittyy. Tulkintatilanteessa esimerkiksi ulkomainen yhdistys ei välttämättä saa asiassa puheoikeutta, jos se ei voi osoittaa ympäristövaikutusten koskevan sen toiminta-aluetta. Toiminta-alueeksi ei katsota pelkästään järjestön säännöissä olevaa toimialuetta esimerkiksi Eurooppaa tai maailmaa. Järjestön tulee osoittaa konkreettisesti oikeudellinen liittymä vaikutusalueeseen ja sillä alueella oleviin intresseihin.

Ehdotettu lainsäädäntö

Hallituksen esityksessä on todettu, että Suomen lainsäädännössä on eräitä vähäisiä puutteita koskien eräiden yleissopimuksen liitteessä I tarkoitettujen hankkeiden päätöksentekoa. Näiltä osin on ehdotettu uuden erityislain, laki eräiden ympäristön käyttöön vaikuttavien hankkeiden käsittelystä lunastusmenettelyssä (2. lakiehdotus hallituksen esityksessä), säätämistä koskien niitä hankkeita, joiden toteuttamiseen tällä hetkellä liittyy lähinnä pelkästään lunastuspäätös. Ehdotettu uusi laki on soveltamisalaltaan suppea. Lakiehdotuksen 3 §:stä seuraa, ettei lakia sovellettaisi silloin, kun hankkeen toteuttaminen perustuu kaikilta osin maankäyttö- ja rakennuslakiin. Säännös kuvaa sitä, että osa ehdotetussa laissa tarkoitetuista pitkittäishankkeista edellyttää kaavavarausta, jolloin maankäyttö- ja rakennuslain mukainen muutoksenhakuoikeus on katsottava riittäväksi. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että ympäristöjärjestöjen määrittely lakiehdotuksessa vastaa olennaisilta osin ympäristönsuojelulain vastaavaa säännöstä. Sanamuotojen erolla ei ole käytännöllistä merkitystä, ja ero kuvaa lähinnä hankkeiden luonteen eroa. Ympäristöluvassa on kyse päästöjen vaikutuksesta, kun taas pitkittäishankkeen vaikutukset rajautuvat lähinnä toteuttamisalueeseen.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisäksi muutettavaksi ydinenergialakia laajentamalla muutoksenhakuoikeus myös järjestöihin. Säännöstä on pidetty perusteltuna, koska ympäristönsuojelulaki koskee lähinnä ydinvoimalan lauhdeveden ympäristöhaittoja, jolloin valitusoikeus ei voi koskea itse ydinvoimalaa. Koska ydinvoimalan rakentaminen edellyttää aina asemakaavaa, olisi laki voitu rajata siltä osin kuin laitoksen sijoittuminen perustuisi pelkästään kaavaan. Valitusoikeus ei voi kuitenkaan perustua pelkästään maankäyttö- ja rakennuslakiin, koska olemassa olevien ydinvoimaloiden ympärillä on useita lainvoimaisia asemakaavoja, joista ei voida luonnollisestikaan valittaa, vaikka näille alueille perustettaisiin uusia voimaloita. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, mikä käy ilmi hallituksen esityksen perusteluistakin, ettei ehdotettu muutoksenhakuoikeus koske ydinenergialain (990/1987) mukaista periaatepäätösmenettelyä eikä siten myöskään tee mahdolliseksi muutoksenhakua eduskunnan kyseisessä menettelyssä tekemään päätökseen. Suomi aikoo antaa yleissopimuksen hyväksymisen yhteydessä tätä tarkoittavan selityksen.

Perustuslakivaliokunnan asiasta antamassa lausunnossa (PeVL 15/2004 vp) on todettu, että muutoksenhakuoikeuden laajentaminen voi lisätä valitusten määrää. Oikeus- ja hallintokäytännössä on viitteitä siitä, että ympäristöasioiden käsittelyajat saattavat valitusmahdollisuuksien laajentumisen takia muodostua kohtuuttoman pitkiksi etenkin useita eri lupia edellyttävissä hankkeissa. Tämä ei ole ongelmatonta menettelyjen asianmukaisuuden eikä muiden oikeuksien toteutumisen kannalta. Asioiden käsittelyaikoihin voidaan ainakin osaksi vaikuttaa prosessinjohdollisilla ja muilla tuomioistuinten sisäisillä toimenpiteillä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaisesti valiokunta korostaa sen tärkeyttä, että kehitettäessä sääntelyä muutoksenhakuoikeudesta myös lainsäädännössä kiinnitetään huomiota tuomioistuinten mahdollisuuksiin toimia perustuslain 21 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä. Valtioneuvoston tulee seurata muutoksenhakuoikeuden laajentamista koskevan sääntelyn vaikutuksia ympäristöasioiden käsittelyaikojen kokonaispituuteen ja ryhtyä tarvittaessa toimiin käsittelyaikojen lyhentämiseksi. Myönteisenä valiokunta pitää sitä, että oikeusministeriö on toukokuun alussa asettanut poikkihallinnollisen työryhmän seuraamaan niiden toimenpiteiden toteuttamista, joilla pyritään nopeuttamaan yhteiskunnan tai alueiden kehittämisen kannalta merkittäviä asioita koskevien valitusten käsittelyä.