Perustelut

Yleistä

Valiokunta toteaa, että uuden ehdotetun ympäristösuojelulain yleisenä tavoitteena on ajanmukaistaa lainsäädäntöä ja toteuttaa joitain ympäristönsuojelulain lupa- ja ilmoitusjärjestelmän toimivuutta parantavia uudistuksia. Keskeinen peruste lakiuudistukselle on ollut tarve saattaa ympäristönsuojelulaki vastaamaan Euroopan unionin lainsäädäntöä. Maa- ja metsätalousvaliokunta keskittyy lausunnossaan erityisesti turvetuotannon sijoittamista koskevaan 13 §:ään, kalanviljelyyn, valvontamaksuihin ja lupakäsittelyyn.

Valiokunta katsoo, että toiminnanharjoittajien näkökulmasta lakiuudistuksessa ei ole keskitytty riittävästi ympäristölupamenettelyjen sujuvoittamiseen ja nopeuttamiseen. Ympäristönsuojelulain uudistaminen jatkuu laajan hankkeen toisessa vaiheessa, jonka ympäristöministeriö on jo asettanut. Valiokunta pitää välttämättömänä, että tässä toisessa vaiheessa ympäristölupamenettelyn tehostamistoimet ja lupamenettelyjen keventäminen sekä selkeä nopeuttaminen ovat jatkovalmistelun painopistealueita. Tärkeänä lähtökohtana ympäristölupamenettelyjen kehittämisessä tulee olla se, että investointeihin kohdistuvat lupamenettelyt nopeutuvat ja niiden ennakoitavuus paranee ympäristönsuojelun tasoa laskematta. Tavoitteena tulee olla vakaa ja ennustettava investointiympäristö.

Turvetuotanto

Valiokunta toteaa, että turpeen energiakäyttö parantaa Suomen omavaraisuutta ja lisää huoltovarmuutta. Turpeella on erittäin merkittävä rooli biomassan tukipolttoaineena. Valiokunta painottaa erityisesti turpeen suurta merkitystä välttämättömänä metsähaketta täydentävänä polttoaineena suurissa voimalaitoskattiloissa sekä polttoteknisten ominaisuuksien että kotimaisen saatavuuden ansiosta. Valiokunta pitää erittäin huolestuttavana myös ympäristösyistä sitä, että kivihiili tällä hetkellä korvaa kiihtyvällä vauhdilla sekä turvetta että metsähaketta energiakäytössä. Turvetuotannon edellytysten heikentäminen näkyy kivihiilen käytön kasvuna, josta aiheutuu myös työpaikkojen vähenemistä ja vaihtotaseen heikkenemistä. Suomessa tuotettujen polttoaineiden ympäristövaikutuksiin pystytään myös vaikuttamaan paremmin kuin ulkomailla tuotettujen. Valiokunta korostaa turveteollisuuden keskeistä alue- ja työllisyyspoliittista sekä kokonaistaloudellista merkitystä Suomessa. Turpeen hyödyntäminen työllistää erityisesti sellaisilla alueilla, joilla työllistymismahdollisuuksia muille aloille on varsin niukasti.

Energiakäytön lisäksi turvetta nostetaan myös kuiviketurpeeksi ja moniin muihinkin tarpeisiin. Suomessa on jo nyt paikoin pula hyvälaatuisesta viljelykäyttöön, kuivikkeeksi ja kasvualustaksi soveltuvasta turpeesta. Suomen metsätaimitarhojen tuotanto perustuu merkittäviltä osin korkealaatuisen vaalean kasvuturpeen käyttöön ja jatkuvaan saatavuuteen. Turvekuivikkeita käytetään myös erittäin paljon broilerinlihatuotannossa, ja Suomi onkin säilynyt salmonellasta vapaana maana turvekuivikkeidensa ja tehokkaan eläintautien torjunnan ansioista. Hevostalous käyttää lähes yksinomaan turvekuiviketta joko sellaisenaan tai puruun taikka kutterin lastuun sekoitettuna. Kotimaisten vihannesten viljelyssä kasvuturpeella on tärkeä merkitys erityisesti salaatti-, yrtti- ja taimituotannossa. Kompostointiin, maanparannukseen ja erilaisten nesteiden imeytykseen kuluu yhä enemmän turvetta, jolla saadaan palautettua takaisin kiertoon arvokkaita ravinteita tai poistettua maaperään tai vesiin valuneita aineita. Valiokunta korostaa sitä, että ympäristö- ja kasvuturvealalla on laajat vientimarkkinoiden kasvun mahdollisuudet.

Turvetuotannon pinta-alat ovat viime vuosina vähentyneet noin 2 000 hehtaarin vuosivauhdilla muun muassa ympäristöluvituksen hidastumisen ja turpeen kohonneen energiaveron vuoksi. Nykyinen kehitys saattaa johtaa tuotantoalojen vähenemiseen nykyisestä noin 60 000 hehtaarista alle 45 000 hehtaariin vuoteen 2020. Tämä on nopeampi vähenemistahti kuin hallitusohjelmassa tavoiteltu turpeen energiakäytön kolmanneksen vähentäminen vuoteen 2025 mennessä. Hallituksen esityksen yhteydessä annetun valtioneuvoston yksimielisen lausuman mukaan energia- ja ilmastostrategian mukainen yhteensä 17—21 TWH:n vuotuinen turpeen saanti edellyttää, että ympäristölupia myönnetään riittävästi uusia tuotantoalueita varten. Valiokunta painottaa sitä, että turpeen saannin turvaaminen edellyttää selkeää lainsäädäntöä ja toimivaa lupajärjestelmää.

Lakiehdotuksen 13 §:n 1 momentti kieltäisi turvetuotannon sijoittamisen niin, että siitä aiheutuu valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävän luonnonarvon turmeltumista. Säännöksen 2 ja 3 momentti sisältäisivät poikkeukset 1 momentin kiellosta. Hallituksen esityksen yleisperusteluiden ja 13 §:n perusteluiden mukaan säännöstä ei kuitenkaan sovellettaisi jo ojitettuihin ja luonnontilaisuuttaan muutoin menettäneisiin valtioneuvoston periaatepäätöksen luonnontilaisuusluokituksen 0—2 soihin. Valiokunta huomauttaa, että edellä mainittu luonnontilaisuusluokituksen soveltamisrajaus ei sisälly lakiehdotuksen 13 §:ään, vaan ainoastaan hallituksen esityksen perusteluihin.

Turvetuotannon luvitusprosessin sujuvuus tulee kyetä turvaamaan esitystä yksiselitteisemmällä säännöksellä. Valiokunta pitääkin välttämättömänä, että 13 §:ää muutetaan selkeämmin vastaamaan esityksen yksityiskohtaisia perusteluita. Valiokunta ehdottaa ympäristövaliokunnalle 13 §:n muuttamista siten, että luonnontilaisuusluokituksen 0—2 luokan suot säilytetään käytännössä turvetuotannossa. Valtioneuvoston periaatepäätös soiden ja turvemaiden kestävästä ja vastuullisesta käytöstä ja suojelusta sisältää kuuden luokan luokituksen, joka on laadittu apuvälineeksi soita ja turvemaita koskevaan yleispiirteiseen maankäytön suunnitteluun valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti.

Valiokunta ehdottaa 13 §:ää selkeytettäväksi uudella säännöksellä, jonka mukaan kyseistä pykälää ei sovelleta, jos kyse on suosta, jossa on ojitettuja ja ojittamattomia osia ja ojitus estää hydrologisen yhteyden suon ja ympäristön välillä. Lisäksi säännöstä tulee tarkentaa myös siten, että se koskee nimenomaisesti uhanalaisia suoluontotyyppejä eikä kaikkia yleisesti uhanalaisia lajeja tai luontotyyppejä, joita alueella esiintyy. Valiokunta pitää täysin välttämättömänä, että 13 §:n lopullinen muotoilu takaa yhdenmukaiset lupaviranomaistulkinnat lakiehdotusta paremmin.

Valiokunta kiinnittää huomiota myös 13 §:n osalta siihen, että siinä ei ole esitetty korvausjärjestelmän perustamista. Nykyinen voimassa oleva ympäristönsuojelulaki ei sisällä korvaussäännöksiä, koska lakia ei ole alun perin säädetty luontokohteiden suojelun näkökulmasta, vaan nämä näkökohdat ovat sisältyneet lähinnä luonnonsuojelulakiin. Jos luontoarvojen huomioon ottamisesta säädettäisiin osana ympäristölupajärjestelmää siten, että ympäristönsuojelulakiin otettavat rajoitukset koskisivat joustavin normein säädettyinä yleisesti kaikkien luontoarvojen huomioon ottamista osana lupaharkintaa, niin epäävän lupapäätöksen johdosta mahdollisesti aiheutuvia menetyksiä ei olisi ilmeisesti korvattava kiinteistöjen omistajille taikka luvan hakijoille. Lakiehdotuksen 13 §:ään sisältyy kuitenkin pelkästään turvetuotannon rajoittamista koskeva säännös, joka lupaharkinnassa sovellettuna voi johtaa tietyissä tapauksissa luvan epäämiseen, joten kysymys on merkittävästä ongelmasta korvattavuuden kannalta arvioituna. Valiokunta katsookin edellä todetun perusteella, että lakiehdotuksen 13 §:n korvauksiin liittyvät kysymykset tulee ympäristövaliokunnassa vielä selvittää perusteellisesti mahdollisen korvausjärjestelmän luomiseksi, koska sille ei ole perustuslain mukaista estettä.

Valiokunta ei pidä edellä todettuun viitaten lakiehdotuksen 13 §:n muotoilua tarkoituksenmukaisena ja huomauttaa myös yleisesti, että esitetty uudistus on suuri periaatteellinen muutos nykyiseen ympäristönsuojelulakiin verrattuna. Lakiehdotus jättää toimijat varsin epävarmaan tilanteeseen sen suhteen, milloin lupa voidaan myöntää ja milloin ei. Valiokunta pitää esitetyn 13 §:n erittäin suurena riskinä sitä, että uusi varsin tulkinnanvarainen pykälä hidastaa entisestään nykyistä luvitusta ja johtaa turvetuotannon vaikeutumiseen entisestään.

Turpeen hyödyntämisen keskeisinä haittapuolina ovat vesistöpäästöt ja kielteiset vaikutukset kalakannoille. Turvetuotanto on heikentänyt tuotantoalueiden alapuolisten virtavesien kalakantoja. Se on myös liettänyt lohikalojen lisääntymisympäristöjen, kuten jokien koski- ja virtapaikkojen, pohjia ja haittaa mädin kehittymistä. Valiokunta katsoo, että turvetuotannossa tulee yleisesti pyrkiä turpeen kestävään hyödyntämiseen ensisijaisesti jo aiemmin ojitetuilta suoalueilta, joilla turvetuotannon aloittaminen aiheuttaa vähemmän kuormitusta alapuolisiin vesiin.

Valiokunta toteaa, että turpeen nostamisen haitallisten vesistövaikutusten hallitsemiseen ei lakiehdotuksessa ole suoranaisesti luotu uusia keinoja tai tiukennettu nykyisiä säännöksiä. Turvetuotannon vesiensuojelua on tehostettu viime vuosina ja hyviä tuloksia on jo saavutettu, mutta vesiensuojelun tehostamista tulee edelleen jatkaa. Valiokunta katsoo, että turpeen hyödyntämisen yhteydessä tulee jatkossa huolehtia siitä, että turpeennoston haitalliset vesistövaikutukset estetään tehokkailla vesiensuojelutoimilla, kuten ympärivuotisilla toimivilla ja riittävän väljästi mitoitetuilla pintavalutuskentillä ja tarvittaessa kemikaloinnilla sekä muilla uusilla vesiensuojelutoimilla. Valiokunta pitää välttämättömänä, että ympäristönsuojelulain toisen vaiheen tarkastelussa turvetuotannon haitallisten vesistö- ja kalastovaikutusten vähentämiseen sovelletaan käytännössä parasta mahdollista käyttökelpoista tekniikkaa. Vaikka vesiensuojelumenetelmissä on tapahtunut edistystä, eivät nykyiset turvetuotannon vesiensuojelumenetelmät vielä kaikilta osin riittävästi vähennä turvetuotannon vesistökuormitusta, ja erityisesti tulvahuippujen aikana puhdistuskapasiteetti ei yleensä riitä tuotantoaloilta valuvan veden käsittelyyn.

Kalankasvatus

Maatalouden eläintuotannossa yksikkökoot ovat kaksin-kolminkertaistuneet viimeisen vuosikymmenen aikana. Vastaava yksikkökoon kasvu on toteutunut Ruotsissa myös kalanviljelyssä, mutta sen sijaan Suomen kalanviljelyssä yksikkökoko on pysynyt ennallaan ja kannattavuus on heikentynyt. Suomessa ei ole ollut mahdollista kasvattaa kalanviljelyn kokonaistuotantoa eikä varmistaa kilpailukykyä, vaan useat suomalaiset yrittäjät ovat joutuneet siirtämään ja laajentamaan yritystoimintojaan Ruotsiin.

Valiokunta toteaa, että kalankasvatuslaitokset on lueteltu lakiehdotuksen liitteessä 2 (kansallisesti luvanvaraiset toiminnot). Esityksen perusteella kalankasvatuslaitos tarvitsee luvan, mikäli kyseessä on kalankasvatus- tai kalanviljelylaitos, jossa käytetään vähintään 2 000 kg vuodessa kuivarehua tai sitä ravintoarvoltaan vastaava määrä muuta rehua taikka jossa kalan lisäkasvu on vähintään 2 000 kg vuodessa taikka kyse on kooltaan vähintään 20 hehtaarin luonnonravintolammikosta tai lammikkoryhmästä. Valiokunta toteaa, että esityksen mukainen kalankasvatuksen lupakynnys on määritelty alun perin vuosikymmeniä sitten. Kalankasvatuselinkeino on kuitenkin muuttunut oleellisesti viime vuosina, ja kuormitus on vähentynyt muun muassa rehujen ja ruokinnan kehittymisen myötä.

Valiokunta korostaa edellä todettuun viitaten, että kalanviljelyssä ympäristöluvan edellyttämistä koskevaa kynnysrajaa tulee merkittävästi nostaa ja perinteisen sekä kiertovesikasvatuksen lupamenettelyt tulee eriyttää sekä mitoittaa selkeämmin ympäristöön kohdistuvien kuormitusarvojen avulla, ei tuotetun kalojen kappalemäärän tai kilomäärän mukaan. Valiokunta painottaa sitä, että kuormitusperusteisuuden käyttöönotto tukee kalanviljelyn siirtymistä entistä ympäristöystävällisempiin tuotantomuotoihin ja -tapoihin. Lisäksi esimerkiksi normisäätelyn laajempi käyttöönotto mahdollistaisi kevennetyin menettelyin uusien tuotantomuotojen syntymisen, kuten luomutuotannon tai uuden viljelylajin kaupallisen tuotannon kehittämisen. Valiokunta katsoo, että luvanvaraisen kalankasvatuksen raja tulee määritellä jatkossa kuormitukseen perustuvaksi ja että lupajärjestelmää korvaavaa tai täydentävää vesiviljelyn normisääntelyä tulee valmistella pikaisesti. Lisäksi lupien kestoa tulee pidentää ja lupamaksuja alentaa.

Valiokunta katsoo myös, että kalan kiertovesilaitoskasvatuksen lupamenettelystä voidaan tulevaisuudessa luopua vaarantamatta vesiensuojelun tasoa. Kiertovesilaitoskasvatuksen ympäristövaikutukset ovat tutkimusten mukaan vähäisiä ja hallittavissa olevia ja mahdollistavat kalanviljelyn huomattavan lisäämisen erityisesti sisävesillä. Kiertovesilaitosten luvitusta tulisi suunnata rekisteröintikäytännön tai normisäätelyn suuntaan. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että ympäristönsuojelulain uudistuksen toisessa vaiheessa kiertovesilaitosten lupamenettelystä luovutaan kokonaan tai sitä kevennetään merkittävästi.

Ympäristövalvonta ja valvontamaksut

Lakiehdotuksen 18 lukuun ja erinäisiin muihin säännöksiin sisältyy valvonnan järjestämiseen liittyviä uudistuksia. Valiokunta katsoo, että ympäristövalvonnan järjestäminen suunnitelmallisesti ja riskiperusteisesti on tavoiteltava kehityssuunta. Valiokunta toteaa, että lakiehdotuksen mukaisesti ympäristölupien ja ympäristönsuojelulain valvonnasta alettaisiin jatkossa periä laajalti maksuja. Erityisesti merkittäviä ympäristöriskejä sisältävässä laajamittaisessa elinkeinotoiminnassa valvontamaksujen käyttöönotto on tarkoituksenmukaista. Valiokunta korostaa kuitenkin sitä, että pienimuotoisessa toiminnassa valvontamaksut voivat aiheuttaa merkittävän kustannuslisän toimijalle ilman, että ympäristönsuojelun taso paranee. Lisäksi ympäristönsuojelulailla ei voida varmistaa sitä, että valvonnasta kerätyt maksut kohdennetaan erityisesti ympäristövalvonnan resursseihin.

Lakiehdotuksen 206 §:ssä esitetään, että pieniltä yrityksiltä ja kotitalouksilta perittävien valvontamaksujen on oltava kohtuulliset ottaen huomioon toiminnan laajuus ja luonne. ELY-keskusten perimien valvontamaksujen osalta valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että pienen yrityksen määrittelemisestä sekä maksujen kohtuullistamisessa huomioon otettavien seikkojen tarkemmista määräyksistä säädettäisiin tarkemmin ympäristöministeriön asetuksella. Asetusluonnoksen mukaan pieni yritys määriteltäisiin hyödyntäen Euroopan komission suositusta mikroyrityksen määritelmästä.

Valiokunta korostaa sitä, että pienet yritykset tulee valvontamaksujen osalta määritellä selkeästi ja siten, että ne kattavat ympäristölupavelvolliset maatalous- ja maaseutuyritykset (ml. kalankasvatus) mahdollisimman kattavasti. Valiokunta ehdottaa, että pienen yrityksen määritelmään sovellettaisiin maatalouselinkeinojen kohdalla työntekijän määräperustetta, joka on kaikille osapuolille selvin määrittelyperuste. Sopiva pienen yrityksen työntekijämäärä voisi olla esimerkiksi 10 henkilöä. Valiokunta pitää lisäksi tärkeänä, että valvonnan maksullisuuden käyttöönotto liitetään osaksi neuvontaa ja aiempaa parempaa viranomaisohjeistusta. Kaikkein pienimpien maatalouden perheyritysten kohdalla tulee valvontamaksusta luopumista harkita kokonaan, jos arvioidut ympäristöriskit ovat hyvin vähäiset.

Valiokunta painottaa voimakkaasti sitä, että valvontamaksujen tulee muodostua maatiloille ja maaseudun pienyrittäjille kaikilta osin niin alhaisiksi, ettei kannattavuusvaikeuksissa olevalle maataloudelle ja maaseutuyrittämiselle tule kohtuuttomia taloudellisia lisärasitteita. Ympäristöriskit ovat kuitenkin näissä toiminnoissa yleensä varsin vähäiset verrattuna moneen muuhun toimintaan.

Ympäristölupien käsittelyn nopeuttaminen

Valiokunta on pitänyt ympäristölupamenettelyjen sujuvoittamista ja nopeuttamista yhtenä keskeisimmistä tavoitteista, joita ympäristönsuojelulainsäädännön kokonaisuudistuksessa olisi tullut saavuttaa. Hallitusohjelmaan on kirjattu, että ympäristölupajärjestelmää selkeytetään muun muassa poistamalla kaavoituksen, ympäristövaikutusten arvioinnin sekä ympäristölupamenettelyiden päällekkäisyyksiä. Samalla lain uudistuksen tavoitteena on ollut toteuttaa muita ympäristönsuojelulain lupa- ja ilmoitusjärjestelmän toimivuutta ja lain rakenteen selkeyttä parantavia uudistuksia. Valiokunta korostaa, että näitä tavoitteita ei ole uudistuksessa riittävästi toteutettu muutamia yksittäisiä toimia lukuun ottamatta. Valiokunta pitää oikean suuntaisena esimerkiksi sitä, että esityksellä edistetään sähköisen menettelyn yleistymistä ympäristönsuojeluasioiden käsittelyssä.

Hallituksen esityksestä ilmenee myös, että ympäristönsuojelulain uudistaminen ja teollisuuspäästödirektiivin täytäntöönpano aiheuttavat niin lupa- ja valvontaviranomaisten kuin muutoksenhakutuomioistuintenkin osalta lisäresurssitarpeita. Teollisuuspäästödirektiivin täytäntöönpanon on arvioitu aiheuttavan käsittelyruuhkia sekä valvontaviranomaisissa että ympäristölupaviranomaisissa sen vuoksi, että voimaan tulevien uusien säännösten ja BAT-päätelmien seurauksena laitosten lupia on tarkistettava ja uusittava. Myös valvontaan tarvitaan teollisuuspäästödirektiivin täytäntöönpanon seurauksena lisävoimavaroja. Lisäksi lupahakemusaineistojen vieminen tietoverkkoon edellyttää sähköisten asianhallintajärjestelmien kehittämistä ja ylläpitoa.Hallituksen esityksen mukaan teollisuuspäästödirektiivin täytäntöönpanosta lisääntyvään työvoiman tarpeeseen on aluehallintovirastoissa varauduttava hallinnon sisäisillä voimavarasiirroilla. Valiokunta huomauttaa, että aluehallintovirastojen määräraha- ja henkilöstöresurssitilanne on jo nykyisellään tiukka. Valiokunta pitää tärkeänä, että viranomaisten prosessien sujuvoittamiseen ja asiakaslähtöisyyteen kiinnitetään erityistä huomiota, jotta tiukasta resurssitilanteesta huolimatta lupaprosessit sujuvoituvat.

Valiokunta pitää täysin välttämättömänä erityisesti sitä, että erityisesti turvetuotannon, kalanviljelyn ja maatalouden ympäristöluvitusta kyetään pikaisesti nopeuttamaan. Turvetuotantoalueita esimerkiksi poistuu tällä hetkellä tuotannosta enemmän kuin uusia tuotantoalueita saadaan käyttöön. Ympäristölupaviranomaisten luparuuhkat tulee saada kokonaisuudessaan purettua mahdollisimman pikaisesti.