Perustelut

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutoksia Natura 2000 -verkostoa koskeviin luonnonsuojelulain (1096/1996) säännöksiin. Esitetyt muutokset koskevat luonnonsuojelulain 10 luvun Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa koskevia säännöksiä ja niiden täsmentämistä vastaamaan EU:n luonnonsuojelulainsäädäntöä ja EU:n tuomioistuimen vahvistamaa tulkintakäytäntöä. Keskeisimmät muutokset liittyvät Natura 2000 -verkoston muodostamisvaiheen loppuunsaattamiseen.

Valiokunta pitää tärkeänä huolehtia siitä, ettei kansallisten luonnonvarojen kestävä hyödyntäminen ja erityisesti kansallinen metsäpolitiikka vaarannu millään muotoa luonnonsuojelulain uudistuksen seurauksena. Erityisesti metsänhoidon edellytysten säilymisestä tulee huolehtia kattavasti. Lakiin ei tule sisällyttää uudistuksia, jotka lisäisivät luonnonvarojen hyödyntämiseen liittyvää byrokratiaa.

Luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltion on muodostettava yhteisön tärkeinä pitämät alueet erityisten suojelutoimien alueiksi (SAC = Special Areas of Conservation) mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuuden vuoden kuluessa siitä, kun komissio on hyväksynyt alueet artiklan 2 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen. Luontodirektiivissä erityisten suojelutoimien alueella tarkoitetaan jäsenvaltioiden lainsäädännöllisellä, hallinnollisella ja/tai sopimusoikeudellisella toimenpiteellä osoittamaa yhteisön tärkeänä pitämää aluetta, jolla sovelletaan niiden luontotyyppien ja/tai niiden lajien kantojen, joille alue on osoitettu, suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevia tarvittavia suojelutoimenpiteitä. Voimassaolevaan luonnonsuojelulakiin ei sisälly erityistä menettelyä luontodirektiivissä tarkoitettujen SAC-alueiden muodostamiseksi. Direktiiviin perustuva SAC-alueita koskeva kuuden vuoden määräaika on suurimmalta osalta Suomen Natura 2000 -alueita umpeutunut tammikuussa 2011, ja komissio on tähän liittyen aloittanut Suomea vastaan toimeenpanon valvontaa koskevan menettelyn. Luonnonsuojelulain 64 §:ään ehdotetaan esityksessä lisättäväksi uudet säännökset, joilla luontodirektiivin mukaisista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista muodostettaisiin erityisten suojelutoimien alueita. Lain 64 §:ään lisättäisiin myös uusi 3 momentti, jonka mukaan Natura 2000 -verkostoon sisällytettyä aluetta koskevien luonnontieteellisten tietojen muuttamisesta päättää valtioneuvosto. Luonnontieteellisten tietojen muuttamisella tarkoitettaisiin sellaisia muutoksia, joilla voisi olla vaikutusta asianosaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Tällaisia muutoksia olisivat ennen kaikkea alueen suojelun perusteena olevien lajien tai luontotyyppien lisääminen tietolomakkeelle tai sellaisen tiedon poistaminen. Lakiehdotuksen mukaan erityisten suojelutoimien alueet on muodostettu silloin, kun luettelo alueista ja niitä koskevista tiedoista sekä alueiden kartat julkaistaan ympäristöministeriön asetuksella. Ympäristöministeriön asetuksella julkaistu luettelo sisältäisi erityisten suojelutoimien alueet sellaisina kuin ne on valtioneuvoston päätöksiin perustuen ehdotettu EU:n komissiolle. Valiokunta korostaa ympäristövaliokunnalle sitä, että myös luettelon julkaisijana tulisi olla yhdenmukaisuuden vuoksi valtioneuvosto.

Luonnonsuojelulain 53 §:n 5 momenttiin esitetään lisättäväksi uusi säännös, jonka mukaan alueen omistaja tai erityisen oikeuden haltija olisi jatkossa tietyin ehdoin oikeutettu saamaan korvauksen valtiolta, mikäli ELY-keskuksen uuden 65 c §:n nojalla tekemä Natura 2000 -alueen suojelua koskeva yksittäinen päätös toimenpiteen kieltämisestä tai rajoittamisesta haittaa kiinteistön käyttöä. Valiokunta katsoo, että uudistus on tarpeellinen ja kannatettava, mutta osin riittämätön.

Voimassa olevan luonnonsuojelulain 53 §:n sekä lakiehdotuksen mukaan maanomistaja tai erityisen oikeuden haltija ei ole oikeutettu korvauksiin silloin, kun haitta aiheutuu vesilaissa tarkoitetun luvan epäämisestä, ympäristönsuojelulaissa tarkoitetun luvan epäämisestä, kaivoslaissa tarkoitettua lupaa koskevan asian ratkaisemisesta tai kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetussa laissa tarkoitetun lunastusluvan epäämisestä. Valiokunta esittää ympäristövaliokunnalle, että maanomistajan tai erityisen oikeuden haltijan tulisi olla oikeutettu luonnonsuojelulain 53 §:n mukaiseen korvaukseen myös silloin, kun Natura 2000 -verkoston alueeseen liittyvästä suojelusta aiheutuu haittaa näissä edellä mainituissa tapauksissa.

Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiolla on velvoite tarpeellisin toimenpitein estää Natura 2000 -verkoston alueilla lajien ja luontotyyppien merkittävä heikentyminen. Luonnonsuojelulakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 64 a §, jolla estettäisiin Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen merkittävä heikentyminen ja jonka on tarkoitus täydentää laissa nykyisin olevaa kieltoa myöntää merkittävää heikentymistä aiheuttavalle hankkeelle lupaa. Kokonaan uutena velvoitteena lain 65 b §:ssä säädettäisiin lisäksi ilmoituksenvaraisiksi sellaiset toimenpiteet, jotka eivät nykyisellään ole ennakkovalvonnan piirissä, mutta joilla arvioinnin perusteella saattaa olla merkittävästi heikentävä vaikutus Natura 2000 -alueelle. ELY-keskukselle säädettäisiin lain 65 a §:ssä toimivalta ilmoituksen perusteella kieltää tai rajoittaa tällaisen toimenpiteen toteuttamista (ns. neuvottelumenettely).

Valiokunta korostaa erityisesti sitä, että esitetyn 64 a §:n mukainen yleinen heikentämiskielto asettaisi toiminnanharjoittajalle ja maanomistajalle kohtuuttoman velvollisuuden arvioida Natura 2000 -alueiden luonnonarvoja sekä varsin tavanomaisestakin toiminnasta mahdollisesti aiheutuvia merkittäviä haittoja näille luonnonarvoille ja lajeille. Valiokunta katsoo, että esitetty uudenlainen yleinen heikentämiskielto on liian yleisluontoisesti määritelty eikä sitä ole riittävän konkreettisesti ja tarkkarajaisesti kyetty yksilöimään lakiehdotuksessa. Tämä heikentää osaltaan maanomistajan ja toiminnanharjoittajan oikeussuojaa. Myöskään esityksen yksityiskohtaiset perustelut eivät riittävän tarkasti määrittele sitä, mitä heikentämiskielto merkitsee ja millaisissa käytännön tilanteissa rajoituksia kyseisen pykälän perusteella tehtäisiin.

Hallituksen esityksen perusteluissa ei ole myöskään käsitelty esimerkiksi heikentämiskiellon ja metsästyksen välistä suhdetta. Perusteluissa todetaan ainoastaan yleisluontoisesti, että heikentämiskiellon käsitteen piiriin kuuluisivat myös lajeihin kohdistuvat merkittävät häiriöt. Valiokunta pitää täysin välttämättömänä sitä, ettei esimerkiksi maa- ja metsätalousministeriön asetuksilla määräämillä metsästysajoilla asianmukaisesti säänneltyä metsästystä tule missään olosuhteissa tulkita lakiehdotuksen tarkoittamaksi merkittäväksi häirinnäksi. Valiokunnan arvion mukaan nykyiset heikentämiskieltoon liittyvät menettelyt pitävät jo sisällään lähes kaikki ne keskeiset toimenpiteet, jotka voivat merkittävästi heikentää kyseisiä luonnonarvoja. Valiokunta katsoo, että vaikka ympäristöministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön lausuntojen mukaan luonto- ja lintudirektiivin asianmukainen toimeenpano edellyttää yleistä heikentämiskieltoa, on se esitetyssä muodossa liian yleisluontoinen ja tarpeettoman laaja. Koska kiellolla voi olla vaikutuksia maaseudun elinolosuhteisiin ja elinkeinojen harjoittamiseen, valiokunta esittää ympäristövaliokunnalle 64 a §:n yleisen heikentämiskiellon tarpeellisuuden uudelleenarviointia laissa, ainakin sen tarkentamista, tai jopa poistamista.

Valiokunta korostaa lisäksi, että hallituksen esityksen 65 b §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa mainittujen maankäyttömuotojen, kuten esimerkiksi metsänhakkuu, joka ei edellytä metsänkäyttöilmoitusta, tulee lähtökohtaisesti jäädä vähäisinä toimenpiteinä 65 §:n mukaisen Natura 2000 -alueita koskevan heikentämiskiellon soveltamisalan ulkopuolelle. Mikäli esitetty 64 a §:n mukainen yleinen heikentämiskielto kuitenkin toteutetaan, on valtion korvausvelvoite ulotettava tilanteisiin, joissa ehdotetun pykälän nojalla kielletään jokin hanke tai rajoitetaan sen toteuttamista. Jos esimerkiksi metsätaloudelliset toimenpiteet estyvät tai rajoittuvat yleisen heikentämiskiellon vuoksi ja maanomistajalle aiheutuu tästä luonnonsuojelulain 53 §:n 1 momentissa tarkoitettua haittaa, tulee se korvata täysimääräisesti.

Valiokunta toteaa myös, että Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden läheisyydessä niiden ulkopuolella tulee jatkossakin kyetä harjoittamaan normaaleja yritys- ja vapaa-ajantoimintoja, kuten esimerkiksi metsästystä. Viranomaisyhteistyön on mahdollistettava kaikki toiminta, joka ei merkittävästi heikennä Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojeluperusteena olevia luonnonarvoja. Jos ehdotetun 64 a §:n nojalla kiellettäisiin tai rajoitettaisiin toimenpiteitä Natura-alueen läheisyydessä, tulee nämä rajoitukset korvata täysimääräisesti ja ilman poikkeuksia maanomistajalle.

Esityksen mukaan luonnonsuojelulain 68 §:ään lisättäisiin uusi 2 momentti, jolla tarkennetaan viranomaisten vastuita ja velvollisuuksia Natura 2000 -verkoston suojelutoimien toteuttamisessa ja niiden huomioon ottamisessa. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan tässä yhteydessä lisäksi, että mm. alueiden hoito- ja käyttösuunnitelmilla, kaavoituksella ja ympäristönhoidon tukipäätöksillä voi olla vaikutusta Natura 2000 -verkoston alueiden suojelun toimeenpanoon. Valiokunta katsoo, että omaisuudensuojan rajoittamiseen lakia alemmantasoisilla säännöksillä, kuten esimerkiksi erilaisilla suunnitelmilla tai ohjeistuksilla, tulee suhtautua lähtökohtaisesti kielteisesti. Valiokunta pitää välttämättömänä sitä, että ainoastaan ne luonto- ja lintudirektiivien mukaiset luontoarvot, joiden perusteella alue on valittu Natura-ohjelmaan, voivat määrittää alueen suojeluarvoa ja siten rajoittaa sen käyttöä.

Valiokunta painottaa myös sitä, että lakiehdotuksen 64 §:n mukaisten tietojen tarkistamisen tulee pitää sisällään myös niiden tarpeettomien tietojen poistamisen, jotka eivät vastaa olemassa olevaa suojelutilannetta suojelualueella tai ovat muutoin paikkansa pitämättömiä. Merkinnät tulee ehdottomasti poistaa esimerkiksi niissä tilanteissa, joissa tietty luontotyyppi tai eliölaji ei enää esiinny alueella.