Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi itsenäisten maiden alkuperäis- ja heimokansoja koskevan Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimuksen nro 169 (jäljempänä ILO:n sopimus). Varsinainen sopimusteksti on varsin yleispiirteinen, koska kysymys on yleismaailmallisesta sopimuksesta, jota sovelletaan hyvin erilaisissa yhteyksissä.

Maa- ja metsätalousvaliokunnan toimialan osalta ILO:n sopimuksen keskeisimmät artiklat ovat maata koskevat artiklat (13—19), jotka liittyvät saamelaisten kotiseutualueen maa- ja vesialueiden omistus-, hallinta- ja käyttöoikeuksiin. Artiklan 14 mukaan yleissopimuksella määrätään alkuperäis- ja heimokansojen maaoikeuksista. Alkuperäiskansoille on ILO:n sopimuksen mukaan tunnustettava omistus- ja hallintaoikeudet niihin maihin, joilla ne perinteisesti asuvat. Osapuolten on lisäksi tarvittaessa toteutettava sopimuksen mukaan toimenpiteet, joilla turvataan näiden kansojen oikeudet käyttää maita, jotka eivät ole niiden yksinomaan asuttamia, mutta joita ne ovat perinteisesti voineet käyttää toimeentulonsa hankkimista varten ja perinteiseen toimintaansa.

Hallituksen esityksen mukaan sopimus koskee Suomessa saamelaista alkuperäiskansaa. ILO:n sopimuksen kannalta keskeinen saamelaisen määritelmä sisältyy lakiin saamelaiskäräjistä. Saamelaisella tarkoitetaan laissa henkilöä, joka on merkitty saamelaiskäräjien vaaliluetteloon. Saamelaiskäräjälain muutosesitys (HE 167/2014 vp), joka koskee muun muassa saamelaismääritelmän muuttamista, on myös parhaillaan eduskunnan käsiteltävä. Maa- ja metsätalousvaliokunta on antanut tästä asiasta oman lausuntonsa (MmVL 40/2014 vp), jossa se on kiinnittänyt huomiota saamelaismääritelmään liittyviin välillisiin vaikutuksiin ja tiettyihin ongelmiin.

Hallituksen esitys koskee varsin laajasti maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalan lainsäädäntöä. Sopimuksen maaoikeusartiklat liittyvät Suomen olosuhteissa kiinteästi poronhoitoon, metsästykseen, kalastukseen, luontaiselinkeinoihin sekä maa- ja metsätalouteen. Valiokunta viitaten saamelaiskäräjälaista antamaansa lausuntoon toteaa, että Suomessa käydään edelleen rajanvetoa siitä, millä kriteereillä henkilö määritellään saamelaiseksi, eikä asiaa ole vielä riittävän kattavasti ratkaistu. Tämä on ILO:n sopimuksen mahdollisen ratifioinnin kannalta ongelmallista. Mikäli ILO:n sopimus ratifioitaisiin, niin ILO:n sopimuksen jäljempänä selvitettävän tulkinnanvaraisuuden ja mahdollisten oikeusprosessien vuoksi olisi epäselvää, miten saamelaisten, muun väestön, kuntien ja valtion oikeudet maahan ja sen käyttöön Suomessa tulevaisuudessa oikeudellisesti pitkällä aikavälillä mahdollisesti muotoutuisivat.

Valiokunta toteaa, että ILO:n sopimuksen hyväksymisellä ja saamelaiskäräjälakiin sisältyvällä saamelaismääritelmällä on kiinteä yhteys ja että saamelaismääritelmästä tulee ensin päästä Suomessa laajaan yhteisymmärrykseen. Valiokunta katsookin jäljempänä esitettävin perustein, että sopimuksen hyväksymiseen sisältyy ongelmia, jotka liittyvät esimerkiksi saamelaismääritelmän ulkopuolelle jääviin saamelaisiksi itsensä kokeviin ns. statuksettomiin saamelaisiin ja heidän elinkeinojensa harjoittamiseen pitkällä aikavälillä. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä välttää ratkaisuja, jotka voisivat synnyttää vastakkainasettelua saamelaisten kotiseutualueella. Valiokunta pitää erityisen ongelmallisena yksilön oikeusturvan kannalta, että henkilö, joka pitää itseään alkuperäiskansaan kuuluvana, mutta ei tule hyväksytyksi saamelaiskäräjien vaaliluetteloon, jää tällöin ns. statuksettomaksi saamelaiseksi.

Selitys

ILO:n sopimuksen ratifiointiasiakirjojen liitteenä on Suomen tarkoitus antaa edellä mainittua omistusoikeuskysymystä koskeva selitys (Declaration). Valiokunta toteaa, että ILO:n sopimuksen ratifiointiin liittyvä selitys on laadittu yleissopimuksen ja erityisesti sen 14 artiklan määräysten täytäntöönpanon pohjaksi. Selityksessä hallitus ja saamelaiskäräjät esittävät yhteisen näkemyksensä sopimuksen ja erityisesti sen 14 artiklan täytäntöönpanon perustaksi. Selityksen johdanto-osassa on korostettu sitä, että Suomessa asutus on saamelaisten kotiseutualueella yhteiskunnallisista ja maantieteellisistä syistä muodostunut vuosisatojen aikana sellaiseksi, että saamelaiset ja muu väestö ovat asuttaneet osin samoja alueita ja harjoittaneet samoja elinkeinoja.

Selityksen keskeinen sisältö on, ettei ILO:n sopimuksen johdosta puututa saamelaisten kotiseutualueella olevien maa- ja vesialueiden omistus-, käyttö- tai hallintaoikeuksiin eikä jokamiehenoikeuksiin. Selityksessä on myös todettu, että saamelaisille turvataan oikeus osallistua ja vaikuttaa saamelaisten kotiseutualueella olevien valtion maa- ja vesialueiden käyttöä koskevaan suunnitteluun ja päätöksentekoon saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien turvaamiseksi ja edistämiseksi samoin kuin käyttää näitä alueita saamelaiskulttuurin harjoittamiseen, ylläpitämiseen ja edistämiseen sekä harjoittaa näillä alueilla saamelaisten perinteisiä elinkeinoja, kuten poronhoitoa, metsästystä ja kalastusta.

Selitys koskee sekä yksityisiä että myös valtion omistuksessa olevia maa- ja vesialueita. Ylä-Lapissa on osin laajemmat jokamiehenoikeudet ja esimerkiksi kalastusoikeudet kuin muualla Suomessa. Sekä saamelaisilla että muulla väestöllä olisi selityksen mukaan myös jatkossa oikeus käyttää valtion maita esimerkiksi poronhoitoon samalla tavalla kuin tällä hetkellä. Valiokunta pitää tätä lähtökohtaa asianmukaisena ja toteaa, että ratifiointi ei siten ilmeisesti suoranaisesti vaikuttaisi paikallisväestön oikeuksiin tai asemaan. Toisaalta asiantuntijakuulemisessa on tullut esiin, että selitykseen liittyy kuitenkin jäljempänä selostettavia oikeudellisia epävarmuuksia ja pitkällä tähtäimellä esityksestä voi syntyä välillisiä vaikutuksia. Siten tilanne voi muodostua ongelmalliseksi esimerkiksi niille poronhoitoa harjoittaville henkilöille ja heidän työnsä tuleville jatkajille, joita ei ole hyväksytty saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.

Valiokunta korostaa selityksen osalta erityisesti sitä, ettei ILO hyväksy sopimuksiin varaumia, vaan ILO on nimenomaan todennut, ettei selitys ole varauma. Selityksellä on tästä huolimatta merkitystä, koska se osoittaa ILO:n toimielimille, miten sopimus ymmärretään Suomessa sekä hallituksen että saamelaiskäräjien käsityksen mukaan. Kysymys maahan liittyvistä oikeuksista tulee kokonaisuudessaan tarkastelun kohteeksi valtion ja ILO:n asiantuntijakomitean välisessä erillisessä menettelyssä, mikäli sopimus ratifioidaan. Valiokunta painottaa erityisesti sitä, että edellä todetun mukaisesti selitys ei ilmeisesti ole kansainvälisoikeudellisesti sitova, joten sen todellinen merkitys jää monilta osin tässä vaiheessa epäselväksi.

Suomen erityisolosuhteet

Valiokunta toteaa, että valtioiden välillä on merkittäviä eroja alkuperäis- ja heimokansojen asemassa ja olosuhteissa. ILO:n sopimuksessa on sen vuoksi määräys, jonka mukaan yleissopimuksen täytäntöön panemiseksi toteutettavien toimenpiteiden luonne ja laajuus on ratkaistava joustavasti ottaen huomioon kunkin maan erityiset olosuhteet (artikla 34).

Suomen erityisolosuhteisiin kuuluu muun muassa se, että asutus on saamelaisten kotiseutualueella yhteiskunnallisista ja maantieteellisistä syistä muodostunut vuosisatojen aikana sellaiseksi, että saamelaiset ja muu väestö ovat asuttaneet monin paikoin samoja alueita ja harjoittaneet pitkälti samoja elinkeinoja. Tästä johtuen hallituksen lähtökohtana on esityksessä ollut, että Suomen kansallinen ratkaisu lähtee siitä, ettei kansalaisten saamelaisten kotiseutualueella oleviin maa- ja vesialueisiin kohdistuviin omistus-, käyttö- ja hallintaoikeuksiin puututa yleissopimuksesta johtuen. Valiokunta pitää tätä lähtökohtaa sinänsä oikeansuuntaisena, mutta viitaten edellä todettuun toteaa, että selityksen oikeudellinen merkitys jää epäselväksi.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksessä ei ole käsitelty esimerkiksi ns. metsälappalaisten jälkeläisiä. Hallituksen esityksessä ei ole myöskään perusteltu sitä, miksi tätä ryhmää ei olla sisällyttämässä alkuperäiskansamääritelmään. Jos ILO:n sopimuksen ratifioinnin jälkeen saamelaismääritelmään tulisi muutoksia, voisi myös ratifioinnin merkitys muun muassa taloudellisilta vaikutuksiltaan muuttua valtion ja ILO:n asiantuntijakomitean välisen menettelyn lopputuloksesta riippuen. Tämän seurauksena voisi esiintyä lisääntyviä kiistoja maahan kohdistuvista oikeuksista, nautintaoikeuksista, päätösvallasta ja laajemminkin Lapin elinkeinoista.

Suomessa poronhoitoa säätelee poronhoitolaki (848/1990), ja poronhoitoa on harjoitettu toista sataa vuotta poronhoitolainsäädännön mukaisesti paliskuntajärjestelmän kautta. Suomessa on 55 paliskuntaa, ja saamelaisten kotiseutualueeseen niistä kuuluu 13 pohjoisinta. Kunkin paliskunnan muodostavat kyseisellä alueella poronhoitoa harjoittavat poronomistajat. Valiokunta toteaa, että jokainen paliskunta on itsenäinen hallinnollinen yksikkö, joka vastaa omasta poronhoidostaan omalla alueellaan. Kullakin paliskunnalla on pitkän historian ja kulttuuristen eroavaisuuksien kautta muotoutuneet omankaltaisensa poronhoitotavat.

Valtaosa kaikista poronhoitoa harjoittavista ihmisistä asuu esi-isiensä mailla tai ainakin osalla niistä, polveutuu mailla alun perin asuneesta väestöstä, harjoittaa edelleen alueensa poronhoitoyhteisön kulttuuria ja sen ilmenemismuotoja. Valiokunta toteaa, että mikäli oikeudenmukaisella saamelaismääritelmällä ei kyetä järjestämään poronhoitoa harjoittaville henkilöille yhdenvertaisia edellytyksiä poronhoitoon, jatkuvat ristiriidat, jotka samalla vaikeuttavat poronhoidon kehittämistä tulevaisuudessa.

Mikäli Suomi ratifioi ILO:n sopimuksen, niin tällöin käytössä ovat yleiset ILO:n sopimusten noudattamisen valvontaan liittyvät oikeussuojakeinot. Käytössä ovat lisäksi myös kotimaiset oikeussuojakeinot. Valiokunta pitää todennäköisenä, että jos ILO:n sopimus ratifioidaan, näihin oikeussuojakeinoihin myös tartutaan. Tuloksena voisi olla vuosia kestäviä oikeusprosesseja, joiden lopputulosta ei ILO:n sopimuksen tulkinnanvaraisuuden vuoksi voi tässä vaiheessa ennakoida.

Metsähallituslain muutokset

Valiokunta toteaa, että saamelaisten kotiseutualue on pinta-alaltaan noin 35 000 neliökilometriä eli kymmenesosa koko Suomen pinta-alasta. Saamelaisten kotiseutualueesta noin 90 prosenttia on valtionmaita. Metsähallituksen hallinnassa olevat valtionmaat ovat valtion metsämaata ja sille perustettuja suojelualueita ja erämaa-alueita, valtion tiloja sekä valtion metsämaasta rakennustoimintaa varten lohkaistuja tiloja. Saamelaisten kotiseutualueesta noin kymmenen prosenttia on yksityisten omistuksessa olevaa maata.

ILO:n sopimuksen ratifiointiin liittyen Metsähallituksesta annettua lakia (1378/2004) ehdotetaan esityksessä muutettavaksi siten, että siihen otetaan säännökset saamelaisten kotiseutualueella tapahtuvasta valtion maa- ja vesialueiden hoitoa ja käyttöä koskevasta suunnittelusta sekä saamelaiskulttuurin heikentämiskiellosta. Lisäksi lakiin ehdotetaan otettavaksi säännös ns. kuntakohtaisista neuvottelukunnista. Metsähallitusta koskevaan lakiin ehdotettavien muutosten pääasiallisena tavoitteena on lakiehdotuksen mukaan turvata säädösperusteisesti saamelaisten oikeus osallistua saamelaisten kotiseutualueella olevien valtion maa- ja vesialueiden käyttöä koskevien päätösten valmisteluun sekä suojata saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Metsähallituksesta annettuun lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi ensinnäkin uusi 16 a § saamelaisten kotiseutualueella tapahtuvasta suunnittelusta. Säännös koskee saamelaisten kannalta merkityksellistä valtion maa- ja vesialueiden hoidon ja käytön valmistelua. Säännöksen tarkoituksena on hallituksen esityksen perusteluiden mukaan turvata säädösperusteisesti, että valmisteltaessa valtion maa- ja vesialueiden hoitoa ja käyttöä suunnitelmista aiheutuvat vaikutukset saamelaiskulttuurille selvitetään yhteistyössä saamelaiskäräjien ja koltta-alueella kolttien kyläkokouksen kanssa. Siten pyritään löytämään saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien toteutumisen kannalta mahdollisimman hyviä ratkaisuja.

Valiokunta katsoo, että hallituksen esityksessä ei ole riittävästi arvioitu esimerkiksi kuntien itsehallintoon keskeisesti liittyvän kaavoituksen ja muun paikallisyhteisön vaikuttamismahdollisuuksia suhteessa saamelaiskäräjien vaikutusvaltaan koskien Metsähallituksen toimintaa. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan Metsähallituksen on otettava maakuntakaava huomioon, pyrittävä edistämään kaavan toteuttamista ja katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteuttamista. Metsähallituksen toimenpiteillä ei myöskään saa vaikeuttaa kuntien yleiskaavojen toteutumista. Tämä mahdollinen ristiriita tulee poistaa, sillä saamelaisten kotiseutualueen kuntien pinta-alasta suurin osa on Metsähallituksen hallinnassa, jolloin maakunnalliset ja kuntien elinkeinohankkeet, suunnitelmat ja kaavat kohdistuvat siten yleensä myös valtion maihin.

ILO:n sopimuksen 15 artiklan mukaan alkuperäiskansojen oikeudet maidensa luonnonvaroihin on erityisesti turvattava. Näihin oikeuksiin sisältyy kansojen oikeus osallistua näiden luonnonvarojen käyttöön, hallintaan ja suojeluun. Tapauksissa, joissa valtio säilyttää oikeuden maiden luonnonvaroihin, hallitusten on sopimuksen mukaan otettava käyttöön tai ylläpidettävä menettelyt, joilla hallitukset kuulevat kyseisiä kansoja ennen niiden maiden luonnonvaroihin kohdistuvan tutkimus- tai hyödyntämisohjelman aloittamista tai sitä koskevan luvan myöntämistä selvittääkseen, haittaisiko ohjelma näiden kansojen etuja ja missä määrin. Kyseisten kansojen on päästävä mahdollisuuksien mukaan osallisiksi tällaisen toiminnan tuottamasta hyödystä, ja niiden on saatava oikeudenmukainen korvaus kaikesta vahingosta, jota tällainen toiminta voi niille aiheuttaa. ILO:n sopimuksen 15 artiklan tulkintojen mukaan luonnonvaroihin kuuluu myös metsä. Hallituksen esityksessä ei ole arvioitu riittävän kattavasti sitä, mitä tämä saattaisi tarkoittaa Metsähallituksen hallinnassa olevan omaisuuden kannalta. Samoin isojako tulee saattaa loppuun ennen ILO:n sopimuksen ratifiointia.

Yhteenveto

Hallituksen esityksessä on laajasti esitetty ILO:n sopimuksen ratifiointia puoltavia seikkoja. Esityksestä käy kuitenkin myös ilmi, että erityisesti omistusoikeuksien osalta yleissopimus ei ole helposti sovitettavissa yhteen suomalaisen omistusoikeusjärjestelmän kanssa. Valiokunta toteaa lisäksi, että hallituksen esityksen perusteluissa lakiehdotuksen välillisiä ja mahdollisia pitkän aikavälin vaikutuksia on käsitelty edellä todetun mukaisesti jossain määrin puutteellisesti ja suppeasti. Valiokunta katsoo, että hallituksen esityksessä ei ole esimerkiksi riittävästi arvioitu kuntien itsehallintoon keskeisesti liittyvän kaavoituksen sekä muun paikallisyhteisön vaikuttamismahdollisuuksia suhteessa saamelaiskäräjien kasvavaan vaikutusvaltaan vaikuttaa Metsähallituksen toimintaan. Myös mahdolliset välilliset pitkäaikaisvaikutukset maankäyttöön ja poronhoitoon ovat jääneet osin arvioimatta.

Valiokunta huomauttaa lisäksi, että pohjoisessa tietyillä alueilla nykyiseen valtionmaahan liitetyt yksityiset oikeudet ja etuudet ovat jääneet aikoinaan ainakin osittain käsittelemättä alueen isojaossa. Pohjoisessa onkin edelleen alueita, joissa maahan liittyviä oikeuskysymyksiä ei ole vieläkään saatu kaikilta osin selvitettyä. Valiokunta katsoo myös, että sopimuksen vaikutuksia saamelaismääritelmän ulkopuolelle jääviin ryhmiin ei ole selvitetty riittävästi esityksen valmistelussa.

Valiokunta esittää edellä todettuun viitaten perustuslakivaliokunnalle ILO:n sopimuksen palauttamista uuteen valmisteluun. Valiokunta korostaa kuitenkin sitä, että ILO:n sopimuksen ratifiointi tulee saada tehtyä mahdollisimman nopeasti siten, että saamelaisen alkuperäiskansan oikeudet saadaan turvattua sen jälkeen, kun on aikaansaatu sellainen kansallinen saamelaismääritelmä sekä siihen liittyvät ratkaisut, jotka turvaavat tasapuolisesti kaikkien asianosaisten oikeudet.