Perustelut
Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että eduskunta
hyväksyisi itsenäisten maiden alkuperäis- ja
heimokansoja koskevan Kansainvälisen työjärjestön
(ILO) yleissopimuksen nro 169 (jäljempänä ILO:n
sopimus). Varsinainen sopimusteksti on varsin yleispiirteinen, koska
kysymys on yleismaailmallisesta sopimuksesta, jota sovelletaan hyvin
erilaisissa yhteyksissä.
Maa- ja metsätalousvaliokunnan toimialan osalta ILO:n
sopimuksen keskeisimmät artiklat ovat maata koskevat artiklat
(13—19), jotka liittyvät saamelaisten kotiseutualueen
maa- ja vesialueiden omistus-, hallinta- ja käyttöoikeuksiin. Artiklan
14 mukaan yleissopimuksella määrätään
alkuperäis- ja heimokansojen maaoikeuksista. Alkuperäiskansoille
on ILO:n sopimuksen mukaan tunnustettava omistus- ja hallintaoikeudet
niihin maihin, joilla ne perinteisesti asuvat. Osapuolten on lisäksi
tarvittaessa toteutettava sopimuksen mukaan toimenpiteet, joilla
turvataan näiden kansojen oikeudet käyttää maita,
jotka eivät ole niiden yksinomaan asuttamia, mutta joita
ne ovat perinteisesti voineet käyttää toimeentulonsa
hankkimista varten ja perinteiseen toimintaansa.
Hallituksen esityksen mukaan sopimus koskee Suomessa saamelaista
alkuperäiskansaa. ILO:n sopimuksen kannalta keskeinen saamelaisen
määritelmä sisältyy lakiin saamelaiskäräjistä.
Saamelaisella tarkoitetaan laissa henkilöä, joka
on merkitty saamelaiskäräjien vaaliluetteloon.
Saamelaiskäräjälain muutosesitys (HE 167/2014
vp), joka koskee muun muassa saamelaismääritelmän
muuttamista, on myös parhaillaan eduskunnan käsiteltävä.
Maa- ja metsätalousvaliokunta on antanut tästä asiasta
oman lausuntonsa (MmVL 40/2014 vp), jossa se on kiinnittänyt
huomiota saamelaismääritelmään
liittyviin välillisiin vaikutuksiin ja tiettyihin ongelmiin.
Hallituksen esitys koskee varsin laajasti maa- ja metsätalousministeriön
hallinnonalan lainsäädäntöä.
Sopimuksen maaoikeusartiklat liittyvät Suomen olosuhteissa
kiinteästi poronhoitoon, metsästykseen, kalastukseen,
luontaiselinkeinoihin sekä maa- ja metsätalouteen.
Valiokunta viitaten saamelaiskäräjälaista
antamaansa lausuntoon toteaa, että Suomessa käydään
edelleen rajanvetoa siitä, millä kriteereillä henkilö määritellään
saamelaiseksi, eikä asiaa ole vielä riittävän
kattavasti ratkaistu. Tämä on ILO:n sopimuksen
mahdollisen ratifioinnin kannalta ongelmallista. Mikäli
ILO:n sopimus ratifioitaisiin, niin ILO:n sopimuksen jäljempänä selvitettävän tulkinnanvaraisuuden
ja mahdollisten oikeusprosessien vuoksi olisi epäselvää,
miten saamelaisten, muun väestön, kuntien ja valtion
oikeudet maahan ja sen käyttöön Suomessa
tulevaisuudessa oikeudellisesti pitkällä aikavälillä mahdollisesti
muotoutuisivat.
Valiokunta toteaa, että ILO:n sopimuksen hyväksymisellä ja
saamelaiskäräjälakiin sisältyvällä saamelaismääritelmällä on
kiinteä yhteys ja että saamelaismääritelmästä tulee
ensin päästä Suomessa laajaan yhteisymmärrykseen.
Valiokunta katsookin jäljempänä esitettävin
perustein, että sopimuksen hyväksymiseen sisältyy ongelmia,
jotka liittyvät esimerkiksi saamelaismääritelmän
ulkopuolelle jääviin saamelaisiksi itsensä kokeviin
ns. statuksettomiin saamelaisiin ja heidän elinkeinojensa
harjoittamiseen pitkällä aikavälillä.
Valiokunta pitää erittäin tärkeänä välttää ratkaisuja,
jotka voisivat synnyttää vastakkainasettelua saamelaisten
kotiseutualueella. Valiokunta pitää erityisen
ongelmallisena yksilön oikeusturvan kannalta, että henkilö,
joka pitää itseään alkuperäiskansaan
kuuluvana, mutta ei tule hyväksytyksi saamelaiskäräjien
vaaliluetteloon, jää tällöin
ns. statuksettomaksi saamelaiseksi.
Selitys
ILO:n sopimuksen ratifiointiasiakirjojen liitteenä on
Suomen tarkoitus antaa edellä mainittua omistusoikeuskysymystä koskeva
selitys (Declaration).
Valiokunta toteaa, että ILO:n sopimuksen ratifiointiin
liittyvä selitys on laadittu yleissopimuksen ja erityisesti
sen 14 artiklan määräysten täytäntöönpanon
pohjaksi. Selityksessä hallitus ja saamelaiskäräjät
esittävät yhteisen näkemyksensä sopimuksen
ja erityisesti sen 14 artiklan täytäntöönpanon
perustaksi. Selityksen johdanto-osassa on korostettu sitä,
että Suomessa asutus on saamelaisten kotiseutualueella yhteiskunnallisista
ja maantieteellisistä syistä muodostunut vuosisatojen
aikana sellaiseksi, että saamelaiset ja muu väestö ovat
asuttaneet osin samoja alueita ja harjoittaneet samoja elinkeinoja.
Selityksen keskeinen sisältö on, ettei ILO:n sopimuksen
johdosta puututa saamelaisten kotiseutualueella olevien maa- ja
vesialueiden omistus-, käyttö- tai hallintaoikeuksiin
eikä jokamiehenoikeuksiin. Selityksessä on myös
todettu, että saamelaisille turvataan oikeus osallistua
ja vaikuttaa saamelaisten kotiseutualueella olevien valtion maa-
ja vesialueiden käyttöä koskevaan suunnitteluun
ja päätöksentekoon saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien
turvaamiseksi ja edistämiseksi samoin kuin käyttää näitä alueita
saamelaiskulttuurin harjoittamiseen, ylläpitämiseen
ja edistämiseen sekä harjoittaa näillä alueilla
saamelaisten perinteisiä elinkeinoja, kuten poronhoitoa,
metsästystä ja kalastusta.
Selitys koskee sekä yksityisiä että myös
valtion omistuksessa olevia maa- ja vesialueita. Ylä-Lapissa
on osin laajemmat jokamiehenoikeudet ja esimerkiksi kalastusoikeudet
kuin muualla Suomessa. Sekä saamelaisilla että muulla
väestöllä olisi selityksen mukaan myös jatkossa
oikeus käyttää valtion maita esimerkiksi
poronhoitoon samalla tavalla kuin tällä hetkellä.
Valiokunta pitää tätä lähtökohtaa
asianmukaisena ja toteaa, että ratifiointi ei siten ilmeisesti
suoranaisesti vaikuttaisi paikallisväestön oikeuksiin
tai asemaan. Toisaalta asiantuntijakuulemisessa on tullut esiin,
että selitykseen liittyy kuitenkin jäljempänä selostettavia
oikeudellisia epävarmuuksia ja pitkällä tähtäimellä esityksestä voi
syntyä välillisiä vaikutuksia. Siten tilanne
voi muodostua ongelmalliseksi esimerkiksi niille poronhoitoa harjoittaville
henkilöille ja heidän työnsä tuleville
jatkajille, joita ei ole hyväksytty saamelaiskäräjien
vaaliluetteloon.
Valiokunta korostaa selityksen osalta erityisesti sitä,
ettei ILO hyväksy sopimuksiin varaumia, vaan ILO on nimenomaan
todennut, ettei selitys ole varauma. Selityksellä on tästä huolimatta
merkitystä, koska se osoittaa ILO:n toimielimille, miten
sopimus ymmärretään Suomessa sekä hallituksen
että saamelaiskäräjien käsityksen
mukaan. Kysymys maahan liittyvistä oikeuksista tulee kokonaisuudessaan
tarkastelun kohteeksi valtion ja ILO:n asiantuntijakomitean välisessä erillisessä
menettelyssä,
mikäli sopimus ratifioidaan. Valiokunta painottaa erityisesti
sitä, että edellä todetun mukaisesti
selitys ei ilmeisesti ole kansainvälisoikeudellisesti sitova, joten
sen todellinen merkitys jää monilta osin tässä vaiheessa
epäselväksi.
Suomen erityisolosuhteet
Valiokunta toteaa, että valtioiden välillä on
merkittäviä eroja alkuperäis- ja heimokansojen
asemassa ja olosuhteissa. ILO:n sopimuksessa on sen vuoksi määräys,
jonka mukaan yleissopimuksen täytäntöön
panemiseksi toteutettavien toimenpiteiden luonne ja laajuus on ratkaistava joustavasti
ottaen huomioon kunkin maan erityiset olosuhteet (artikla 34).
Suomen erityisolosuhteisiin kuuluu muun muassa se, että asutus
on saamelaisten kotiseutualueella yhteiskunnallisista ja maantieteellisistä syistä
muodostunut
vuosisatojen aikana sellaiseksi, että saamelaiset ja muu
väestö ovat asuttaneet monin paikoin samoja alueita
ja harjoittaneet pitkälti samoja elinkeinoja. Tästä johtuen
hallituksen lähtökohtana on esityksessä ollut,
että Suomen kansallinen ratkaisu lähtee siitä,
ettei kansalaisten saamelaisten kotiseutualueella oleviin maa- ja
vesialueisiin kohdistuviin omistus-, käyttö- ja
hallintaoikeuksiin puututa yleissopimuksesta johtuen. Valiokunta
pitää tätä lähtökohtaa
sinänsä oikeansuuntaisena, mutta viitaten edellä todettuun
toteaa, että selityksen oikeudellinen merkitys jää epäselväksi.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksessä ei
ole käsitelty esimerkiksi ns. metsälappalaisten
jälkeläisiä. Hallituksen esityksessä ei
ole myöskään perusteltu sitä,
miksi tätä ryhmää ei olla sisällyttämässä alkuperäiskansamääritelmään.
Jos ILO:n sopimuksen ratifioinnin jälkeen saamelaismääritelmään
tulisi muutoksia, voisi myös ratifioinnin merkitys muun muassa
taloudellisilta vaikutuksiltaan muuttua valtion ja ILO:n asiantuntijakomitean
välisen menettelyn lopputuloksesta riippuen. Tämän seurauksena
voisi esiintyä lisääntyviä kiistoja maahan
kohdistuvista oikeuksista, nautintaoikeuksista, päätösvallasta
ja laajemminkin Lapin elinkeinoista.
Suomessa poronhoitoa säätelee poronhoitolaki
(848/1990), ja poronhoitoa on harjoitettu toista sataa
vuotta poronhoitolainsäädännön
mukaisesti paliskuntajärjestelmän kautta. Suomessa
on 55 paliskuntaa, ja saamelaisten kotiseutualueeseen niistä kuuluu
13 pohjoisinta. Kunkin paliskunnan muodostavat kyseisellä alueella
poronhoitoa harjoittavat poronomistajat. Valiokunta toteaa, että jokainen
paliskunta on itsenäinen hallinnollinen yksikkö,
joka vastaa omasta poronhoidostaan omalla alueellaan. Kullakin paliskunnalla
on pitkän historian ja kulttuuristen eroavaisuuksien kautta
muotoutuneet omankaltaisensa poronhoitotavat.
Valtaosa kaikista poronhoitoa harjoittavista ihmisistä asuu
esi-isiensä mailla tai ainakin osalla niistä,
polveutuu mailla alun perin asuneesta väestöstä,
harjoittaa edelleen alueensa poronhoitoyhteisön kulttuuria
ja sen ilmenemismuotoja. Valiokunta toteaa, että mikäli
oikeudenmukaisella saamelaismääritelmällä ei
kyetä järjestämään
poronhoitoa harjoittaville henkilöille yhdenvertaisia edellytyksiä poronhoitoon,
jatkuvat ristiriidat, jotka samalla vaikeuttavat poronhoidon kehittämistä tulevaisuudessa.
Mikäli Suomi ratifioi ILO:n sopimuksen, niin tällöin
käytössä ovat yleiset ILO:n sopimusten noudattamisen
valvontaan liittyvät oikeussuojakeinot. Käytössä ovat
lisäksi myös kotimaiset oikeussuojakeinot. Valiokunta
pitää todennäköisenä,
että jos ILO:n sopimus ratifioidaan, näihin oikeussuojakeinoihin
myös tartutaan. Tuloksena voisi olla vuosia kestäviä oikeusprosesseja, joiden
lopputulosta ei ILO:n sopimuksen tulkinnanvaraisuuden vuoksi voi
tässä vaiheessa ennakoida.
Metsähallituslain muutokset
Valiokunta toteaa, että saamelaisten kotiseutualue
on pinta-alaltaan noin 35 000 neliökilometriä eli
kymmenesosa koko Suomen pinta-alasta. Saamelaisten kotiseutualueesta
noin 90 prosenttia on valtionmaita. Metsähallituksen hallinnassa
olevat valtionmaat ovat valtion metsämaata ja sille perustettuja
suojelualueita ja erämaa-alueita, valtion tiloja sekä valtion
metsämaasta rakennustoimintaa varten lohkaistuja tiloja.
Saamelaisten kotiseutualueesta noin kymmenen prosenttia on yksityisten
omistuksessa olevaa maata.
ILO:n sopimuksen ratifiointiin liittyen Metsähallituksesta
annettua lakia (1378/2004) ehdotetaan esityksessä muutettavaksi
siten, että siihen otetaan säännökset
saamelaisten kotiseutualueella tapahtuvasta valtion maa- ja vesialueiden
hoitoa ja käyttöä koskevasta suunnittelusta
sekä saamelaiskulttuurin heikentämiskiellosta.
Lisäksi lakiin ehdotetaan otettavaksi säännös
ns. kuntakohtaisista neuvottelukunnista. Metsähallitusta
koskevaan lakiin ehdotettavien muutosten pääasiallisena
tavoitteena on lakiehdotuksen mukaan turvata säädösperusteisesti saamelaisten
oikeus osallistua saamelaisten kotiseutualueella olevien valtion
maa- ja vesialueiden käyttöä koskevien
päätösten valmisteluun sekä suojata
saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja
kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.
Metsähallituksesta annettuun lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi
ensinnäkin uusi 16 a § saamelaisten kotiseutualueella
tapahtuvasta suunnittelusta. Säännös
koskee saamelaisten kannalta merkityksellistä valtion maa-
ja vesialueiden hoidon ja käytön valmistelua.
Säännöksen tarkoituksena on hallituksen
esityksen perusteluiden mukaan turvata säädösperusteisesti,
että valmisteltaessa valtion maa- ja vesialueiden hoitoa ja
käyttöä suunnitelmista aiheutuvat vaikutukset saamelaiskulttuurille
selvitetään yhteistyössä saamelaiskäräjien
ja koltta-alueella kolttien kyläkokouksen kanssa. Siten
pyritään löytämään saamelaisten
alkuperäiskansaoikeuksien toteutumisen kannalta mahdollisimman
hyviä ratkaisuja.
Valiokunta katsoo, että hallituksen esityksessä ei
ole riittävästi arvioitu esimerkiksi kuntien itsehallintoon
keskeisesti liittyvän kaavoituksen ja muun paikallisyhteisön
vaikuttamismahdollisuuksia suhteessa saamelaiskäräjien
vaikutusvaltaan koskien Metsähallituksen toimintaa. Maankäyttö-
ja rakennuslain mukaan Metsähallituksen on otettava maakuntakaava
huomioon, pyrittävä edistämään
kaavan toteuttamista ja katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta
kaavan toteuttamista. Metsähallituksen toimenpiteillä ei
myöskään saa vaikeuttaa kuntien yleiskaavojen
toteutumista. Tämä mahdollinen ristiriita tulee
poistaa, sillä saamelaisten kotiseutualueen kuntien pinta-alasta
suurin osa on Metsähallituksen hallinnassa, jolloin maakunnalliset
ja kuntien elinkeinohankkeet, suunnitelmat ja kaavat kohdistuvat
siten yleensä myös valtion maihin.
ILO:n sopimuksen 15 artiklan mukaan alkuperäiskansojen
oikeudet maidensa luonnonvaroihin on erityisesti turvattava. Näihin
oikeuksiin sisältyy kansojen oikeus osallistua näiden luonnonvarojen
käyttöön, hallintaan ja suojeluun. Tapauksissa,
joissa valtio säilyttää oikeuden maiden
luonnonvaroihin, hallitusten on sopimuksen mukaan otettava käyttöön
tai ylläpidettävä menettelyt, joilla
hallitukset kuulevat kyseisiä kansoja ennen niiden maiden
luonnonvaroihin kohdistuvan tutkimus- tai hyödyntämisohjelman
aloittamista tai sitä koskevan luvan myöntämistä selvittääkseen,
haittaisiko ohjelma näiden kansojen etuja ja missä määrin. Kyseisten
kansojen on päästävä mahdollisuuksien
mukaan osallisiksi tällaisen toiminnan tuottamasta hyödystä,
ja niiden on saatava oikeudenmukainen korvaus kaikesta vahingosta,
jota tällainen toiminta voi niille aiheuttaa. ILO:n sopimuksen
15 artiklan tulkintojen mukaan luonnonvaroihin kuuluu myös
metsä. Hallituksen esityksessä ei ole arvioitu
riittävän kattavasti sitä, mitä tämä saattaisi
tarkoittaa Metsähallituksen hallinnassa olevan omaisuuden
kannalta. Samoin isojako tulee saattaa loppuun ennen ILO:n sopimuksen
ratifiointia.
Yhteenveto
Hallituksen esityksessä on laajasti esitetty ILO:n sopimuksen
ratifiointia puoltavia seikkoja. Esityksestä käy
kuitenkin myös ilmi, että erityisesti omistusoikeuksien
osalta yleissopimus ei ole helposti sovitettavissa yhteen suomalaisen
omistusoikeusjärjestelmän kanssa. Valiokunta toteaa lisäksi,
että hallituksen esityksen perusteluissa lakiehdotuksen
välillisiä ja mahdollisia pitkän aikavälin
vaikutuksia on käsitelty edellä todetun mukaisesti
jossain määrin puutteellisesti ja suppeasti. Valiokunta
katsoo, että hallituksen esityksessä ei ole esimerkiksi
riittävästi arvioitu kuntien itsehallintoon keskeisesti
liittyvän kaavoituksen sekä muun paikallisyhteisön
vaikuttamismahdollisuuksia suhteessa saamelaiskäräjien
kasvavaan vaikutusvaltaan vaikuttaa Metsähallituksen toimintaan.
Myös mahdolliset välilliset pitkäaikaisvaikutukset
maankäyttöön ja poronhoitoon ovat jääneet
osin arvioimatta.
Valiokunta huomauttaa lisäksi, että pohjoisessa
tietyillä alueilla nykyiseen valtionmaahan liitetyt yksityiset
oikeudet ja etuudet ovat jääneet aikoinaan ainakin
osittain käsittelemättä alueen isojaossa.
Pohjoisessa onkin edelleen alueita, joissa maahan liittyviä oikeuskysymyksiä ei
ole vieläkään saatu kaikilta osin selvitettyä.
Valiokunta katsoo myös, että sopimuksen vaikutuksia
saamelaismääritelmän ulkopuolelle jääviin
ryhmiin ei ole selvitetty riittävästi esityksen
valmistelussa.
Valiokunta esittää edellä todettuun
viitaten perustuslakivaliokunnalle ILO:n sopimuksen palauttamista
uuteen valmisteluun. Valiokunta korostaa kuitenkin sitä,
että ILO:n sopimuksen ratifiointi tulee saada tehtyä mahdollisimman nopeasti
siten, että saamelaisen alkuperäiskansan oikeudet
saadaan turvattua sen jälkeen, kun on aikaansaatu sellainen
kansallinen saamelaismääritelmä sekä siihen
liittyvät ratkaisut, jotka turvaavat tasapuolisesti kaikkien
asianosaisten oikeudet.