Yleisperustelut

Yleistä

Valiokunta toteaa, että ehdotuksen pääasiallisena tavoitteena on yhdistää voimassa olevan eläintautilain ja helposti leviävien eläintautien vastustamisesta annetun lain säännökset yhdeksi kokonaisuudeksi, johon sisältyisi myös kotieläinjalostuslakiin pohjautuva eläinten keinollisen lisäämisen luvanvaraisuutta koskeva sääntely siltä osin kuin sääntelyn tarkoituksena on eläintautien vastustaminen. Samalla voimassa olevan lainsäädännön perustuslainmukaisuuteen liittyvät ongelmat poistettaisiin muun muassa nostamalla yksilöiden oikeuksia ja velvollisuuksia koskevat perussäännökset asetustasolta lain tasolle. Ehdotuksen tavoitteena on myös selkeyttää ja täsmentää lainsäädännön täytäntöönpanoon ja valvontaan osallistuvien viranomaisten välistä tehtävien- ja toimivallanjakoa.

Edellä todetut lain tavoitteet olisivat pääosin samat kuin voimassa olevan eläintautilain tavoitteet eli eläintautien esiintymisen ehkäiseminen ja vähentäminen sekä eläinten ja ihmisten terveyden, elintarvikkeiden turvallisuuden ja kotieläintuotannon toimintaedellytysten turvaaminen. Laki koskisi eläintautien ennalta ehkäisyä, eläinten terveydentilan ja eläintautien esiintymisen seurantaa sekä eläintautien hävittämiseksi ja leviämisen estämiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Lain piiriin kuuluisivat sekä ihmisen hallinnassa olevissa eläimissä että luonnonvaraisissa eläimissä esiintyvät tarttuvat eläintaudit. Eläintautiepäilyjä koskeva ilmoitusvelvollisuus olisi paitsi eläimistä ja pitopaikoista vastuussa olevilla toimijolla myös muilla henkilöillä, jotka osallistuvat eläinten hoitoon, käsittelyyn, pyyntiin, tarkkailuun tai muuhun vastaavaan toimintaan.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetun eläintautilain painopiste siirtyisi enenevässä määrin eläintautien leviämisen estämisestä ja torjunnasta tautien ennaltaehkäisyyn. Eläintautien ennaltaehkäisyä korostettaisiin säätämällä pitopaikoista vastuussa oleville toimijoille velvollisuus noudattaa eläintenpitoon liittyviä menettelytapoja, jotka ovat tarpeen pitopaikan suojaamiseksi eläintaudeilta. Eräille toimijoille, kuten teurastamoille, säädettäisiin velvollisuus laatia pitopaikkaa koskeva valmiussuunnitelma.

Valiokunta toteaa, että ehdotettu laki koskisi voimassa olevan eläintautilain tavoin vain tarttuvia eläintauteja. Lain soveltamisalan ulkopuolelle rajattaisiin eläinten ja niistä saatujen tuotteiden maahantuonti Euroopan unionin ulkopuolelta. Myös ehdotettu eläintautien luokitus pohjautuisi voimassa olevaan lainsäädäntöön. Laki koskisi nykyiseen tapaan paitsi ihmisen hallinnassa olevissa eläimissä myös luonnonvaraisissa eläimissä esiintyvien eläintautien vastustamista.

Ehdotetussa laissa säädettäisiin eläinten pakollisesta ja vapaaehtoisesta terveysvalvonnasta. Sääntely vastaisi pitkälti voimassa olevan eläintautilain terveysvalvontaohjelmia koskevaa sääntelyä. Uusia olisivat säännökset Elintarviketurvallisuusviraston velvollisuudesta laatia suunnitelma eläinten yleisen terveydentilan ja eläintautien esiintymisen seurannasta sekä eräiden toimijoiden edellä todetusta velvollisuudesta laatia pitopaikkaa koskeva valmiussuunnitelma. Ehdotetun lain perusteella voitaisiin ryhtyä tiettyihin toimenpiteisiin ihmisten terveyden suojelemiseksi myös silloin, kun kyseessä olevaa tautia ei ole luokiteltu laissa vastustettavaksi eläintaudiksi. Toimenpiteet voisivat koskea lähinnä elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan välillä tapahtuvaa eläinten kauppaa sekä eläimiin liittyvää harrastustoimintaa.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu unionin ulkopuolelle suuntautuvaan vientiin liittyvä rekisteröitymisvelvollisuus olisi voimassa olevaan lainsäädäntöön nähden uusi. Esityksen perusteluissa on katsottu tällä olevan keskeinen merkitys kolmansien maiden luottamuksen säilymiselle Suomesta vietävien elintarvikkeiden ja muiden tuotteiden turvallisuuteen ja eläinten terveyteen sekä sitä kautta viennin jatkumiseen.

Voimassa olevan eläintautilain ja helposti leviävien eläintautien vastustamisesta annetun lain viranomaisjärjestelmä ehdotetaan säilytettäväksi pääpiirteittäin ennallaan. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että ehdotetulla lailla selkeytetään viranomaisten välistä tehtävienjakoa. Siten kunnaneläinlääkärin ja aluehallintoviraston päällekkäinen toimivalta eläintautien torjunnassa ja niiden leviämisen estämisessä pitkälti poistuu ja hallintopäätösten tekoon liittyvät toimivaltuudet keskitetään aluehallintovirastolle ja Elintarviketurvallisuusvirastolle.

Valiokunta korostaa sitä, että vaikka Suomen eläintautitilanne on pysynyt jo pitkään hyvänä ja varsinaisen eläintautikriisin uhka on pieni, tulee laajamittaiseen epidemiaan kuitenkin varautua, koska sen taloudelliset ja sosiaaliset seuraukset voivat olla huomattavia. Tämän vuoksi on tärkeää, että ehdotetussa laissa selkeytetään valvontaviranomaisten vastuita taudinpurkausten torjunnassa ja torjunnan johtamisessa. Siltä varalta, että lisätyövoiman hankkiminen eläintautiepidemioissa ei vapaaehtoisin järjestelyin ole riittävää, laissa ehdotetaan voimassa olevien säännösten tapaan säädettäväksi eläinlääkärinammatin harjoittajia koskevasta työvelvollisuudesta.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksessä ehdotetaan uudistettavaksi eläintautilainsäädännön noudattamisen valvontaan liittyviä pakkokeinoja koskeva sääntely. Lisäksi rikoslakia (39/1889) ehdotetaan muutettavaksi ottamalla lakiin eläintaudin leviämisvaaran aiheuttamista koskevat säännökset. Eläintautilaissa viitattaisiin mainittuun lakiin sekä säädettäisiin sellaisista merkitykseltään vähäisemmistä teoista, joista voi seurata enintään sakkorangaistus.

Valiokunta kiinnittää myös erityistä huomiota siihen, että esityksen perustelujen mukaan ehdotettu eläintautilaki ei lisää luvanvaraisuutta tai hyväksymismenettelyjä, vaikka näiltä osin asetustasoiset säännökset nostetaan lain tasolle. Maedi-visna- ja scrapievalvonta muuttuisi esityksen perustelujen sekä lausuntokierroksella olleen asetusluonnoksen mukaan vapaaehtoiseksi.

Valiokunta toteaa, että ehdotuksella ei puututtaisi siihen eläinlääkintähuoltolain lähtökohtaan, jonka mukaan valtio vastaa eläintautivalvonnasta ja kunnat huolehtivat kunnaneläinlääkäreille säädettyjen valvontatehtävien hoidon edellytysten järjestämisestä alueellisen suunnitelman ja valtakunnallisen ohjelman mukaisesti. Ehdotuksella kunnaneläinlääkäreiden tehtäviä koskevaa sääntelyä kuitenkin selkeytettäisiin ja aluehallintoviraston ja kunnaneläinlääkärin toimivallan päällekkäisyyttä karsittaisiin. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että osana hallituksen kuntauudistusta selvitetään kuntien tehtäviä. Raportissa (VM 2/2013) on todettu, että ympäristöterveydenhuollossa on tarve tehdä koordinoitu selvitys tehtävistä ja niiden siirrosta valtiolle tai uusien kuntien tehtäväksi. Raportin ehdotusten jatkotarkastelua varten on valtiovarainministeriö asettanut Kuntien tehtävien arviointi -työryhmälle alatyöryhmän, joka tammikuuhun 2014 mennessä selvittää ministeriökohtaisesti kuntien velvoitteiden vähentämistä.

Esityksen perustelujen jaksossa 3.1. on kuvattu yksityiskohtaisesti ehdotuksista viranomaisten tehtäviin ja työmäärään aiheutuvia muutoksia. Esityksen mukaan kunnaneläinlääkäreiden tehtävämäärän ei oleteta lisääntyvän. Kunnaneläinlääkäreiden suorittamien tarkastus- ja näytteenottokäyntien arvioidaan lisääntyvän noin 150 käynnillä vuosittain, mitä kompensoi se, että kunnaneläinlääkäreiden nykyisin tekemät hallintopäätökset siirtyisivät lähtökohtaisesti aluehallintovirastojen vastuulle (noin 25 päätöstä vuosittain). Lisäksi maedi-visna- ja scrapievalvonta muuttuisi vapaaehtoiseksi, mikä vähentäisi kyseisen terveysvalvonnan piiriin kuuluvien pitopaikkojen määrän arviolta noin puoleen nykyisestä ja siten vähentäisi tarkastusten määrää vuosittain noin 135:llä. Kysymyksiä, jotka liittyvät valtion ja kuntien rooliin eläinsuojelu- ja eläintautivalvonnassa sekä tähän liittyvään kustannustenjakoon, on käsitelty melko hiljattain annetun eläinlääkintähuoltolain (765/2009) valmistelun yhteydessä. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että eläinlääkintähuoltolakiin sisältyvät ratkaisut ovat olleet eläintautilain valmistelun lähtökohtana.

Kustannukset ja korvaukset

Esityksen perustelujen mukaan säännösten, jotka koskevat pitopaikkojen suojaamista eläintaudeilta, voidaan arvioida hieman lisäävän eläintenpitäjien kustannuksia. Tautisuojausta koskevan ehdotuksen tavoitteena on kuitenkin alentaa eläintautien leviämisriskiä, mikä on toisaalta omiaan vähentämään taudeista toimijoille aiheutuvia eläintuotannon tappioita.

Valiokunta toteaa, että lakiehdotuksen taloudellisten vaikutusten arvioinnissa tulee ottaa huomioon se, että tuottajan kustannusten lisääminen aiheuttaa hänelle samalla elinkeinon kannattavuuden heikkenemistä. Sen vuoksi valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että tautisuojausta koskevat uudet velvoitteet eivät aiheuta tiloille lisäkustannuksia. Toimitetun selvityksen mukaan velvoitteet liittyvät eläintenpidossa noudatettaviin menettelytapoihin, eikä esityksen perustelujen mukaan toimijoilta tule voida vaatia esim. merkittäviä rakenteellisia uudistuksia. Perusteluista käy myös ilmi että säännökset eivät eräissä tapauksissa aiheuttaisi lainkaan muutosta kustannuksiin, sillä valtakunnalliseen terveydenhuolto-ohjelmaan Nasevaan tai Sikavaan kuuluvan ja sen ehtoja noudattavan pitopaikan oletetaan lähtökohtaisesti täyttävän ehdotetut vaatimukset. Esityksen perusteluihin viitaten valiokunta pitää välttämättömänä, että myös alkutuotantopaikalta vaadittava kuvaus tautisuojaustoimenpiteistä voidaan hallinnollisen taakan vähentämiseksi yhdistää elintarvikelainsäädännön mukaiseen omavalvonnan kuvaukseen taikka valtakunnallisen eläinten terveydenhuolto-ohjelman puitteissa laadittavaan terveydenhuoltosuunnitelmaan.

Valiokunta katsoo lisäksi, että eläintautiepäilyn selvittämiseksi tehtävät tarkastukset ja tutkimukset sekä taudinpurkauksen hallintaan liittyvät tarkastukset ja muut toimet ovat pääosin luonteeltaan yleisiä eivätkä johdu toimijoiden omista toimenpiteistä, mistä syystä toimenpiteet on esityksen mukaisesti pidettävä maksuttomina lain voimaantulon jälkeenkin.

Valiokunta pitää tarpeellisena, että voimassa oleva eläintautilain mukainen korvausjärjestelmä säilytetään uudessa laissa ennallaan. Omistajalla tulee olla nykyiseen tapaan oikeus saada valtion varoista korvaus eläimestä, joka on viranomaisen määräyksestä lopetettu tai joka on lain nojalla määrätyn käsittelyn tai muun toimenpiteen seurauksena kuollut. Korvausjärjestelmä paitsi turvaa alkutuotannon harjoittajien oikeuksia ja taloudellista asemaa myös edistää lain tavoitteiden saavuttamista. Eläintautien leviämisen estämiseksi on välttämätöntä, etteivät toimijat taloudellisten menetysten pelossa laiminlyö tautiepäilyjä koskevaa ilmoitusvelvollisuuttaan, vaan ilmoittavat epäilyistä mahdollisimman varhain. Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että nykyisen korvausjärjestelmän puitteissa maksettujen korvausten kokonaismäärä on pysynyt vuodesta toiseen varsin alhaisena.

Valiokunta toteaa, että tulonmenetyksiä ja uusien eläinten hankintakustannuksia voidaan korvata toimijalle ehdotetun eläintautilain 105 §:n nojalla. Suomi on ainoita EU-maita, joissa eläintaudeista johtuvia tuotannonmenetyksiä korvataan valtion varoista. Asiantuntijakuulemisen yhteydessä on toisaalta myös tuotu esiin rahaston perustaminen eläintautien vastustamiseen. Rahaston perustamiseen liittyvän aiemman selvittelyn perusteella on kuitenkin voitu todeta, että rahastomalli ei ole välttämättä kustannustehokas vaihtoehto, kun otetaan huomioon Suomessa maksettujen eläintautikorvausten määrän vähäisyys sekä rahaston perustamiseen ja ylläpitoon liittyvät hallinnolliset kustannukset. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on tuotu esiin, että jatkossa Euroopan eläintautilainsäädäntö saattaa edellyttää Suomelta uudenlaisten kustannustenjakotapojen selvittelyä.

Vesiviljelyn valtiontukiin sovelletaan kalastusalan ryhmäpoikkeusasetusta ja komission julkistamia suuntaviivoja kalastus- ja valtiontukien tarkastelemista varten. Lisäksi valtiontukea voidaan myöntää ns. de minimis -asetuksen nojalla. Mainitut valtiontukia koskevat asetukset ovat voimassa 31.12.2013 saakka, ja ne samoin kuin suuntaviivat tultaneen uudistamaan uutta rahoituskehyskautta 2014—2020 varten. Valiokunta toteaa kalatautitapausten korvauskäytännön jatkamisen kannalta olevan olennaista, että komissio ottaa asian huomioon valtiontukien suuntaviivoja uudistettaessa. Sen vuoksi uudistuksessa on huolehdittava siitä, että korvausten maksamista voidaan jatkaa vähintään nykymuodossa.

Eläinten tuontiin liittyvän eläintautien leviämisvaaran estäminen

Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota vaaraan eläintautien leviämisestä maahamme lemmikkieläinten tuonnin yhteydessä. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että ehdotettu eläintautilaki koskisi eläinten ja niistä saatujen tuotteiden siirtoja muista EU:n jäsenvaltioista Suomeen (sisämarkkinatuonti). Elävien eläinten sisämarkkinatuontiin liittyvät eläinten terveyttä koskevat vaatimukset on useimpien eläinlajien, myös lemmikkieläinlajien, osalta harmonisoitu EU-lainsäädännössä. Kansallisesti ei näiltä osin voida säätää uusista eläinten terveyttä koskevista ehdoista tai valvontamenettelyistä. Ehdotettu eläintautilaki ei tästä syystä aiheuttaisi olennaisia muutoksia sisämarkkinatuontiin liittyviin velvollisuuksiin.

Lemmikkieläinten siirroista jäsenmaiden välillä säädetään lemmikkieläinten muihin kuin kaupallisiin kuljetuksiin sovellettavista eläinten terveyttä koskevista vaatimuksista ja neuvoston direktiivin 92/65/ETY muuttamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 998/2003 (lemmikkieläinasetus), joka on suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä koko EU:n alueella. Lemmikkieläinasetus sisältää yksityiskohtaiset terveysehdot yleisimmille lemmikkieläimille (koira, kissa, fretti). Näillä eläimillä on oltava lemmikkieläinpassi, josta selviävät omistaja, eläimen tunnistusmerkinnät, rabiesrokotusta koskevien vaatimusten täyttyminen sekä eläimiä Suomeen siirrettäessä tiedot heisimatolääkityksen saamisesta. Lemmikkieläinasetus mahdollistaa EU-tasoisten terveysvaatimusten asettamisen myös eräiden muiden lemmikkieläinten, kuten matelijoiden ja jyrsijöiden, sisämarkkinakauppaan liittyen. Ennen yhtenäisten vaatimusten asettamista näiden lemmikkieläinten tuontiin sovelletaan kuitenkin kansallisia vaatimuksia. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että lemmikkieläinasetusta ollaan parhaillaan uudistamassa. Valiokunta pitää välttämättömänä sitä, että uudistuksella selkeytetään tuontiin liittyviä terveysvaatimuksia ja lisätään jäsenvaltioiden toimivaltaa päättää tuontiehdoista.

Tuotantoeläinlajeihin (nauta, sika, lammas, vuohi, siipikarja, hevonen) kuuluvien eläinten sisämarkkinatuontiin sovelletaan määrättyihin direktiiveihin (mm. 64/432/ETY, 90/425/ETY, 91/68/ETY, 2009/156/EY ja 2009/158/EY) perustuvia vaatimuksia riippumatta siitä, tuodaanko eläimet tuotantoeläimiksi vai harraste- tai lemmikkieläimiksi (esim. minisiat, harrastekanat). Sisämarkkinatuonnin perusedellytyksenä on, että eläinten terveys varmistetaan ennen siirtoa ja maahan saapumisen jälkeen ja että siirrot pystytään jäljittämään.

Myös eräiden muiden eläinlajien kuin em. tuotantoeläinlajien sisämarkkinatuonnissa on sovellettava edellä kuvattuja vaatimuksia vastaavia ehtoja (esim. laamat ja alpakat, direktiivi 92/65/ETY). Valiokunta korostaa sitä, että mikäli EU:n lainsäädännössä ei ole harmonisoituja ehtoja jonkin eläinlajin sisämarkkinatuonnille, eläinten siirron ehdoksi saadaan asettaa tuontilupa. Suomeen tuonti edellyttää sekä voimassa olevien säännösten että ehdotetun eläintautilain mukaan Elintarviketurvallisuusviraston lupaa.

EU-lainsäädännön mukaan vastaanottavan jäsenvaltion viranomaiset eivät voi valvoa eläinten sisämarkkinatuontia säännönmukaisin tarkastuksin, mutta eläimiä voidaan tarkastaa kuljetuksen aikana tai määräpaikassa suoritettavin pistokokein sekä tilanteissa, joissa on perusteita epäillä vastustettavan eläintaudin esiintymistä. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että uudessa lemmikkieläinasetuksessa säädetään viranomaisille myös aktiivinen velvoite valvoa lemmikkieläinten tunnistusmerkintöjä ja asiakirjoja suorittamalla maahantulon yhteydessä toistuvasti tarkastuksia. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että ehdotettuun eläintautilakiin sisältyy tarvittavat säännökset edellä kuvatun valvonnan mahdollistamiseksi. Laissa säädetään lisäksi valvontaviranomaisten mahdollisuudesta saada poliisilta ja tullilta virka-apua valvonnan suorittamiseksi.

Valiokunta toteaa, että maa- ja metsätalousministeriö on asettanut syyskuussa 2012 työryhmän ja ohjausryhmän valmistelemaan eläinsuojelulain kokonaisuudistusta. Uudistuksen yhteydessä on tarkoitus selvittää muun muassa sitä, onko koirien pakolliselle tunnistusmerkinnälle ja rekisteröinnille tarvetta ja millaisia yhteiskunnallisia ja taloudellisia vaikutuksia siitä aiheutuisi. Hallituksen esitys uudeksi eläinsuojelulaiksi on suunniteltu annettavaksi eduskunnalle vuonna 2014.

Valiokunta pitää tärkeänä, että vaikka ehdotettu eläintautilaki ei merkitsisi tiukennuksia toimijoita koskeviin sisämarkkinakaupan vaatimuksiin, laki kuitenkin selkeyttää ja parantaa viranomaisten mahdollisuuksia puuttua säännösten noudattamatta jättämiseen sekä muihin jäsenvaltioiden rajat ylittäviin siirtoihin liittyviin ongelmiin. Lain 110 §:ssä säädettäisiin viranomaisen toimivallasta määrätä lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä rikkova asetetussa määräajassa täyttämään velvollisuutensa. Määräystä voitaisiin tehostaa uhkasakolla. Lisäksi sisämarkkinakaupan toimijalta edellytettävä rekisteröinti voitaisiin peruuttaa, jos toiminnassa rikottaisiin säännöksiä eikä toimija korjaisi puutteita asetetussa määräajassa.

Sisämarkkinatuonnin kannalta keskeinen on lain 113 §, jonka nojalla aluehallintovirasto voi määrätä toisesta jäsenvaltiosta tuodun eläimen pidettäväksi karanteenissa tai eristettynä määräpaikassa tai muussa paikassa tuontitarkastuksessa havaittujen, tuontiin liittyvien puutteiden korjaamisen ajaksi. Tilanteessa, jossa puutteita ei korjata tai niitä ei olisi mahdollista korjata, eläin määrätään lopetettavaksi. Toimijan suostumuksella eläin voidaan kuitenkin vaihtoehtoisesti määrätä palautettavaksi lähtömaahan, jos kyseisen maan toimivaltainen viranomainen hyväksyy palautuksen, taikka karanteeniin, jos viranomainen arvioi, että tuontiin liittyvä taudin leviämisvaara on siten mahdollista poistaa. Sääntely vastaa pitkälti voimassa olevia asetustasoisia säännöksiä.

Ehdotettu eläintautilaki ei kata eläinlääkinnällisestä rajatarkastuksesta annetun lain (1192/1996) soveltamisalaan kuuluvaa eläinten ja tuotteiden maahantuontia Euroopan unionin alueen ulkopuolelta. Mainittuun tuontiin liittyvät lemmikkieläinten terveyttä koskevat ehdot vastaavat sisämarkkinatuontiin sovellettavia ehtoja. Sisämarkkinatuontiin nähden erona kuitenkin on, että EU:n ulkopuolelta saapuvat eläimet tarkastetaan eläinlääkinnällisessä rajatarkastuksessa. EU:n ulkopuolelta Suomeen tuodaan harraste- ja lemmikkieläimistä lähinnä koiria, kissoja ja hevosia.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin muutosehdotuksin.