Yleisperustelut

Yleistä

Lakiehdotus sisältää perustuslain 67 ja 80 §:n edellyttämiä muutoksia voimassa olevaan kalastuslakiin. Kalastuslain nykyisen 37 §:n 3 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriö voi määräajaksi asetuksella kieltää tietynlaisen pyydyksen tai kalastustavan käyttämisen tietyllä vesialueella, jos alueella esiintyvän uhanalaisen eläinkannan säilyminen sitä edellyttää. Maa- ja metsätalousministeriö on tämän valtuutuksen perusteella antanut asetuksen eräistä kalastusrajoituksista Saimaalla (223/2009), jolla kielletään eräiden pyydysten ja kalastustapojen käyttö saimaannorpan elinolosuhteiden ja lisääntymisen turvaamiseksi sen keskeisillä elinalueilla 1.5.2009—30.4.2014.

Valiokunta katsoo, että kalastuslain valtuussäännös on kuitenkin nykyisen perustuslain kannalta arvioituna puutteellinen, koska ministeriölle voidaan osoittaa asetuksenantovaltaa vain teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään vähäisissä asioissa. Valiokunta toteaa, ettei kalastuslakiin tällä hetkellä sisälly mitään valtuussäännöstä, jonka nojalla valtioneuvosto voisi antaa uhanalaisten lajien, kuten saimaannorpan, suojelemiseksi kalastusrajoituksia sisältäviä asetuksia. Kalastuslain 31 §:n mukaan valtioneuvosto voi antaa pyydysten rakennetta, käyttöaikaa ja käyttötapaa koskevia asetuksia, mutta säännöstä ei ole tarkoitettu käytettäväksi uhanalaisten eläinten suojelun välineeksi.

Saimaannorppakannan tila

Valiokunta toteaa, että saimaannorppa on norpan uhanalainen alalaji, joka elää ainoastaan Saimaalla. Teoreettisten laskelmien mukaan Saimaa pystyisi luonnontilassa elättämään noin 6 000 norpan kantaa, mutta arvioon sisältyy huomattavia epävarmuuksia. Jälkikäteen on arvioitu, että Saimaassa eli 1890-luvulla hieman alle 1 000 norppaa. Norppa rauhoitettiin metsästysasetuksella vuonna 1955, jolloin kanta oli huvennut erittäin pieneksi. Vielä vuonna 1990 keskimääräisen talvikannan kooksi arvioitiin vain noin 190 norppaa. Kannan hoitotoimien ansiosta norppakanta kääntyi nousuun 1990-luvun alusta lukien. Saimaannorppakannan kasvu oli vuosina 1990—2006 noin 2,6 prosenttia vuodessa. Keskisyntyvyys oli 2000-luvulla noin 54 kuuttia vuodessa. Saimaannorpan talvikanta vuoden 2009 lopussa oli Metsähallituksen arvion mukaan 260 yksilöä; vuoden 2010 arvio on 263 norppaa.

Valiokunta toteaa, että norppakannan myönteinen kehitys on viimeisten viiden vuoden aikana pysähtynyt ja syntyvyys samalla vähentynyt. Kahtena peräkkäisenä lämpimänä talvena 2007 ja 2008 ilmeisesti lumen puute haittasi norppien lisääntymistä. Vuonna 2009 pesälaskennoissa löytyneiden elävien kuuttien määrä oli vain 38 yksilöä, mutta varsinaista syytä heikolle kuuttituotolle ei ole löydetty. Syntyvyyden alentuminen ja kuuttien kuolevuuden kasvu merkitsevät samalla myös kannan ikärakenteen muuttumista epäedulliseen suuntaan, mikä vaikuttaa saimaannorppakantaa heikentävästi ja syntyvyyttä alentavasti pitkällä aikavälillä. Vuonna 2010 poikastuotanto on jälleen noussut keskimääräiselle tasolle (57 kuuttia, joista kolme löytyi kuolleena), ja kuutteja on myös löydetty uusilta alueilta, mitä on pidettävä positiivisena merkkinä.

Saimaannorppakannan seurannan systemaattinen kehittäminen on aloitettu jo vuonna 1979, joten saimaannorppakannan kuolleisuutta, kuolinsyitä ja kannan koon muutoksia kuvaavat aikasarjat ovat varsin pitkiä. Valiokunta toteaa, että seurantaa on tehty samoilla menetelmillä pitkään, joten kannanarviointi on tältä osin varsin luotettavalla tasolla. Valiokunta pitää tärkeänä saimaannorppakannan seurannan ja tutkimuksen jatkamista; samalla Metsähallituksen saimaannorppatutkimuksen resurssit tulee turvata. Valiokunta katsoo lisäksi, että kalastajien ja paikallisten asukkaiden panosta tulee jatkossa hyödyntää kannanarvioinnissa nykyistä laajemmin.

Saimaannorpan suojelu

Kansainvälinen luonnonsuojeluliitto IUCN on luokitellut vuonna 2009 saimaannorpan äärimmäisen uhanalaiseksi lajiksi. Myös Suomen kansallisessa luokituksessa saimaannorppa on korkeimmassa uhanalaisuusluokassa eli määritelty äärimmäisen uhanalaiseksi. Määritelmän mukaan edellä mainittu uhanalaisuusluokitus tarkoittaa, että lajiin kohdistuu äärimmäisen suuri välitön uhka hävitä kokonaan luonnosta.

Valiokunta huomauttaa, että saimaannorpan suojeluun liittyy useita kansainvälisiä sopimuksia. Bernin sopimuksen (Yleissopimus Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelusta 1979) liitteessä II mainitaan saimaannorppa yhtenä suojeltavana eläinlajina. Sopimus sitouttaa allekirjoittaneen valtion huolehtimaan liitteessä luetelluista lajeista, joihin saimaannorppa kuuluu.

Euroopan unionin luontodirektiivissä saimaannorppa on luokiteltu lajiksi, joka tarvitsee tiukkaa suojelua (92/43/ETY, liite II ja IV). Luontodirektiivin velvoitteiden täytäntöön panemiseksi Suomen tavoitteena tulee saimaannorpan osalta olla lajin suotuisan suojelun tason saavuttaminen. Tämän vuoksi on erittäin keskeistä, että Suomella on käytössään myös tehokkaita kansallisia lainsäädännöllisiä keinoja, jos vapaaehtoiset keinot eivät osoittaudu riittävän tehokkaiksi. Valiokunta toteaa, että Suomi on toukokuussa 2010 vastaanottanut Euroopan unionin komissiolta virallisen huomautuksen saimaannorpan suojeluun liittyvien seikkojen vuoksi.

Keskeisimmät saimaannorppakantaa uhkaavat tekijät ovat ilmaston lämpeneminen, kalanpyydyskuolleisuus, kannan esiintymisalueiden hajanaisuus ja lisääntymisen häiriintyminen. Tutkimusten mukaan ympäristömyrkyillä ja Saimaan juoksutuksilla ei 2000-luvulla ole havaittu olevan vaikutusta kannan kehitykseen. Ilmastonmuutos ja siitä johtuvat pesintä- ja lisääntymisolojen heikentyminen muodostavat uhkatekijän, jolla on keskeinen vaikutus jäästä ja lumesta riippuvaiseen saimaannorppakantaan. Ilmaston lämpeneminen lyhentää Saimaan jääpeitteen kestoa ja heikentää tai saattaa jopa estää pesintään soveltuvien rantakinosten muodostumista.

Valiokunta toteaa, että ilmastonmuutokseen liittyviin norppakannalle haitallisiin tekijöihin ei voida vaikuttaa lyhyellä aikavälillä. Saimaannorpan suojelun kannalta kalastusrajoituksina toteutettavien suojelutoimenpiteiden tehokkuus nousee leutojen talvien heikentämien pesintäolosuhteiden vuoksi entistä keskeisemmäksi tekijäksi. Valiokunta katsoo, että saimaannorpan verkkokalastuksen sivusaaliina tapahtuvan ja erityisesti kuutteja koskevan kuolevuuden estäminen on välttämätöntä.

Saimaannorpalle laaditaan parhaillaan ympäristöministeriön johdolla laajapohjaisella yhteistyöllä uutta suojelustrategiaa. Suojelustrategian päätavoitteena on esittää toimet saimaannorpan suotuisan suojelutason saavuttamiseksi, jolloin norppa pystyy pitkällä aikavälillä säilymään elinvoimaisena kantana kaikilla esiintymisalueillaan ja myös levittäytymään takaisin aikaisemmille esiintymisalueilleen. Suojelustrategiassa vuosille 2009—2011 on välitavoitteena esitetty saimaannorppakannan kasvattaminen siten, että kanta kasvaa nykyisestä 260 yksilöstä vähintään 400 yksilöön vuoteen 2020 mennessä. Valiokunta pitää välttämättömänä, että saimaannorppakantaa suojellaan ja kanta käännetään kasvuun siten, että suotuisa suojelutaso saavutetaan tavoitteiden mukaisesti.

Vapaaehtoiset suojelutoimet

Saimaannorpan pyydyskuolleisuutta on pyritty vähentämään Metsähallituksen ja osakaskuntien välisillä keväistä verkkokalastusta ja eräitä muita pyyntimuotoja koskevilla vapaaehtoisilla rajoitussopimuksilla sekä maa- ja metsätalousministeriön antamalla asetuksella, joka sisältää teknisiä määräyksiä pyydysten rakenteesta ja kielletyistä kalastusmenetelmistä. Sopimusmenettelyjärjestelmä on alkanut jo 1980-luvun alussa, mutta vasta viime aikoina sen kattavuus on laajentunut merkittävästi. Valiokunta pitää välttämättömänä, että suojelustrategian tavoitteiden saavuttamiseksi vapaaehtoisia toimenpiteitä saimaannorpan suojelemiseksi tehostetaan edelleen.

Vapaaehtoisia keväisiä verkkokalastuskieltoja sekä muita tarpeellisia määräyksiä koskevien sopimusten tekeminen Metsähallituksen ja osakaskuntien välillä on lisääntynyt viime vuoden aikana erittäin nopeasti, mitä valiokunta pitää hyvänä kehityssuuntana. Kevätkalastusta koskevien sopimusten kattaman rajoitusalueen pinta-ala on tällä hetkellä jo 1 652 km², josta 1 562 km² on osakaskuntien sopimusalueita ja 91 km² Metsähallituksen hallinnoimia valtion vesialueita saimaannorpan keskeisillä lisääntymisalueilla. Vaikka sopimusalueen koko on kasvanut viime vuoden aikana erittäin nopeasti, siihen sisältyy edelleen muutamia aukkopaikkoja, joiden osalta kalastusta koskevat rajoitussopimukset tulee saada välittömästi aikaan kuuttien suojelun tehostamiseksi. Sopimuksista toistaiseksi kokonaan kieltäytyneitä osakaskuntia on tällä hetkellä neljä, ja näiden vesialueiden pinta-ala on yhteensä 13 km². Lisäksi 55 osaskuntaa on rajannut osan vesialueistaan sopimusten ulkopuolelle (yhteensä 192 km²).

Saimaan alueelle tehdyt Metsähallituksen ja osakaskuntien väliset sopimukset eivät ole kaikki samansisältöisiä, vaan niissä on jonkin verran eroavaisuuksia. Kevään verkkokalastuskielto päättyy osassa sopimuksista juhannuksena ja osassa kesäkuun lopussa. Osa sopimuksista on voimassa toistaiseksi ja osa vain yhden vuoden. Valiokunta pitää tärkeänä vapaaehtoisen sopimusjärjestelmän kehittämistä siten, että sopimukset ovat keskenään mahdollisimman yhdenmukaisia sekä suojelutoimien kannalta riittävän tehokkaita ja kattavia.

Valiokunta katsoo, että vapaaehtoisia suojelutoimenpiteitä edistämällä sekä tehokkaalla neuvonnalla ja tiedotuksella voidaan edistää paikallisten asukkaiden, kalastajien ja veneilijöiden positiivista suhtautumista norpan suojeluun. Suojelutoimien paikallinen hyväksyttävyys ja avoin vuorovaikutteinen valmistelu yhdessä paikallisten intressitahojen kanssa lisää toimenpiteiden tehokkuutta. Valiokunta korostaa myös sitä, että eri tahojen yhteistyönä tulee aktiivisesti kehittää kalastustapoja ja -välineitä siihen suuntaan, että kaikki saimaannorppakuolemat pyydyksiin vähenevät muinakin vuodenaikoina kuin keväällä. Pyydystekniikkaa erityisesti verkkojen, rysien ja katiskojen osalta tulee kehittää aktiivisesti norppakuolemia ehkäisevään suuntaan.

Sopimusmenettely

Valiokunta korostaa sitä, että nykyinen vapaaehtoinen sopimusjärjestelmä tulee säilyttää ja sitä tulee kehittää. Sopimusmenettelyn etuna on se, että kun kalastusrajoituspäätökset tehdään paikallisella tasolla, osakaskunnat sitoutuvat kattavammin noudattamaan ja valvomaan rajoituksia omilla vesialueillaan. Sopimuksen mukainen korvaus osakaskunnille on 170 euroa/km². Valiokunta toteaa, että korvaustaso on pysynyt täysin samana 1980-luvun alusta lähtien, jolloin ensimmäiset sopimukset tehtiin. Tällä hetkellä sopimuksia on voimassa yhteensä 248 kappaletta. Sopimusjärjestelmästä ei kuitenkaan ole säännöksiä nykyisessä kalastuslaissa, eikä Metsähallituksella ole kalastuslain nojalla yleistä toimivaltaa yksityisten vesialueiden kalastusta koskevissa asioissa. Valiokunta ehdottaakin jäljempänä, että sopimusjärjestelmää koskevat yleiset säännökset lisättäisiin kalastuslain uuteen 37 b §:ään.

Valiokunta ehdottaa, että sopimukset tekisi jatkossa kalastuslain mukaisena valtion aluehallintoviranomaisena Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Valtio voi luonnollisesti tehdä yksityisoikeudellisia, luonnonsuojeluun liittyviä sopimuksia ilman nimenomaista lain säännöstäkin, mutta valiokunta pitää norpan suojelun kannalta selkeyttävänä järjestelynä suojelusopimusjärjestelmää koskevien yleisten säännösten lisäämistä kalastuslakiin ja erityistehtävän määräämistä Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle saimaannorpan koko esiintymisaluella. Sama taho huolehtii tulevaisuudessa myös ns. saimaannorpan sietopalkkion maksamisesta ammattikalastajille. Valiokunta pitää välttämättömänä, että suojelusopimukset valmistellaan Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa kalastus- ja ympäristöviranomaisten yhteistyönä hyödyntämällä lisäksi Metsähallituksen asiantuntemusta.

Koska nykyiset sopimukset on solmittu vesialueiden omistajien (osakaskuntien) sekä Metsähallituksen kesken ja ne ovat luonteeltaan yksityisoikeudellisia, niitä ei voida sellaisinaan siirtää Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Valiokunta katsookin, että nykyinen Metsähallituksen sopimusjärjestelmä tulee purkaa ja Metsähallitus vapauttaa sopimuksissa mainituista maksuvelvollisuuksistaan. Irtisanomismenettelyä puoltaa myös se, että sopimuksiin on tarpeen tehdä tarkennuksia muun muassa sopimusten rikkomista koskevan seuraamusmenettelyn osalta. Käytännössä Metsähallituksen tulisi irtisanoa sopimukset vuoden 2010 kalastusrajoitusjakson (15.4—30.6.) jälkeen.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että sopimusten irtisanomisen jälkeen Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee uudet sopimukset osakaskuntien kanssa siten, että ne ovat kattavasti voimassa ennen seuraavaa kalastusrajoitusaikaa. Valiokunta korostaa sitä, että Metsähallituksen tulee avustaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta sopimusjärjestelmän muuttamiseen liittyvissä kysymyksissä. Valiokunta toteaa myös, että Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle pitää osoittaa sopimuskorvauksien maksamiseen tarvittavat varat. Käytännössä se tapahtuisi budjettisiirrolla Metsähallitukselta Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle vuodesta 2011 alkaen. (Lausumaehdotus 2)

Valiokunta toteaa, että osakaskunnan tekemänä kalastusrajoituspäätös tavoittaa varsin hyvin verkkokalastajat, koska verkkokalastukseen on pääsääntöisesti hankittava osakaskunnan luvanmyyjältä pyydysmerkki. Tällöin viimeistään kalastuslupaa ostaessaan verkkokalastaja saa tiedon osakaskunnan omista paikallisista kalastusrajoituksista. Valiokunta korostaa, että saimaannorpan esiintymisalueen kalastuksen rajoituspäätösten tehokkaan valvonnan toteuttamiseksi on tulevaisuudessa edelleen tiivistettävä kalastuksenvalvontaan liittyvää yhteistyötä Metsähallituksen, poliisin, kalastusalueiden ja osakaskuntien välillä. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että osakaskunnat ryhtyvät aina lainsäädännön mahdollistamiin toimenpiteisiin niitä osakkaita kohtaan, jotka rikkovat osakaskunnan ja viranomaisten välisiä sopimuksia. Lisäksi valiokunta edellyttää, että kalastuslain valvontaa ja rangaistuksia koskevien säännösten uusimisen yhteydessä lakiin lisätään pikaisesti mahdolliset saimaannorpan suojelusopimusten rikkomiseen liittyvät seuraamussäännökset. (Lausumaehdotus 1)

Ammattikalastus

Saimaa on myös tärkeä ammattikalastusalue. Saimaannorpan nykyisellä pääesiintymisalueella Vuoksen vesistöalueella (Etelä-Savon, Kaakkois-Suomen ja Pohjois-Karjalan Savonselän ja Paasiveden alue) harjoittaa päätoimista ammattikalastusta yli 30 kalastajaa, ja sivutoimisia ammattikalastajia on noin 10. Saimaannorpan suojelemiseksi annetut kalastusrajoitukset ovat vaikeuttaneet ja jopa osin estäneet verkko- ja rysäkalastusta harjoittavien ammattikalastajien kalastusta. Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen arvion mukaan saimaannorpan suojelurajoitusten aiheuttamat vaikutukset ammattikalastukseen ovat tämänhetkisellä kalastuksen rakenteella vielä kohtuullisen pieniä.

Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että ammattikalastukselle korvataan täysimääräisesti saimaannorpan suojelusta aiheutuvat menetykset. Euroopan komission hyväksymä toimintaohjelma mahdollistaa sietopalkkion maksamisen Saimaan ammattikalastajille, ja tämän perusteella maa- ja metsätalousministeriö on parhaillaan valmistelemassa uutta korvausjärjestelmää. Merialueella jo käytössä oleva hylkeiden vahinkoja korvaava kompensaatiomalli ei sellaisenaan sovellu sisävesille, joten Saimaalle on kehitteillä oma järjestelmä saimaannorpan suojelusta aiheutuvien menetysten korvaamiseksi ammattikalastajille. Valiokunta korostaa, että saimaannorpan suojelun ja ammattikalastuksen yhteensovittamiseksi valmisteilla oleva ammattikalastuksen korvausjärjestelmä tulee saattaa valmiiksi kiireellisellä aikataululla.

Asetuksen antamista koskevat valtuutukset

Lakiehdotuksen 37 a §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan enintään viiden vuoden määräajaksi kieltää tietynlaisen pyydyksen tai kalastustavan käyttäminen tietyllä vesialueella, jos alueella esiintyvän, luonnonsuojelulain nojalla uhanalaiseksi määritellyn eläinlajin säilyminen sitä edellyttää. Valtuussäännöksellä nostetaan säännökset ministeriön määräysten tasolta valtioneuvoston asetuksen tasolle. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan myös todennut, että perusoikeusrajoituksen tulee olla lailla säädetty, tarkkarajainen ja riittävän täsmällisesti määritelty.

Valiokunta toteaa, että ehdotetun 37 a §:n 2 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan enintään viiden vuoden määräajaksi antaa tiettyä vesialuetta koskevia yksityiskohtaisia teknisluonteisia säännöksiä pyydysten rakenteesta ja käyttötavasta sekä yksityiskohtaisia säännöksiä pyydysten käyttöajasta, jos 1 momentissa tarkoitetun uhanalaisen eläinlajin säilyminen sitä edellyttää. Koska valtioneuvoston asetuksella voitaisiin ehdotetun 37 a §:n 1 momentin mukaan kieltää tietynlaisen pyydyksen käyttö tietyllä vesialueella, olisi johdonmukaista, että valtioneuvoston asetuksella voitaisiin asettaa myös pelkästään rajoituksia pyydysten käyttöajoille. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että säännös on perusteltua siirtää 1 momenttiin valtioneuvoston asetuksenantovallan piiriin.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan myös katsonut, että laissa tarkoitettua kieltoa ei voida asettaa sellaiselle vesialueelle, jonka osalta rajoituksista on jo erikseen sovittu viranomaisten ja omistajan tai erityisen oikeuden haltijan kesken, koska kiellon säätämiselle ei tällöin ole perustetta. Jos sopimus tehdään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa, silloin kyseessä on viranomaisen tekemä sopimus. Perustuslakivaliokunta arvioi suojelutavoitteen toteutuvan niillä alueilla, joilla on voimassa oleva sopimus. Valiokunta katsoo edellä sanotun perusteella, että jos saimaannorpan suojelun tavoite toteutuu vapaaehtoisten kalastusta koskevien rajoitussopimusten sisältämien kalastusrajoitusten perusteella, ei valtioneuvoston antamaa asetusta tule soveltaa voimassa olevien sopimusten kattamilta osilta. Sopimukset eivät siten estä asetuksen antamista, vaan rajaavat sen soveltamista. Mahdollisesta asetuksesta huolimatta valiokunta pitää välttämättömänä, että vapaaehtoiset sopimukset jäävät voimaan. Jos saimaannorpan suojelun tavoitteet eivät vapaaehtoisten sopimusten avulla täyty, pitää valiokunta välttämättömänä, että valtioneuvoston asetuksella huolehditaan saimaannorpan suojelun tehostamisesta.

Korvaukset

Lakiehdotuksen mukaan vesialueen omistajalla tai erityisen oikeuden haltijalla on oikeus saada valtiolta täysi korvaus 37 a §:n 1 momentin nojalla, jos kielto aiheuttaa hänelle merkityksellistä haittaa. Ehdotettu korvaussäännös on hallituksen esityksen perusteluiden mukaan tarkoitettu koskemaan myös ammattikalastajina pidettäviä henkilöitä. Valiokunta korostaa, että 37 a §:n nojalla annettavien asetusten säätäminen tarkoittaisi käytännössä sitä, että ammattikalastajille tulee maksaa täysi korvaus rajoitusten elinkeinotoiminnalle aiheuttamasta haitasta.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.