Yleisperustelut
Yleistä
Lakiehdotuksessa esitetään maaseutuelinkeinojen
valituslautakunnan lakkauttamista ja sen toimivaltaan kuuluvien
asioiden siirtämistä yleisten alueellisten hallinto-oikeuksien
toimivaltaan kuuluviksi. Valiokunta toteaa, että oikeudenhoidossa
on ollut pitkään yleisenä tavoitetilana
lainkäyttöasioiden keskittäminen erilaisista
muutoksenhakuelimistä varsinaisiin tuomioistuimiin. Lakiehdotuksessa
pyritään takaamaan valituslautakuntaan kertyneen
erityisasiantuntemuksen jatkuvuus keskittämällä maatalouselinkeinoa
koskevien valitusasioiden käsittely pääasiassa
Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen ja osittain Pohjois-Suomen
hallinto-oikeuteen sekä Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen.
Valiokunta korostaa, että lautakunnassa on nykyään
syvällistä erityisasiantuntemusta, joka liittyy
erityisesti maatalouselinkeinojen erityispiirteiden ja tukiasioiden
tuntemukseen. Valiokunta pitää esitettyä maatalouselinkeinoja
koskevien asioiden keskittämistä tarpeellisena myös
sen vuoksi, että näin voidaan käytännössä edistää valituslautakunnan
ammattitaitoisen henkilöstön palvelussuhteen jatkuvuutta.
Valituslautakunnan lakkauttamisella ei saa heikentää oikeusturvaa.
Samalla tulee varmistaa, etteivät valitusasioiden käsittelyajat
uudistuksessa pitene.
Asioiden keskittäminen
Valiokunta toteaa, että hallintotuomioistuinten tasapainoisen
kehittämisen näkökulmasta yleisenä lähtökohtana
on oikeuspoliittisesti eri asiaryhmien hajauttaminen alueellisesti
toimivaltaisiin hallinto-oikeuksiin. Tästä lähtökohdasta
on esityksessä poikettu erityisistä syistä.
Hallituksen esitykseen sisältyvä tiettyjen asiaryhmien keskittäminen
perustuu erityisen asiantuntemuksen tarpeeseen. Valiokunta katsoo,
että maataloustukia, maaseudun kehittämiseen myönnettäviä tukia
sekä maatalouden rakennetukia koskevat asiat muodostavat
kokonaisuuden, jonka osalta pääsäännöstä on
tarkoituksenmukaista poiketa keskittämällä valitukset
näissä asiaryhmissä Hämeenlinnan
hallinto-oikeuteen. Keskittämistä puoltavat etenkin
maatalouden sekä kansallisen ja EU-tason tukilainsäädännön
erityispiirteet. Näiden asioiden hoitoon kuuluu myös se,
että tukijärjestelmiä koskevissa asioissa
voidaan joutua soveltamaan aikaisempia tukijärjestelmiä koskevia
säännöksiä. Valiokunta katsoo, että nämä asiaryhmät
edellyttävät ajallisesti moniulotteista erityisosaamista.
Valitusten keskittäminen Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen
edellä mainittujen asiaryhmien osalta mahdollistaa myös
paremmin maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan nykyisen
henkilöstön osittaisen siirtymisen hallinto-oikeuden palvelukseen
ja siten heidän asiantuntemuksensa säilyttämisen.
Valitusten keskittämistä tältä osin
juuri Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen puoltaa hyvä kulkuyhteys
Hämeenlinnan ja pääkaupunkiseudun välillä.
Valiokunta toteaa, että asian valmistelun ja käsittelyn
yhteydessä on selvitetty myös kalastus- ja riista-asioiden
keskittämistä yhteen hallinto-oikeuteen ehdotetun
hajauttamisen sijaan. Lakivaliokunta on lausunnossaan kuitenkin
todennut oikeudelliseen ratkaisutoimintaan ja tuomiovallan käyttöön
kuuluvan olennaisena osana sen, että sovellettavaan aineelliseen
lainsäädäntöön sisältyy
sääntelyn kohteesta riippuen erilaisia erityispiirteitä.
Hallinto-oikeustuomarin tehtäviin ja ammattiosaamiseen
kuuluu eri asiaryhmiä koskevan lainsäädännön
ja oikeuskäytännön selvittäminen.
Lisäksi yleisenä perustuslakiin perustuvana lähtökohtana
on hallintotuomioistuinten yleinen toimivalta.
Riista-asioiden käsittely
Hallituksen esityksessä on pyritty löytämään
tasapainoinen ratkaisu yhtäältä tuomioistuinlaitoksen
kehittämisen ja toisaalta tiettyjen asiaryhmien vaatiman
erityisasiantuntemuksen kannalta. Erityisesti edellä mainittujen
kalastus- ja metsästysasioiden käsittelyyn hallintotuomioistuimissa
sisältyy erityispiirteitä, jotka tulee ottaa huomioon
uudistuksen yhteydessä. Hallituksen esityksen mukaan esimerkiksi
Suomen riistakeskuksen tekemistä päätöksistä tehdyt
valitukset ohjautuisivat jatkossa kaikkiin hallinto-oikeuksiin.
Vaikka muutoksenhakuja Suomen riistakeskuksen tekemistä päätöksistä (noin 4
000
vuodessa) on ollut vähän (10—33 viime vuosina),
ne ovat olleet pääasiassa luonteeltaan vaativia
luonto- ja lintudirektiivien poikkeusperusteiden sekä hyvinkin
tulkinnanvaraisten hirvieläinten metsästystä koskevien
säännösten tulkintoja. Valiokunta huomauttaa,
että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan
ratkaisut ovat olleet varsin yhdenmukaisia ja lautakunnalla on ollut
ajan kuluessa kehittynyttä erityisasiantuntemusta usein
hyvinkin tulkinnanvaraisissa metsästysasioissa. Vuosikymmenten
saatossa kehittyneen johdonmukaisen tulkintalinjan pitää pysyä jatkossakin
johdonmukaisena esimerkiksi metsästyslain (615/1993)
8 §:n alueen hirvenmetsästystä koskevissa
asioissa, joissa Suomen riistakeskus tekee vuositasolla noin 1 000
päätöstä.
Valiokunta painottaa sitä, että kalastus-
ja riista-asioiden käsittelyyn liittyy erityispiirteitä, joiden
vuoksi hallinto-oikeuksille on taattava riittävästi
resursseja henkilökunnan kouluttamiseen näiden
uusien asioiden käsittelyyn ja ratkaisemiseen. Valiokunta
toteaa, että valituslautakunta on ratkaissut metsästysasioista
tehdyt valitukset yleensä suhteellisen nopeasti. Hallituksen
esityksen mukaan alueellisten hallinto-oikeuksien keskimääräinen
asioiden käsittelyaika oli 7,7 kuukautta vuonna 2012. Maaseutuelinkeinojen
valituslautakunta on sen sijaan kyennyt ratkaisemaan esimerkiksi
hirvieläimen pyyntiluvista tehdyt valitukset 3—4
kuukaudessa, jolloin valituksen tehnyt on ehtinyt saada ratkaisun
asiaan vielä kuluvan hirvenmetsästysajan puitteissa
ja kyennyt toimimaan sen mahdollistamalla tavalla. Viitaten edellä todettuun valiokunta
pitää riista-asioiden osalta täysin välttämättömänä,
etteivät käsittelyajat pitene nykyisestä.
Oikaisuvaatimuksen käyttöalan laajentaminen
ja valituslupa
Lakiehdotuksen lähtökohtana on laajentaa oikaisuvaatimuksen
käyttöalaa ensi vaiheen oikeusturvakeinona. Valiokunta
puoltaa oikaisuvaatimusjärjestelmän laajentamista
hallituksen esityksen mukaisesti. Oikaisuvaatimusta edellytettäisiin
käytettäväksi sellaisissa asioissa, joissa sillä voidaan
saavuttaa lisäarvoa nopeuttamalla oikeusturvan saamista.
Tällaisia ovat etenkin massa- ja rutiiniluonteiset asiat,
joissa oikaisuvaatimuksella voidaan nopeasti korjata selvät päätöksenteon
virheet. Myös sellaisissa asioissa, joissa on syntynyt
vakiintunut ratkaisulinja, oikaisuvaatimuksen käyttö on
perusteltua.
Sen sijaan oikaisuvaatimusta ei ehdoteta otettavaksi käyttöön
kiireellisissä asioissa, joita ovat muun muassa turvaamistoimet
ja hallintopakko. Koska oikaisuvaatimusmenettely todennäköisesti
hidastaisi näissä asioissa pääsyä tuomioistuimeen,
valiokunta pitää rajausta perusteltuna. Sama koskee
sellaisia asioita, joissa on runsaasti asianosaisia, joiden intressit
ja oikeudet voivat olla ristiriidassa keskenään.
Valiokunta korostaa sitä, että oikaisuvaatimus
ei luonteeltaan myöskään sovellu vaikeiden
ja monimutkaisten oikeuskysymysten ratkaisemiseen.
Ehdotuksen mukaan muutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen
edellyttäisi valitusluvan myöntämistä nykyistä useammissa
asiaryhmissä. Etenkin tuen myöntämistä koskevat päätökset
ja massaluonteiset päätökset kuuluisivat
valituslupajärjestelmän piiriin. Näissä asioissa
olisi toisaalta pakollinen oikaisuvaatimusjärjestelmä ennen
muutoksenhakua hallinto-oikeuteen. Korkeimmalla hallinto-oikeudella
on velvollisuus myöntää valituslupa,
jos lupaedellytykset ovat olemassa. Valiokunta pitää tärkeänä,
että oikeudellisesti ongelmalliset tuen myöntämiseen
liittyvät kysymykset voidaan saattaa korkeimman hallinto-oikeuden
arvioitavaksi.
Oikeusturvan kannalta tavallista vaativampia asiaryhmiä ovat
etenkin takaisinperintää, maksatuksen keskeyttämistä ja
hallintopakkoa koskevat asiat. Näissä asiaryhmissä muutoksenhaku
korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei ehdotuksen mukaan edellyttäisi
valituslupaa. Valiokunta pitää tätä linjausta
oikeusturvan kannalta perusteltuna. Valiokunta katsoo lakivaliokunnan lausuntoon
viitaten, että ehdotuksen mukaiset muutoksenhakujärjestelyt
voidaan arvioida kokonaisuutena asianmukaisiksi ja riittäviksi,
jotta ehdotetuissa asiaryhmissä voidaan ottaa käyttöön
valituslupajärjestelmä.
Porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta annetun lain
(987/2011) 14 §:ssä viitataan nykyisin
muun muassa muutoksenhaun osalta valtionavustuslain (688/2001)
säännöksiin. Hallituksen esitystä valmisteltaessa
pidettiin tarkoituksenmukaisena esittää lakiin
sisällytettäväksi oma säännös
muutoksenhausta. Lisättäväksi esitettävässä 14
a §:ssä säädettäisiin
oikaisuvaatimuksesta ELY-keskuksen ja Maaseutuviraston päätöksistä sekä oikaisuvaatimuksen
johdosta
annettavasta päätöksestä valittamisesta.
Esitetyn 14 a §:n 1 momentin mukaan lain 5 §:n
mukaisesta valtioneuvoston sekä maa- ja metsätalousministeriön
päätöksestä ei saisi vaatia
oikaisua eikä näistä päätöksistä saisi
valittaa. Lain 5 §:n mukaiset päätökset
koskevat korvauksen maksamisen edellytyksenä olevan tuhon
toteamista. Tässä pykälässä säädetään
ensinnäkin porotaloutta kohdanneen tuhon laajuutta selvittävän
tutkimuslaitoksen valinnasta. Lisäksi 5 §:n 4
momentissa säädetään valtioneuvoston
päätöksestä, jolla todetaan
olosuhteiden muuttuminen korvaukseen oikeuttavaksi tuhoksi. Tämä valtioneuvoston
päätös on edellytyksenä erillisten,
elinkeinonharjoittajien tekemien korvaushakemusten käsittelylle.
Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan valtioneuvoston päätöstä koskevan
valituskiellon osalta, että se ei ole suoranaisesti ongelmallinen
perustuslain 21 §:n 1 momentin näkökulmasta,
mutta viranomaistoiminnan asianmukaisuuden varmistamiseksi valituskiellon
poistamista tältä osin olisi syytä vakavasti
harkita.
Valiokunta katsoo, että valtioneuvoston edellä mainittua
päätöstä koskeva valituskielto
on tarpeellinen kyseisen lain mukaisen korvausjärjestelmän
toiminnalle ja tuhojen nopealle korvaamiselle poroelinkeinon harjoittajille.
On tärkeää saada lain mukainen korvausmenettely käyntiin
mahdollisimman nopeasti tuhon tapahduttua. Laissa säädetty
korvaus on pitkälti harkinnanvarainen, ja korvausten myöntäminen riippuu
lain 4 §:n 2 momentin mukaan käytettävissä olevista
määrärahoista. Vaikka valtioneuvoston
päätös perustuu tapahtuneesta tuhosta tehtyyn
tutkimuslaitoksen selvitykseen, on valtioneuvostolla merkittävästi
harkintavaltaa sen suhteen, miltä osin tuhot tulevat korvattaviksi. Mikäli
valtioneuvoston päätöksestä voisi
valittaa, korvaushakua ei voitaisi avata miltään
osin, koska hallinnolla on oltava käsitys korvausten maksamiseen
tarvittavien varojen määrästä ja siitä,
mihin vahinkojen omavastuuraja asetetaan. Korvausten viivästyminen
valtioneuvoston päätöstä koskevien
mahdollisten valitusten johdosta aiheuttaisi merkittävää haittaa
porotalouden harjoittajille ja järjestelmän tarkoitukselle.
Valiokunta katsoo edellä esitetyistä syistä, että porotaloutta
kohdanneista vahingoista annetun lain 14 a §:ään
voidaan sisällyttää valituskielto hallituksen
esityksen mukaisesti.
Laki kasvinterveyden suojelemisesta
Viitaten lakivaliokunnan lausuntoon valiokunta toteaa, että hallituksen
esityksen 23. lakiehdotuksen (laki kasvinterveyden suojelemisesta
annetun lain 34 ja 35 §:n muuttamisesta) suhde kasvinterveyden
suojelemisesta annetun lain muuhun sääntelyyn
on eräiltä osin ristiriitainen. Tämä johtuu
siitä, että kasvinterveyden suojelemisesta annetun
lain 11 §:n mukaisiin torjuntapäätöksiin
haettaisiin oikaisua päätöksen tehneeltä viranomaiselta
ja kyseisiä päätöksiä voidaan
tehostaa uhkasakolla ja teettämisuhalla. Toisaalta ehdotuksen
mukaan uhkasakkoa ja teettämisuhkaa koskevista päätöksistä ei
kuitenkaan haettaisi oikaisua päätöksen
tehneeltä viranomaiselta vaan valitettaisiin suoraan hallinto-oikeuteen.
Mikäli myös 11 §:n mukaisiin päätöksiin
haettaisiin muutosta ilman oikaisuvaatimusmenettelyä ja
valituslupaa, muutoksenhakutiet eivät eriytyisi. Lisäksi
lain 11 §:ssä tarkoitetuille velvoittaville päätöksille
valitus suoraan hallinto-oikeuteen olisi muutoinkin tarkoituksenmukainen
muutoksenhakutie.
Edellä mainitun kaltainen tilanne on myös hallituksen
esityksen 8. lakiehdotuksessa hukkakauran torjunnasta annetun lain
muutoksenhakusäännöksen osalta. Lakivaliokunnan
mukaan lakiehdotuksen 22 §:n 1—3 momentteihin
tulisikin lisätä viittaus kyseisen lain 6 §:ään.
Lisäksi lakivaliokunnan lausunnon mukaan hallituksen esityksen
19. lakiehdotuksessa ELY-keskuksen mainitseminen riistavahinkolain
47 §:n 2 momentissa on tarpeetonta, koska ELY-keskuksille ei
ole riistavahinkolaissa säädetty tehtäviä,
joissa se olisi ensiasteen päätöksentekoviranomainen.
Valiokunta ehdottaa näiden edellä mainittujen
tarkennusten tekemistä jäljempänä yksityiskohtaisissa
perusteluissa esitetyllä tavalla.
Voimaantulosäännös
Hallituksen esityksen perustelujen mukaan laki maaseutuelinkeinojen
muutoksenhaku-uudistuksen voimaanpanosta (1. lakiehdotus) tulisi voimaan
mahdollisimman pian ja muut hallituksen esitykseen sisältyvät
lakiehdotukset tulisivat voimaan 1.9.2014. Lakivaliokunnan lausunnon
mukaan 1. lakiehdotuksen voimaantulo tulisi kuitenkin kytkeä samaan
ajankohtaan kuin muiden lainsäädäntömuutosten
voimaantulo, koska siinä säädettäisiin
muun ohella maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan virkojen lakkaamisesta
ja tarkoitus on, että lautakunta toimii normaalisti uuden
järjestelmän voimaantuloon asti.
Valiokunta ehdottaa edellä todetun perusteella lain
voimaantulon muuttamista siten, että lainsäädäntömuutokset
tulisivat samanaikaisesti voimaan 1.9.2014 lukuun ottamatta lain
1 §:n 2 momentissa mainittuja porotalouden rakennetukilain
ja porotaloutta kohdanneita vahinkoja koskevan lain muutossäädöksiä,
joiden voimaantulosta säädettäisiin tämän
momentin mukaan myöhemmin asetuksella. Nämä lait
eivät ole vielä tulleet voimaan komission valtiontukikäsittelyn
takia.
Lopuksi
Valiokunta toteaa, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan
lakkauttamiseen liittyy myös maatalousasioiden ruotsinkielisten
valitusten käsittely. Ruotsinkielisten valitusten osuus
on ollut viime vuosina noin 10 prosenttia tai hieman sen alle. Hallituksen
esityksessä (s. 26) todetaan, että Hämeenlinnan
hallinto-oikeuden lainkäyttöhenkilöstö täyttää kaksikielisen
tuomioistuimen edellyttämät kelpoisuusvaatimukset
ruotsin kielen osalta. Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa
on järjestetty ruotsin kielen koulutusta ja sitä järjestetään
myös jatkossa lainkäyttöhenkilöstölle
ja asiakaspalvelussa toimiville. Esityksen mukaan ruotsinkielinen
palvelu on tarkoitus myös turvata tilanteissa, joissa rekrytoidaan
uutta henkilöstöä hallinto-oikeuteen. Hämeenlinnan
hallinto-oikeus on katsonut kykenevänsä käsittelemään
ruotsinkieliset valitusasiat myös esitettyjen
asioiden keskittämisen jälkeen ongelmitta. Valiokunta
korostaa ruotsinkielisten palvelujen turvaamista kattavasti uudistuksen
yhteydessä.
Valiokunta pitää tärkeänä valituslautakunnan nykyisten
virkamiesten siirtymistä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen,
jotta voidaan varmistaa ammattitaidon säilyminen valitusten
käsittelyssä. Valiokunta korostaa myös
sitä, että hallinto-oikeuksille on taattava riittävästi
resursseja henkilökunnan kouluttamiseen myös metsästystä ja kalastusta
koskevien asioiden osalta. Lisäksi on ehdottomasti huolehdittava
siitä, että valituslautakunnassa säilyy
lain voimaantuloon asti riittävästi ammattitaitoista
henkilökuntaa, jotta ei synny tilannetta, jossa valituslautakunta
viimeisinä kuukausinaan ruuhkautuu. Valiokunta edellyttää lisäksi,
että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan lakkauttamisen
vaikutuksia muun muassa asioiden käsittelyaikoihin ja ruotsinkielisten
valitusten käsittelyyn seurataan ja seurannan tuloksista
toimitetaan maa- ja metsätalousvaliokunnalle selvitys 31.12.2016
mennessä. (Valiokunnan lausumaehdotus)
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.