Yleisperustelut

Yleistä

Lakiehdotuksessa esitetään maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan lakkauttamista ja sen toimivaltaan kuuluvien asioiden siirtämistä yleisten alueellisten hallinto-oikeuksien toimivaltaan kuuluviksi. Valiokunta toteaa, että oikeudenhoidossa on ollut pitkään yleisenä tavoitetilana lainkäyttöasioiden keskittäminen erilaisista muutoksenhakuelimistä varsinaisiin tuomioistuimiin. Lakiehdotuksessa pyritään takaamaan valituslautakuntaan kertyneen erityisasiantuntemuksen jatkuvuus keskittämällä maatalouselinkeinoa koskevien valitusasioiden käsittely pääasiassa Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen ja osittain Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen sekä Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen.

Valiokunta korostaa, että lautakunnassa on nykyään syvällistä erityisasiantuntemusta, joka liittyy erityisesti maatalouselinkeinojen erityispiirteiden ja tukiasioiden tuntemukseen. Valiokunta pitää esitettyä maatalouselinkeinoja koskevien asioiden keskittämistä tarpeellisena myös sen vuoksi, että näin voidaan käytännössä edistää valituslautakunnan ammattitaitoisen henkilöstön palvelussuhteen jatkuvuutta. Valituslautakunnan lakkauttamisella ei saa heikentää oikeusturvaa. Samalla tulee varmistaa, etteivät valitusasioiden käsittelyajat uudistuksessa pitene.

Asioiden keskittäminen

Valiokunta toteaa, että hallintotuomioistuinten tasapainoisen kehittämisen näkökulmasta yleisenä lähtökohtana on oikeuspoliittisesti eri asiaryhmien hajauttaminen alueellisesti toimivaltaisiin hallinto-oikeuksiin. Tästä lähtökohdasta on esityksessä poikettu erityisistä syistä. Hallituksen esitykseen sisältyvä tiettyjen asiaryhmien keskittäminen perustuu erityisen asiantuntemuksen tarpeeseen. Valiokunta katsoo, että maataloustukia, maaseudun kehittämiseen myönnettäviä tukia sekä maatalouden rakennetukia koskevat asiat muodostavat kokonaisuuden, jonka osalta pääsäännöstä on tarkoituksenmukaista poiketa keskittämällä valitukset näissä asiaryhmissä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen. Keskittämistä puoltavat etenkin maatalouden sekä kansallisen ja EU-tason tukilainsäädännön erityispiirteet. Näiden asioiden hoitoon kuuluu myös se, että tukijärjestelmiä koskevissa asioissa voidaan joutua soveltamaan aikaisempia tukijärjestelmiä koskevia säännöksiä. Valiokunta katsoo, että nämä asiaryhmät edellyttävät ajallisesti moniulotteista erityisosaamista.

Valitusten keskittäminen Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen edellä mainittujen asiaryhmien osalta mahdollistaa myös paremmin maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan nykyisen henkilöstön osittaisen siirtymisen hallinto-oikeuden palvelukseen ja siten heidän asiantuntemuksensa säilyttämisen. Valitusten keskittämistä tältä osin juuri Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen puoltaa hyvä kulkuyhteys Hämeenlinnan ja pääkaupunkiseudun välillä.

Valiokunta toteaa, että asian valmistelun ja käsittelyn yhteydessä on selvitetty myös kalastus- ja riista-asioiden keskittämistä yhteen hallinto-oikeuteen ehdotetun hajauttamisen sijaan. Lakivaliokunta on lausunnossaan kuitenkin todennut oikeudelliseen ratkaisutoimintaan ja tuomiovallan käyttöön kuuluvan olennaisena osana sen, että sovellettavaan aineelliseen lainsäädäntöön sisältyy sääntelyn kohteesta riippuen erilaisia erityispiirteitä. Hallinto-oikeustuomarin tehtäviin ja ammattiosaamiseen kuuluu eri asiaryhmiä koskevan lainsäädännön ja oikeuskäytännön selvittäminen. Lisäksi yleisenä perustuslakiin perustuvana lähtökohtana on hallintotuomioistuinten yleinen toimivalta.

Riista-asioiden käsittely

Hallituksen esityksessä on pyritty löytämään tasapainoinen ratkaisu yhtäältä tuomioistuinlaitoksen kehittämisen ja toisaalta tiettyjen asiaryhmien vaatiman erityisasiantuntemuksen kannalta. Erityisesti edellä mainittujen kalastus- ja metsästysasioiden käsittelyyn hallintotuomioistuimissa sisältyy erityispiirteitä, jotka tulee ottaa huomioon uudistuksen yhteydessä. Hallituksen esityksen mukaan esimerkiksi Suomen riistakeskuksen tekemistä päätöksistä tehdyt valitukset ohjautuisivat jatkossa kaikkiin hallinto-oikeuksiin. Vaikka muutoksenhakuja Suomen riistakeskuksen tekemistä päätöksistä (noin 4 000 vuodessa) on ollut vähän (10—33 viime vuosina), ne ovat olleet pääasiassa luonteeltaan vaativia luonto- ja lintudirektiivien poikkeusperusteiden sekä hyvinkin tulkinnanvaraisten hirvieläinten metsästystä koskevien säännösten tulkintoja. Valiokunta huomauttaa, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisut ovat olleet varsin yhdenmukaisia ja lautakunnalla on ollut ajan kuluessa kehittynyttä erityisasiantuntemusta usein hyvinkin tulkinnanvaraisissa metsästysasioissa. Vuosikymmenten saatossa kehittyneen johdonmukaisen tulkintalinjan pitää pysyä jatkossakin johdonmukaisena esimerkiksi metsästyslain (615/1993) 8 §:n alueen hirvenmetsästystä koskevissa asioissa, joissa Suomen riistakeskus tekee vuositasolla noin 1 000 päätöstä.

Valiokunta painottaa sitä, että kalastus- ja riista-asioiden käsittelyyn liittyy erityispiirteitä, joiden vuoksi hallinto-oikeuksille on taattava riittävästi resursseja henkilökunnan kouluttamiseen näiden uusien asioiden käsittelyyn ja ratkaisemiseen. Valiokunta toteaa, että valituslautakunta on ratkaissut metsästysasioista tehdyt valitukset yleensä suhteellisen nopeasti. Hallituksen esityksen mukaan alueellisten hallinto-oikeuksien keskimääräinen asioiden käsittelyaika oli 7,7 kuukautta vuonna 2012. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on sen sijaan kyennyt ratkaisemaan esimerkiksi hirvieläimen pyyntiluvista tehdyt valitukset 3—4 kuukaudessa, jolloin valituksen tehnyt on ehtinyt saada ratkaisun asiaan vielä kuluvan hirvenmetsästysajan puitteissa ja kyennyt toimimaan sen mahdollistamalla tavalla. Viitaten edellä todettuun valiokunta pitää riista-asioiden osalta täysin välttämättömänä, etteivät käsittelyajat pitene nykyisestä.

Oikaisuvaatimuksen käyttöalan laajentaminen ja valituslupa

Lakiehdotuksen lähtökohtana on laajentaa oikaisuvaatimuksen käyttöalaa ensi vaiheen oikeusturvakeinona. Valiokunta puoltaa oikaisuvaatimusjärjestelmän laajentamista hallituksen esityksen mukaisesti. Oikaisuvaatimusta edellytettäisiin käytettäväksi sellaisissa asioissa, joissa sillä voidaan saavuttaa lisäarvoa nopeuttamalla oikeusturvan saamista. Tällaisia ovat etenkin massa- ja rutiiniluonteiset asiat, joissa oikaisuvaatimuksella voidaan nopeasti korjata selvät päätöksenteon virheet. Myös sellaisissa asioissa, joissa on syntynyt vakiintunut ratkaisulinja, oikaisuvaatimuksen käyttö on perusteltua.

Sen sijaan oikaisuvaatimusta ei ehdoteta otettavaksi käyttöön kiireellisissä asioissa, joita ovat muun muassa turvaamistoimet ja hallintopakko. Koska oikaisuvaatimusmenettely todennäköisesti hidastaisi näissä asioissa pääsyä tuomioistuimeen, valiokunta pitää rajausta perusteltuna. Sama koskee sellaisia asioita, joissa on runsaasti asianosaisia, joiden intressit ja oikeudet voivat olla ristiriidassa keskenään. Valiokunta korostaa sitä, että oikaisuvaatimus ei luonteeltaan myöskään sovellu vaikeiden ja monimutkaisten oikeuskysymysten ratkaisemiseen.

Ehdotuksen mukaan muutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttäisi valitusluvan myöntämistä nykyistä useammissa asiaryhmissä. Etenkin tuen myöntämistä koskevat päätökset ja massaluonteiset päätökset kuuluisivat valituslupajärjestelmän piiriin. Näissä asioissa olisi toisaalta pakollinen oikaisuvaatimusjärjestelmä ennen muutoksenhakua hallinto-oikeuteen. Korkeimmalla hallinto-oikeudella on velvollisuus myöntää valituslupa, jos lupaedellytykset ovat olemassa. Valiokunta pitää tärkeänä, että oikeudellisesti ongelmalliset tuen myöntämiseen liittyvät kysymykset voidaan saattaa korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi.

Oikeusturvan kannalta tavallista vaativampia asiaryhmiä ovat etenkin takaisinperintää, maksatuksen keskeyttämistä ja hallintopakkoa koskevat asiat. Näissä asiaryhmissä muutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei ehdotuksen mukaan edellyttäisi valituslupaa. Valiokunta pitää tätä linjausta oikeusturvan kannalta perusteltuna. Valiokunta katsoo lakivaliokunnan lausuntoon viitaten, että ehdotuksen mukaiset muutoksenhakujärjestelyt voidaan arvioida kokonaisuutena asianmukaisiksi ja riittäviksi, jotta ehdotetuissa asiaryhmissä voidaan ottaa käyttöön valituslupajärjestelmä.

Porotaloutta kohdanneiden vahinkojen korvaamisesta annetun lain (987/2011) 14 §:ssä viitataan nykyisin muun muassa muutoksenhaun osalta valtionavustuslain (688/2001) säännöksiin. Hallituksen esitystä valmisteltaessa pidettiin tarkoituksenmukaisena esittää lakiin sisällytettäväksi oma säännös muutoksenhausta. Lisättäväksi esitettävässä 14 a §:ssä säädettäisiin oikaisuvaatimuksesta ELY-keskuksen ja Maaseutuviraston päätöksistä sekä oikaisuvaatimuksen johdosta annettavasta päätöksestä valittamisesta.

Esitetyn 14 a §:n 1 momentin mukaan lain 5 §:n mukaisesta valtioneuvoston sekä maa- ja metsätalousministeriön päätöksestä ei saisi vaatia oikaisua eikä näistä päätöksistä saisi valittaa. Lain 5 §:n mukaiset päätökset koskevat korvauksen maksamisen edellytyksenä olevan tuhon toteamista. Tässä pykälässä säädetään ensinnäkin porotaloutta kohdanneen tuhon laajuutta selvittävän tutkimuslaitoksen valinnasta. Lisäksi 5 §:n 4 momentissa säädetään valtioneuvoston päätöksestä, jolla todetaan olosuhteiden muuttuminen korvaukseen oikeuttavaksi tuhoksi. Tämä valtioneuvoston päätös on edellytyksenä erillisten, elinkeinonharjoittajien tekemien korvaushakemusten käsittelylle. Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan valtioneuvoston päätöstä koskevan valituskiellon osalta, että se ei ole suoranaisesti ongelmallinen perustuslain 21 §:n 1 momentin näkökulmasta, mutta viranomaistoiminnan asianmukaisuuden varmistamiseksi valituskiellon poistamista tältä osin olisi syytä vakavasti harkita.

Valiokunta katsoo, että valtioneuvoston edellä mainittua päätöstä koskeva valituskielto on tarpeellinen kyseisen lain mukaisen korvausjärjestelmän toiminnalle ja tuhojen nopealle korvaamiselle poroelinkeinon harjoittajille. On tärkeää saada lain mukainen korvausmenettely käyntiin mahdollisimman nopeasti tuhon tapahduttua. Laissa säädetty korvaus on pitkälti harkinnanvarainen, ja korvausten myöntäminen riippuu lain 4 §:n 2 momentin mukaan käytettävissä olevista määrärahoista. Vaikka valtioneuvoston päätös perustuu tapahtuneesta tuhosta tehtyyn tutkimuslaitoksen selvitykseen, on valtioneuvostolla merkittävästi harkintavaltaa sen suhteen, miltä osin tuhot tulevat korvattaviksi. Mikäli valtioneuvoston päätöksestä voisi valittaa, korvaushakua ei voitaisi avata miltään osin, koska hallinnolla on oltava käsitys korvausten maksamiseen tarvittavien varojen määrästä ja siitä, mihin vahinkojen omavastuuraja asetetaan. Korvausten viivästyminen valtioneuvoston päätöstä koskevien mahdollisten valitusten johdosta aiheuttaisi merkittävää haittaa porotalouden harjoittajille ja järjestelmän tarkoitukselle. Valiokunta katsoo edellä esitetyistä syistä, että porotaloutta kohdanneista vahingoista annetun lain 14 a §:ään voidaan sisällyttää valituskielto hallituksen esityksen mukaisesti.

Laki kasvinterveyden suojelemisesta

Viitaten lakivaliokunnan lausuntoon valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen 23. lakiehdotuksen (laki kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain 34 ja 35 §:n muuttamisesta) suhde kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain muuhun sääntelyyn on eräiltä osin ristiriitainen. Tämä johtuu siitä, että kasvinterveyden suojelemisesta annetun lain 11 §:n mukaisiin torjuntapäätöksiin haettaisiin oikaisua päätöksen tehneeltä viranomaiselta ja kyseisiä päätöksiä voidaan tehostaa uhkasakolla ja teettämisuhalla. Toisaalta ehdotuksen mukaan uhkasakkoa ja teettämisuhkaa koskevista päätöksistä ei kuitenkaan haettaisi oikaisua päätöksen tehneeltä viranomaiselta vaan valitettaisiin suoraan hallinto-oikeuteen. Mikäli myös 11 §:n mukaisiin päätöksiin haettaisiin muutosta ilman oikaisuvaatimusmenettelyä ja valituslupaa, muutoksenhakutiet eivät eriytyisi. Lisäksi lain 11 §:ssä tarkoitetuille velvoittaville päätöksille valitus suoraan hallinto-oikeuteen olisi muutoinkin tarkoituksenmukainen muutoksenhakutie.

Edellä mainitun kaltainen tilanne on myös hallituksen esityksen 8. lakiehdotuksessa hukkakauran torjunnasta annetun lain muutoksenhakusäännöksen osalta. Lakivaliokunnan mukaan lakiehdotuksen 22 §:n 1—3 momentteihin tulisikin lisätä viittaus kyseisen lain 6 §:ään. Lisäksi lakivaliokunnan lausunnon mukaan hallituksen esityksen 19. lakiehdotuksessa ELY-keskuksen mainitseminen riistavahinkolain 47 §:n 2 momentissa on tarpeetonta, koska ELY-keskuksille ei ole riistavahinkolaissa säädetty tehtäviä, joissa se olisi ensiasteen päätöksentekoviranomainen. Valiokunta ehdottaa näiden edellä mainittujen tarkennusten tekemistä jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyllä tavalla.

Voimaantulosäännös

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan laki maaseutuelinkeinojen muutoksenhaku-uudistuksen voimaanpanosta (1. lakiehdotus) tulisi voimaan mahdollisimman pian ja muut hallituksen esitykseen sisältyvät lakiehdotukset tulisivat voimaan 1.9.2014. Lakivaliokunnan lausunnon mukaan 1. lakiehdotuksen voimaantulo tulisi kuitenkin kytkeä samaan ajankohtaan kuin muiden lainsäädäntömuutosten voimaantulo, koska siinä säädettäisiin muun ohella maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan virkojen lakkaamisesta ja tarkoitus on, että lautakunta toimii normaalisti uuden järjestelmän voimaantuloon asti.

Valiokunta ehdottaa edellä todetun perusteella lain voimaantulon muuttamista siten, että lainsäädäntömuutokset tulisivat samanaikaisesti voimaan 1.9.2014 lukuun ottamatta lain 1 §:n 2 momentissa mainittuja porotalouden rakennetukilain ja porotaloutta kohdanneita vahinkoja koskevan lain muutossäädöksiä, joiden voimaantulosta säädettäisiin tämän momentin mukaan myöhemmin asetuksella. Nämä lait eivät ole vielä tulleet voimaan komission valtiontukikäsittelyn takia.

Lopuksi

Valiokunta toteaa, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan lakkauttamiseen liittyy myös maatalousasioiden ruotsinkielisten valitusten käsittely. Ruotsinkielisten valitusten osuus on ollut viime vuosina noin 10 prosenttia tai hieman sen alle. Hallituksen esityksessä (s. 26) todetaan, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden lainkäyttöhenkilöstö täyttää kaksikielisen tuomioistuimen edellyttämät kelpoisuusvaatimukset ruotsin kielen osalta. Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa on järjestetty ruotsin kielen koulutusta ja sitä järjestetään myös jatkossa lainkäyttöhenkilöstölle ja asiakaspalvelussa toimiville. Esityksen mukaan ruotsinkielinen palvelu on tarkoitus myös turvata tilanteissa, joissa rekrytoidaan uutta henkilöstöä hallinto-oikeuteen. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on katsonut kykenevänsä käsittelemään ruotsinkieliset valitusasiat myös esitettyjen asioiden keskittämisen jälkeen ongelmitta. Valiokunta korostaa ruotsinkielisten palvelujen turvaamista kattavasti uudistuksen yhteydessä.

Valiokunta pitää tärkeänä valituslautakunnan nykyisten virkamiesten siirtymistä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen, jotta voidaan varmistaa ammattitaidon säilyminen valitusten käsittelyssä. Valiokunta korostaa myös sitä, että hallinto-oikeuksille on taattava riittävästi resursseja henkilökunnan kouluttamiseen myös metsästystä ja kalastusta koskevien asioiden osalta. Lisäksi on ehdottomasti huolehdittava siitä, että valituslautakunnassa säilyy lain voimaantuloon asti riittävästi ammattitaitoista henkilökuntaa, jotta ei synny tilannetta, jossa valituslautakunta viimeisinä kuukausinaan ruuhkautuu. Valiokunta edellyttää lisäksi, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan lakkauttamisen vaikutuksia muun muassa asioiden käsittelyaikoihin ja ruotsinkielisten valitusten käsittelyyn seurataan ja seurannan tuloksista toimitetaan maa- ja metsätalousvaliokunnalle selvitys 31.12.2016 mennessä. (Valiokunnan lausumaehdotus)

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.