Yleisperustelut

Yleistä

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Suomen maapinta-alasta 86 prosenttia eli 26,3 miljoonaa hehtaaria on metsätalousmaata. Yksityiset metsänomistajat omistavat metsätalousmaasta 52 prosenttia, valtio 35 prosenttia, yhtiöt 8 prosenttia ja kunnat, seurakunnat sekä yhteisöt 5 prosenttia.

Yksityismetsätalouden edistämis- ja valvontatehtävät on 1920-luvulta annettu niin sanottuun välilliseen valtionhallintoon luettaville tahoille. Nykyiset 13 metsäkeskusta toimivat maakunnallisesti, ja koko valtakunnassa toimii Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio (kehittämiskeskus). Nämä tahot muodostavat nykyisen metsätalouden edistämis- ja valvontaorganisaation, jonka toiminta perustuu metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annettuun lakiin (1474/1995, nykyinen metsäkeskuslaki) ja toiminta rahoitetaan merkittävältä osin valtion talousarvioon vuosittain otettavalla määrärahalla. Metsäkeskukset ja kehittämiskeskus hoitavat metsien kestävää hoitoa ja käyttöä, niiden monimuotoisuuden säilyttämistä sekä metsätalouden edistämistä koskevia tehtäviä. Metsäkeskuksille on osoitettu myös viranomaistehtäviä.

Valiokunta toteaa, että metsäkeskusten julkisista hallintotehtävistä säädetään nykyisen metsäkeskuslain 1 a §:ssä. Säännöksessä tehtävät on jaettu kahteen osaan: tehtäviin, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä (edistämistehtävät), ja tehtäviin, joihin julkisen vallan käyttöä sisältyy (viranomaistehtävät). Julkisia hallintotehtäviä hoitaessaan metsäkeskukset ja kehittämiskeskus noudattavat keskeisiä yleishallinto-oikeudellisia säädöksiä. Viranomaistehtävät eivät kuulu kehittämiskeskuksen tehtäväalueeseen.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että metsäkeskukset ja kehittämiskeskus harjoittavat myös asiakasrahoitteista liiketoimintaa. Metsäkeskusten merkittävimpiä asiakasrahoitteisia palveluja ovat tilakohtaisten metsäsuunnitelmien ja tila-arvioiden tuottaminen metsävaratiedoista sekä valtion rahoitustuella toteutettavien metsänparannustöiden suunnittelu ja toteutus. Kehittämiskeskuksen liiketoiminta muodostuu muun muassa metsätalouden asiantuntijapalveluista, julkaisutoiminnasta, koulutus- ja auditointipalveluista sekä metsäpuiden siementuotannosta.

Esityksen perusteluista käy ilmi, että metsäkeskusten asiakasrahoitteisen liiketoiminnan tuotot olivat vuonna 2009 noin 40,6 miljoonaa euroa. Metsäkeskukset toteuttivat metsäteiden perusparannusta runsaat 1 500 kilometriä, uusia metsäteitä 188 kilometriä ja kunnostusojitusta noin 44 000 hehtaarin alalla. Tilakohtaisia metsäsuunnitelmia metsäkeskukset laativat noin 9 300 kappaletta 550 000 hehtaarin alalle. Kehittämiskeskuksessa liiketoimintaan käytettiin 30 henkilötyövuotta ja liiketoiminnan tuotot olivat noin 4,5 miljoonaa euroa. Metsäkeskusten henkilöstön määrä vuonna 2009 oli 1 081 ja henkilötyövuosien määrä 993. Kehittämiskeskuksen henkilötyövuosien määrä oli 91, joista 61 kohdistui valtionaputoimintaan ja 30 liiketoimintaan. Valtion talousarvion laatimisen yhteydessä metsäkeskuksille ja kehittämiskeskukselle asetetaan tuottavuustavoitteita valtionhallinnon tuottavuusohjelman toteuttamiseksi. Vuoden 2010 talousarviossa tavoitteena oli, että työn tuottavuuden paraneminen vähentää henkilöstötarvetta 21 henkilötyövuodella.

Valiokunta korostaa sitä, että valtakunnan metsien inventointitietojen mukaan metsien kasvu mahdollistaa nykyistä suuremman puun käytön. Maamme puuston vuotuinen kasvu on noin 100 miljoonaa kuutiometriä. Viime vuosin metsien ainespuun hakkuut ovat olleet vain noin 75 prosenttia kestävistä hakkuumahdollisuuksista. Puuntuotannollista kestävyyttä vaarantamatta on vuosittain hakattavissa 72 miljoonaa kuutiometriä ainespuuta. Hakkuiden lisäysmahdollisuudet painottuvat yksityismetsiin. Metsänhoitotöiden tarve on huomattavasti toteutuneita työmääriä suurempi ja mahdollinen kotimaisen puun käytön lisääntyminen lisää hoitotarpeita edelleen. Lisäksi metsänuudistamisen laadussa on suurta vaihtelua alueittain ja uudistamismenetelmittäin.

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä uusiutuvan energian tuotannon lisäämistä ilmasto- ja energiapoliittisten tavoitteiden ja energiaomavaraisuuden kannalta. Lisäksi metsien kykyä toimia hiilinieluna voidaan edistää niiden hyvällä ja oikea-aikaisella hoidolla sekä metsien uudistamisella. Lupaavimmat mahdollisuudet puuperäisen energian lisäämiseksi ovat metsähakkeen lisäkäyttö lämpölaitoksissa ja sellutehtaiden biojalostamokonseptin kehittäminen. Metsähakkeen kasvava markkinoille tulo vaatii kasvavia resursseja puun hankintaketjuun ja koko ketjun toimivuuden tehostamista.

Valiokunta kiinnittää myös huomiota siihen, että metsät ovat ensisijainen elinympäristö yli kolmasosalle maamme uhanalaisista lajeista. Sen vuoksi metsien monimuotoisuuden suojelua tarvitaan. Keskeisessä asemassa on talousmetsien käsittely monimuotoisuusnäkökohdat huomioon ottavalla tavalla.

Muutostarpeet

Esityksen perusteluista käy ilmi, että metsäkeskusten ja kehittämiskeskuksen toimintaan välittömimmin vaikuttavia muutostekijöitä ovat muun muassa valtion aluehallinnon uudistaminen, hallinnon tuottavuuden lisääminen, uuden teknologian avaamat mahdollisuudet metsänomistajien neuvonnassa ja asioinnissa hallinnossa sekä tarve edistää kilpailua metsäpalvelumarkkinoilla.

Valiokunta toteaa, että metsäalan kilpailun lisäämistä on esitetty sekä Kansallinen metsäohjelma 2015:ssä että Metsäteollisuuden ja metsäsektorin toimintaedellytystyöryhmän loppuraportissa (Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 19/2008). Kilpailun lisäämisedellytyksiä pohdittaessa esille on noussut kilpailuaseman tasapuolisuus metsäkeskusten ja samaa liiketoimintaa harjoittavien muiden toimijoiden välillä.

Edellä esitetystä on jo käynyt ilmi, että metsäpolitiikan yleisten tavoitteiden toteuttaminen edellyttää sekä tehokkaampaa metsänomistajien neuvontaa että laadukkaampaa metsien hoitoa. Keskeistä on muun muassa se, että metsänomistajilla on ajantasainen tieto metsiensä hakkuumahdollisuuksista ja hoitotarpeista. Tämä edellyttää ajantasaisen metsävaratiedon käytön ja sähköisten asiointijärjestelmien kehittämistä. Uudet asiointijärjestelmät ja keskitetty tietokanta mahdollistavat palvelujen tarjoamisen joustavasti ja yhdenmukaisesti eri osissa maata.

Valiokunta katsoo esityksen perusteluihin viitaten, että metsätalouden julkisia hallintotehtäviä hoitavien organisaatioiden ohjauksen ja tuottavuuden kannalta keskeisiä kysymyksiä on teknologian ja palvelurakenteiden kehittäminen. Tärkeää on lisäksi resursoinnin ja tulosohjauksen yksinkertaisuus ja niiden toimivuus sekä organisaation järjestämistapa. Nykyisistä metsäkeskuksista ja kehittämiskeskuksesta muodostuvaa yksityismetsätalouden edistämis- ja valvontaorganisaatiota esitetäänkin esityksessä yksinkertaistettavaksi ja tehostettavaksi muodostamalla yksi valtakunnallinen metsäkeskus. Uudistuksen keskeisenä tavoitteena perustettavalle Suomen metsäkeskukselle on luoda sille vahva strateginen rooli metsiin liittyvän elinkeinotoiminnan edistämisessä ja tehostaa toimintaprosesseja.

Valiokunta katsoo, että uudistuksella tulee lisäksi selkiyttää toimintaa ja toteuttaa kilpailuneutraliteettia. Erittäin tärkeää on, että metsähallinnon toimintaa vahvistetaan kansalais- ja asiakaslähtöisesti tehokkaammaksi ja tuloksellisemmaksi hyvän hallinnon periaatteita noudattaen.

Valiokunta toteaa, että julkisten hallintotehtävien hoitamisessa tulee noudattaa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999, julkisuuslaki) ja samalla varmistaa puolueettomuus julkisten hallintotehtävien hoitamisessa. Tämä edellyttää sitä, että eriytetään selkeästi metsäkeskuksen julkiset hallintotehtävät metsäkeskuksen harjoittamasta liiketoiminnasta. Esityksen mukaan eriyttäminen toteutettaisiin taloudellisesti, henkilöittäin ja toiminnallisesti. Tätä täydentäisi liiketoiminnan eriyttäminen metsäkeskuskokonaisuudesta myös toimivallan ja vastuun osalta. Valiokunta korostaa sitä, että eriytettävä liiketoiminta ei saa millään tavoin vaarantaa metsäkeskuksen toiminnan puolueettomuutta ja riippumattomuutta. Liiketoiminta on kaupallisten palveluiden tarjoamista metsänomistajille.

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että kilpailuneutraliteetilla turvataan tasapuoliset toimintaedellytykset markkinoiden kaikille toimijoille. Nykyisin metsäkeskuksilla on eräiltä osin lainsäädännön vuoksi paremmat mahdollisuudet suunnitella ja kohdistaa asiakasrahoitteisten palvelujensa markkinointia, koska niillä on käytössään kattavat tiedot metsänomistajista ja heidän metsävaroistaan. Julkisten hallintotehtävien ja asiakasrahoitteisen liiketoiminnan erottaminen nykyistä selkeämmin toisistaan parantaa kilpailun edellytyksiä metsäpalvelumarkkinoilla. Valiokunta toteaa, että jo aloitettua metsälainsäädännön kokonaisuudistusta jatkettaessa on metsäpalvelumarkkinoiden kilpailun neutraliteetin turvaamisessa tarpeen ottaa tarkasteluun muun ohella myös metsänhoitoyhdistysten asema markkinoilla.

Valiokunta toteaa, että nykyisten 13 metsäkeskuksen fuusioimisella yhdeksi valtakunnalliseksi toimijaksi mahdollistetaan vähentyneiden resurssien tehokkaampi ja järkiperäisempi käyttö. Tätä edistää se, että Suomen metsäkeskuksessa otetaan käyttöön yhteiset valtakunnalliset prosessit ja yhdenmukaiset ratkaisut koko maassa. Keskeistä on, että resursseja kohdennetaan hallinnosta metsänomistajien palveluun ja että toteutetaan joustavaa tehtävien järjestelyä ja yhteistyötä yli nykyisten metsäkeskusrajojen. Yhteistyötä tulee myös kehittää ELY-keskusten ja maakuntien liittojen kanssa. Edellä mainittujen edustus metsäkeskuksen alueneuvottelukunnissa sekä metsäkeskuksen aluejohtajien osallistuminen ELY-keskusten johtoryhmien työhön mahdollistavat metsähallinnon integroitumisen muuhun hallintoon.

Ehdotettu organisaatio

Valiokunta toteaa, että esityksen mukaan valtakunnallinen metsäkeskus olisi yksityismetsätalouden kehittämis- ja toimeenpano-organisaatio. Tämä valtion pääosin rahoittama kokonaisuus (julkisen palvelun yksikkö) muodostuisi keskusyksiköstä ja alueilla toimivista alueyksiköistä, joille kuuluisi julkisten hallintotehtävien hoitaminen. Eriytetty liiketoiminta muodostaisi näistä riippumattoman oman kokonaisuutensa (liiketoimintayksikkö).

Edellä esitetyn mukaisesti valiokunta pitää tärkeänä, että liiketoiminta eriytetään toiminnallisesti Suomen metsäkeskuksen aloittaessa toimintansa vuoden 2012 alussa. Toiminnallisella eriyttämisellä liiketoiminnan organisaatio erotetaan muusta metsäkeskuksesta. Toiminnan johtaminen — julkisen palvelun yksikön johdossa johtaja ja liiketoiminnan johdossa liiketoimintajohtaja — sekä tukipalveluiden ja muiden liiketoiminnan ja julkisten hallintotehtävien hoidon resurssit tulee pitää täysin erillään, jotta liiketoimintayksikkö on täysin eriytetty julkisen palvelun yksiköstä.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että taloudellisella eriyttämisellä tarkoitetaan muun muassa liiketoiminnan ja muun metsäkeskuksen kassavirran ja pääomien erottamista. Nykyisten metsäkeskusten valtionavun käyttö on kirjanpidossa eriytetty liiketoiminnasta. Tärkeää on, että eriyttämistä kuitenkin esityksen mukaisesti syvennetään siten, että myös tukipalvelujen ja muiden yhteisten resurssien käyttö metsäkeskuksen sisällä eriytetään julkisen palvelun yksikön ja liiketoiminnan välillä. Esityksen mukaan metsäkeskuksen liiketoiminnalle erotetaan oma tase ja varoille asetetaan muutoinkin nykyistä selkeämpi erilläänpitovelvoite liiketoiminnan ja valtionavustuksella kustannettavan toiminnan välille. Taloudellinen eriyttäminen toteutetaan vuoden 2014 loppuun mennessä.

Valiokunta toteaa, että metsäkeskuksen ylimmäksi toimielimeksi tulee johtokunta (9 jäsentä). Jokaisessa alueyksikössä olisi alueneuvottelukunta (7 jäsentä). Johtokunnan alaisuudessa toimisi julkisen palvelun yksikön johdossa johtaja ja liiketoimintayksikön johdossa liiketoimintajohtaja. Julkisen palvelun yksikköä johtaa johtokunnan alaisuudessa toimiva johtaja. Alueyksikköön tulee johtajan alaisuudessa toimiva aluejohtaja. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että valtioneuvosto päättää alueyksiköiden määrästä samoin kuin keskusyksikön sijainnista. Metsäkeskuslaissa (8—10 §) on lueteltu metsäkeskuksen tehtävät erikseen keskusyksikölle ja alueyksiköille sekä johtokunnan ja alueneuvottelukunnan tehtävät.

Valiokunta toteaa, että nykyisiin metsäkeskusten johtajiin verrattuna aluejohtajan tehtävänkuva muuttuisi oleellisesti. Esityksen mukaan aluejohtajalle ei tule mitään kytköksiä metsäkeskuksen kyseisellä alueella mahdollisesti toteuttamaan liiketoimintaan, koska kaikki liiketoimintaan liittyvä organisointi ja päätöksenteko tapahtuu metsäkeskuksen johtokunnan alaisuudessa ja liiketoimintajohtajan johdolla. Aluejohtajan tehtävät ovat ainoastaan julkisia hallintotehtäviä.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että alueneuvottelukunnassa päätettäviä asioita olisivat alueelliseen yhteistyöhön liittyvät asiakokonaisuudet, kuten esimerkiksi alueellisen metsäohjelman hyväksyminen sekä alueyksikön, maakuntien liiton ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen strategisen yhteistyön linjoista päättäminen.

Valiokunta toteaa, että nykyisten metsäkeskusten työsopimussuhteinen henkilöstö siirtyy vanhoina työntekijöinä Suomen metsäkeskuksen palvelukseen. Sama koskee myös Tapiosta siirtyvää henkilöstöä. Siirtyminen samalla työssäkäyntialueella ei edellytä suostumusta. Siirtoon sovelletaan liikkeen luovutusta koskevia työsopimuslain säännöksiä. Metsäkeskusorganisaatiota koskeva uudistus ei siten muodostu irtisanomisperusteeksi. Esityksen mukaan avoimeksi tulevat toimet voidaan täyttää organisaation sisältä poikkeuksena julkista valtaa sisältävät toimet. Tältä osin valiokunta tulee esittämään jäljempänä muutoksia lakiehdotukseen.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että uudistuksessa kehittämiskeskuksesta siirtyvät Suomen metsäkeskukseen ne tehtävät, jotka liittyvät Suomen metsäkeskuksen metsätietojärjestelmästä annettavassa laissa tarkoitettujen tehtävien hoitamiseen, sekä metsäkeskuksen tietohallinnon ja tietojärjestelmien kehittämiseen ja ylläpitoon liittyvät tehtävät. Näihin liittyvät varat, velat, sopimukset, sitoumukset, oikeudet ja velvoitteet siirtyvät Suomen metsäkeskukseen.

Valiokunta toteaa, että kehittämiskeskuksen osalta nykyinen metsäkeskuslaki (1474/1995) jää voimaan 31.12.2014 saakka kuitenkin niin, että kehittämiskeskuksen tehtäväksi määritellään metsätalouden kehittämis- ja asiantuntijaorganisaationa toimiminen sekä palveluiden tuottaminen maa- ja metsätalousministeriölle ja muille tahoille. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kehittämiskeskukselle jäävät muut kuin edellä mainitut metsäkeskukselle siirrettävät toimintakokonaisuudet organisoitaisiin siirtymäajan loppuun mennessä valtion kokonaan omistamaksi yhtiöksi. Esityksen perustelujen mukaan Motiva Oy:n tavoin toimiva yhtiö sisältäisi kehittämiskeskuksen metsätalouden kehittämis- ja asiantuntijakokonaisuudet. Tämä valtion kokonaan omistama yhtiö toimisi valtion keskushallinnon sidosyksikkönä tuottamalla palveluja valtionhallinnolle.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä edellä esitetyin huomautuksin ja jäljempänä esitettävin muutosehdotuksin.