Yleisperustelut
Yleistä
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Valiokunta toteaa, että esityksen tavoitteena on luonnonmukaista
tuotantoa ja luonnonmukaisesti tuotettuja rehuja sekä elintarvikkeita
koskeva laintasoinen sääntely, jolla pannaan toimeen
asiaa koskeva Euroopan unionin (EU) lainsäädäntö sekä saatetaan
voimassaolevat säännökset vastaamaan
perustuslain vaatimuksia. Esitetyllä lailla on tarkoitus
säätää valvonnasta ja yhteisölainsäädännön
toimeenpanon vuoksi välttämättömistä säännöistä.
Luonnonmukaisella tuotantotavalla tarkoitetaan erityisellä säädöksissä määritellyllä
tuotantotavalla
tuotettuja maataloustuotteita, elintarvikkeita ja eläinten
rehuja. Luonnonmukaisesti tuotetuiksi maataloustuotteiksi, elintarvikkeiksi
ja rehuiksi katsotaan tuotteet, joissa on viittaus maatalouden luonnonmukaiseen
tuotantotapaan.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että eräissä EU-valtioissa
luonnonmukaisen tuotannon osuus viljellystä maatalousmaasta
on huomattava (Itävallassa noin 20 prosenttia), Suomessa
noin 9 prosenttia. Maassamme oli vuonna 2012 kaikkiaan 4 322 luonnonmukaisesti
viljelevää tilaa, joista 759:llä tilalla
oli myös luonnonmukaista eläintuotantoa. Valtaosa
eläintiloista harjoitti naudanlihan- tai maidontuotantoa. Luonnonmukaisesti
viljelty peltoala oli noin 198 000 hehtaaria vuonna 2012.
Esityksen perustelujen mukaan luonnonmukaisten tilojen keskipinta-ala
on noin 46 hehtaaria. Myös Suomessa luonnonmukaisesti tuotettujen
elintarvikkeiden kysynnän kasvu on viime vuosina ollut nopeaa,
mutta silti ne edustavat vain alle kahta prosenttia elintarvikkeiden
ostojen arvosta Suomessa. Luonnonmukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden
markkinoiden vuotuinen kasvu on viimeisen kahdenkymmenen vuoden
aikana ollut yli 10 prosenttia.
Valiokunta toteaa, että hallitus asetti 9 tammikuuta
2013 tavoitteeksi, että vuonna 2020 Suomen peltopinta-alasta
olisi luonnonmukaisessa tuotannossa 20 prosenttia. Tavoitetta tukee
16 toukokuuta 2013 annettu valtioneuvoston periaatepäätös
(Hallituksen luomualan kehittämisohjelma ja luomualan kehittämisen
tavoitteet vuoteen 2020).
EU:n lainsäädännön mukaan
luonnonmukainen tuotantotapa on kokonaisvaltainen tilanhoito- ja
elintarvikkeiden tuotantojärjestelmä, jossa yhdistyvät
ympäristön kannalta parhaat käytännöt,
pitkälle kehittynyt biologinen monimuotoisuus, luonnonvarojen
säästäminen ja eläinten hyvinvointia
koskevien, tiukkojen standardien soveltaminen. Tuotannossa otetaan
huomioon tiettyjen kuluttajien mieltymys tuotteisiin, jotka on tuotettu
luonnollisista aineksista ja luonnollisin menetelmin. Luonnonmukaisella
tuotantotavalla on siten kahtalainen yhteiskunnallinen merkitys.
Yhtäältä se tuottaa erityisille markkinoille
tuotteita luonnonmukaisia tuotteita haluaville kuluttajille ja toisaalta
tarjoaa julkishyödykkeitä, jotka edistävät
ympäristönsuojelua, eläinten hyvinvointia
ja maaseudun kehittämistä.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että keskeistä luonnonmukaisen
kasvinviljelyn ja eläintuotannon sääntelyssä on
maatilan ulkopuolisten tuotantopanosten rajoitettu käyttö.
Tuotannossa sallituista lannoitteista, maanparannusaineista, kasvinsuojeluaineista
sekä rehun lisäaineista on säädetty
yksityiskohtaisilla luetteloilla. Luonnonmukaisesti tuotettujen
elintarvikkeiden ja rehujen valmistuksessa tarvittavien lisäaineiden
ja teknologisten apuaineiden käyttöä on rajoitettu,
ja sallittuja ovat vain asetuksessa kuvatut aineet ja tuotteet.
Luonnonmukaisen eläintuotannon säännösten
tavoitteena on varmistaa eläimille korkea eläinsuojelun
taso sekä mahdollisuus lajinmukaiseen käyttäytymiseen
ja hyvään terveydentilaan lajityypillisen ravinnon
ja liikunnan avulla.
Luonnonmukaista maataloustuotantoa ja luonnonmukaisesti tuotettujen
tuotteiden tuotantosääntöjä,
merkintöjä ja valvontaa sekä tuontia Euroopan
ulkopuolelta unionin alueelle säädellään
EU:ssa yhteisellä lainsäädännöllä,
johon kuuluu mm. neuvoston asetus (EY) N:o 834/2007 luonnonmukaisesta
tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä sekä asetuksen
2092/91 kumoamisesta (neuvoston asetus). Neuvoston asetuksen
soveltamisalaan kuuluvat maataloustuotteet, rehut, elintarvikkeet
ja alkoholijuomat. Myös viljellyt kalat sekä luonnosta
kerätyt kasvit ja kasvituotteet kuuluvat asetuksen piiriin.
Eräiden tuotannonalojen osalta, kuten siipikarja- ja kasvihuonetuotannon,
on nykyisten tuotantoehtojen täydentäminen edelleen
vireillä.
Esityksessä on tuotu esiin, että kansallisesti EU:n
luonnonmukaista tuotantoa koskeva lainsäädäntö on
pantu täytäntöön Euroopan yhteisön
yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta
annetun lain (1100/1994) nojalla. Tämä laki
on kumottu lailla maatalouden tukien toimeenpanosta (192/2013),
joka tuli voimaan 19 päivänä maaliskuuta
2013. Viimeksi mainitun lain siirtymäsäännösten
nojalla maa- ja metsätalousministeriön asetus
luonnonmukaisesta tuotannosta, luonnonmukaisten tuotteiden merkinnöistä ja
valvonnasta on jäänyt edelleen voimaan, kunnes
toisin säädetään.
Valiokunta toteaa, että luonnonmukaista tuotantoa koskeva
neuvoston asetus asettaa vähimmäisvaatimukset
luonnonmukaisesti tuotetuille maataloustuotteille, elintarvikkeille
ja rehuille sekä määrittelee edellytykset
tällaisten tuotteiden tuonnille Euroopan unionin ulkopuolisista maista.
Neuvoston asetus asettaa samalla sääntelylle myös
enimmäistason. Jäsenvaltiot eivät voi asettaa
asetusta tiukempia kansallisia säännöksiä koskien
luonnonmukaista maataloustuotantoa tai luonnonmukaisesti tuotettuja
elintarvikkeita ja rehuja. Kansallinen liikkumavara tuotantoa koskevien
säännösten osalta on siten erittäin
pieni ja rajoittuu vain erikseen mainituille osa-alueille. Tällaisia
ovat esimerkiksi tuotantosääntöjen yksityiskohdat
koskien niitä eläinlajeja, joille yhteisössä ei
ole harmonisoitu lajikohtaisia tuotantosääntöjä,
kuten tarhatut riistaeläimet ja kanit.
Mainittujen vaatimusten lisäksi neuvoston asetus sisältää jäsenvaltioille
velvoitteen ylläpitää erityistä luonnonmukaisen
tuotannon valvontajärjestelmää ja siihen
liittyvää tarkastustoimintaa, joko viranomaisten
tai tehtävään hyväksyttyjen
laitosten avulla.
Esityksen perusteluista käy ilmi, että sen
tavoitteena on luonnonmukaista tuotantoa ja luonnonmukaisesti tuotettuja
rehuja sekä elintarvikkeita koskeva laintasoinen sääntely,
jolla pannaan toimeen asiaa koskeva EU-lainsäädäntö. Tavoitteena
on uudistaa ja ajanmukaistaa luonnonmukaista tuotantoa koskeva kansallinen
lainsäädäntö ottaen huomioon
yleisen lainsäädännön muutoksista,
kuten perustuslaista, aiheutuvat vaatimukset.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että EU:n
komission vuoden 2013 työohjelmaan sisältyi ensimmäinen
vaikutusarviointi nykyisestä luonnonmukaista tuotantoa
koskevasta lainsäädännöstä ja
lainsäädäntöehdotuksen hyväksyminen
luonnonmukaista tuotantoa koskevan sääntelyn kokonaisvaltaiseksi
tarkastelemiseksi. Komissio antoi ehdotuksen neuvoston asetuksen
uudistamiseksi maaliskuussa 2014 (KOM(2014) 180 lopullinen). Ehdotusta
käsitellään parhaillaan EU:n toimielimissä.
Valvonta
Luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta ehdotetun lain perusteluissa
on todettu, että lakiehdotuksessa on erityistä huomiota
kiinnitetty valvonnan kustannustehokkaaseen järjestämiseen ja
valvontaa koskevan laintasoisen sääntelyn selkeyttämiseen
ja ajanmukaistamiseen. Valvonnasta vastaisivat edelleen Elintarviketurvallisuusvirasto
(Evira), toimivaltainen elinkeino-, liikenne-, ja ympäristökeskus
(ELY-keskus) ja sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira).
Esitys ei muuta tehtävänjakoa eri valvontaviranomaisten
välillä. Tarkastusten toteuttamisessa jatkettaisiin
edelleen tehtävään valtuutettujen tarkastajien
käyttöä, koska se mahdollistaa riittävän
joustavuuden tarkastusmäärien muuttuessa.
Esityksen mukaan Eviran roolia vahvistetaan valvontaa johtavana
ja ohjaavana kansallisena toimivaltaisena viranomaisena sekä asiantuntijana.
Evira vastaisi keskusviranomaisena myös yhteydenpidosta
ja valvonnan tulosten raportoinnista EU:n komissiolle. Ehdotuksen
mukaan Tulli jatkaisi kolmansista maista tuotavien, luonnonmukaisesti
tuotettujen tuotteiden maahantuonnin valvontaa. Tulli myös
valvoisi edelleen elintarvikelain valtuuksin sisämarkkinoilta toimitettavien,
muiden kuin eläinperäisten elintarvikkeiden vaatimustenmukaisuutta
niiden Suomessa tapahtuvan purkamisen ja varastoinnin yhteydessä.
Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi
elintarvikelakiin (23/2006) viittaus luonnonmukaista tuotantoa
koskevaan Euroopan unionin lainsäädäntöön
tämän lain mukaisen markkinavalvonnan yhteydessä sovellettavien menettelyiden
selkeyttämiseksi. Esityksen perusteluissa on todettu, että ehdotuksella
ei ole vaikutusta luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden markkinavalvontaan,
jota osaltaan suorittavat ELY-keskukset, Evira, Valvira ja elintarvikelaissa
tarkoitetut muut valvontaviranomaiset.
Valiokunta toteaa, että säädettävän
lain tulee olla luonnonmukaiseen tuotantoon kannustava, sitä ohjaava
ja tukeva. Viranomaistoiminnan tulee olla kehittävää ja
neuvonnallista, ja valvonnan on oltava yhtenäistä koko
maassa. Valiokunta korostaa sitä, että viranomaiset
ovat velvoitettuja antamaan neuvontaa säädöksiin
liittyvissä asioissa. On välttämätöntä,
että toimija saa päätökset luomuvalvontaan
hyväksymisestä ja vuosittaisen tarkastuksen hyväksymisestä määräaikojen
puitteissa. Säännöksen vastainen toiminta,
joka johtuu inhimillisestä erehdyksestä tai virheestä,
ei saa johtaa sanktioihin.
Valiokunta toteaa, että lisäysaineisto aiheuttaa
eniten seuraamuksia luomuvalvonnassa. Keskeinen ongelma on luonnonmukaisesti
tuotetun lisäysaineiston vähäinen määrä,
jonka vuoksi joudutaan turvautumaan poikkeuslupiin ja käyttämään
tavanomaista siementä. Valiokunta korostaa sitä,
että lisäysaineistorekisterin ja siihen liittyvän
poikkeuslupakäytännön tulee edesauttaa
luomusiementuotantoa, siemenen tarjontaa ja käyttöä.
Rekisteriä tulee päivittää säännöllisesti
toimijoilta saadun tiedon perusteella, jotta kaikki saavat mahdollisimman
hyvän ja ajankohtaisen tiedon saatavilla olevasta lisäysaineistosta.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että asiantuntemuksen varmistamiseksi toimintoja keskitetään tiettyihin
ELY-keskuksiin. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä onkin
tuotu esiin, että ELY-keskusten toiminnan tehostamiseksi
on suunnitteilla toimintojen keskittämistä ja
tiettyihin valvontatehtäviin erikoistumista. Valiokunta
korostaa myös sitä, että valvonnan toimeenpanossa
ja kehittämisessä tulee edelleen vahvistaa yhteistyötä ja
vuorovaikutusta sidosryhmien kanssa.
Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on tuotu esiin,
että Evira tulee ehdotetun lain mukaan olemaan valtakunnallisesti
vastuussa valvonnan kehittämisestä, ohjauksesta
ja sidosryhmäyhteistyöstä. Evira voi
tarvittaessa asettaa nykyisen Eviraa koskevan lain 5 §:n
perusteella viraston ja sen sidosryhmien tueksi neuvoa-antavia toimielimiä,
joihin se voi lisäksi kutsua asiantuntijoita. Jo nyt Evira
on järjestänyt luonnonmukaiseen tuotantoon liittyviä neuvottelupäiviä,
joiden tavoitteena on ollut viranomaisten ja elinkeinon välisen
yhteistyön kehittäminen. Valiokunta pitää välttämättömänä toimia, joilla
toimijoiden yhtenäistä ja ajantasaista tietämystä niin
lainsäädännön kuin valvonnan
sisällöstä lisätään.
Tarkastusoikeus
Luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta annetun lakiehdotuksen
13 §:n 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi
yleisesti valvontaviranomaisten ja valtuutettujen tarkastajien oikeudesta päästä lain
ja EU:n asetusten noudattamisen valvomiseksi viljelyalueille ja
tiloihin sekä tarkastaa toimijan kirjanpitoa ja ottaa näytteitä tutkimuksia
varten. Pykälän 2 momentin mukaan pysyväisluonteiseen
asumiseen käytetyissä tiloissa tarkastuksen saa
tehdä vain valvontaviranomainen. Tällaisissa tiloissa
tarkastus saadaan säännöksen perusteella
toimittaa vain, jos on perusteltua syytä epäillä lain
tai EU:n lainsäädännön säännöksiä rikotun
tai rikottavan laissa rangaistavaksi säädetyllä tavalla
ja tarkastus on välttämätöntä tarkastuksen
kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi.
Ehdotetut tarkastusvaltuudet perustuvat komission asetuksen
(889/2008) (ns. toimeenpanoasetus) 65 ja 67 artiklaan.
Asetuksen 65 artiklan 1 kohdan mukaan tarkastusviranomaisen tai -laitoksen
on tarkastettava kaikki toimijat fyysisesti vähintään
kerran vuodessa. Lisäksi tarkastusviranomainen tai -laitos
voi artiklan 4 kohdan perusteella tehdä myös satunnaisia
tarkastuskäyntejä. Toimijan on 67 artiklan 1 kohdan
a alakohdan nojalla päästettävä tarkastusviranomainen
tai -laitos tarkastamaan yksikön kaikki osat ja kaikki
tuotantopaikat sekä kirjanpito ja siihen liittyvät
tositteet.
Toimeenpanoasetus on EU:n säädös,
joka on kaikilta osiltaan velvoittava ja jota sovelletaan sellaisenaan
kaikissa jäsenvaltioissa. Euroopan unionin tuomioistuimen
vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin
lainsäädäntö on ensisijaista
suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen
edellytysten mukaisesti (ks. myös Lissabonin sopimuksen
hyväksyneen hallitustenvälisen konferenssin päätösasiakirjaan
liitetty Julistus N:o 17 Euroopan unionin oikeuden ensisijaisuudesta).
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt kuitenkin
tärkeänä, että siltä osin
kuin EU:n lainsäädäntö edellyttää kansallista
sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista
liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon
perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks.
PeVL 25/2005 vp ).
Perustuslakivaliokunta on katsonut mainitun toimeenpanoasetuksen
säännösten olevan niin täsmällisiä,
että tarkastustoiminta voidaan valiokunnan mielestä perustaa
kokonaankin niiden varaan. EU:n asetuksessa ei ole asetettu rajoituksia
kotirauhan piiriin kohdistuville elinkeinotoiminnan tarkastuksille
muutoin kuin juuri elinkeinotoimintaan liittyvän tarkoituksen
kautta. Perutuslakivaliokunnan lausunnon mukaan vaikuttaisi siltä,
että 13 §:n 2 momenttiin sisältyvät pysyväisluonteiseen
asumiseen käytettävään tilaan
tehtäviin tarkastuksiin liittyvät rajaukset eivät
kaikilta osin ole EU:n asetuksen mukaisia, koska tarkastukset on
asetuksen perusteella ulotettava kaikkiin tiloihin vähintään
kerran vuodessa, vaikka toimijaan ei kohdistu minkäänlaisia
rikosepäilyjä. Ehdotettu luonnonmukaisen tuotannon
valvonnasta annetun lain 13 §:n 2 momentin toisessa virkkeessä oleva
säännös tulisi siksi unionin lainsäädännöstä seuraavista
syistä perustuslakivaliokunnan mielestä joko poistaa tai
kirjoittaa toisin. Maa- ja metsätalousvaliokunta tulee
jäljempänä ehdottamaan kyseisen muutoksen
tekemistä esityksen lakiehdotukseen.
EU:ssa on esityksen perustelujen mukaan (s. 10) käynnissä luonnonmukaista
tuotantoa koskevan lainsäädännön
kokonaisuudistus. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetun mukaisesti
valiokunta pitää tärkeänä,
että valtioneuvosto pyrkii tässä yhteydessä vaikuttamaan
siihen, että lainsäädännön
valmistelussa otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista johtuvat vaatimukset.
Lausuntoon viitaten maa- ja metsätalousvaliokunta kiinnittää huomiota
myös siihen, että asiaa koskevat valtioneuvoston
kirjelmät eduskunnalle on tarvittaessa syytä saattaa perustuslakivaliokunnan
käsiteltäviksi.