Yleisperustelut

Valiokunta toteaa, että lakiehdotus on osa laajempaa lainsäädäntöuudistusten kokonaisuutta, jolla pyritään varautumaan muuttuviin tulevaisuuden sää- ja vesioloihin ja niistä aiheutuviin riskeihin. Muita tähän kokonaisuuteen kuuluvia hankkeita ovat jo toteutuneet patoturvallisuuslainsäädännön uudistus sekä tulvariskien hallintaa koskeva lainsäädäntö.

Hallituksen esityksen tarkoituksena on saada aikaan yksityisiin vahinkovakuutuksiin perustuva turva rakennuksille ja niissä olevalle irtaimistolle aiheutuvien mahdollisten tulvavahinkojen varalta. Esityksessä ehdotetaan kumottavaksi laki poikkeuksellisten tulvien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta (284/1983, tulvavahinkolaki) sekä muutettavaksi satovahinkojen korvaamisesta annettua lakia (1214/2000) ja yksityisistä teistä annettua lakia (358/1962). Vesistötulvista aiheutuvien vahinkojen korvausjärjestelmä uudistetaan siten, että rakennuksille ja niissä olevalle irtaimistolle aiheutuvia vahinkoja ei enää jatkossa korvata valtion varoista vaan tällaisten vahinkojen varalta tarjolla olevista yksityisistä vakuutuksista. Vesistötulvista aiheutuvat maatalousvahingot korvattaisiin sen sijaan nykyistä vastaavalla tavalla valtion talousarviosta, ja myös yksityisille teille aiheutuvien vahinkojen korjaamiseen voidaan myöntää avustusta.

Valiokunta toteaa, että nykyisen tulvavahinkolain mukaan valtion varoista korvattavia vahinkoja ovat ainoastaan vesistöjen eli lähinnä jokien ja järvien tulvimisesta aiheutuvat tulvavahingot. Merenpinnan nousun sekä poikkeuksellisten sateiden aiheuttamista äkillisistä tulvista aiheutuu kuitenkin tulvavahinkoja, joita ei korvata tulvavahinkolain nojalla samalla tavoin kuin jokien ja järvien tulvavahinkoja. Nykyisen lain perusteella korvausta voidaan esimerkiksi maksaa vesistön rannalla aiheutuvasta tulvavahingosta, mutta läheisen ojan tulvimisen aiheuttamista vastaavista vahingoista korvausta ei makseta, vaikka molemmat vahingot ovat käytännössä aiheutuneet samasta rankkasateesta. Tulvavahinkolain mukaisen voimassa olevan korvausjärjestelmän puutteita ovat lisäksi lain keskeisten säännösten tulkinnanvaraisuus, monivaiheinen ja hallinnollisesti raskas korvausmenettely sekä korvausten käsittelyn huomattava hitaus erityisesti vaikeina tulvavuosina.

Tulevaisuudessa sää- ja vesiolojen ääri-ilmiöiden arvioidaan yleistyvän ilmastonmuutoksen edetessä. Samalla erilaisten tulvien ja niistä aiheutuvien vahinkojen odotetaan lisääntyvän, minkä vuoksi on tarpeen kehittää toimiva ja tasapuolinen järjestelmä vahinkojen korvaamiseksi. Valtion korvausjärjestelmän lakkauttamista puoltavat valtiontaloudellisten syiden lisäksi kansalaisten yhdenvertainen kohtelu sekä tarve yksinkertaistaa ja nopeuttaa korvausmenettelyä. Valiokunta pitää myös tärkeänä yleistä periaatetta, jonka mukaan ensisijainen vastuu omaisuudesta ja varautumisesta sille aiheutuviin vahinkoihin on lähtökohtaisesti omistajalla itsellään.

Valiokunta painottaa, että yleensä omaisuusvahinkoihin varaudutaan vakuutuksin. Suomessa ei ole kuitenkaan ollut yleisesti tarjolla sellaisia vakuutustuotteita, jotka sisältävät turvan vesistötulvista rakennuksille ja niissä olevalle irtaimistolle aiheutuvien vahinkojen korvaamiseksi. Korvausjärjestelmän uudistamista valmisteltaessa on laajasti selvitetty yhteistyössä vakuutusalan ja muiden sidosryhmien kanssa mahdollisuudet edistää tulvavakuutusturvan saatavuutta lainsäädännön keinoin. Valmistelun kuluessa vakuutusala on alkanut kehittää tällaisia uusia vakuutustuotteita markkinoille. Vakuutusalaa edustava Finanssialan Keskusliitto on hyväksynyt tulvavakuutusturvan sisältävien vakuutusten yleiset malliehdot, ja kaksi vakuutusyhtiötä on jo tuonut markkinoille tulvaturvaa sisältäviä vakuutustuotteita.

Valiokunta katsoo, että malliehdot ja jo tarjolla olevat vakuutustuotteet vastaavat tulvavakuutusturvalle yleisesti määriteltyjä vaatimuksia, joten erityislainsäädäntöä vakuutusten aikaansaamiseksi ei enää ole tarpeellista säätää. Valiokunta pitää kuitenkin välttämättömänä vesistötulvavahinkoja korvaavien vakuutustuotteiden tarjonnan lisäämistä, jotta kilpailu saadaan toimimaan ja vaihtoehtoja syntyy riittävästi. Tärkeätä on myös, että vakuutuksenottajat saavat riittävän ajoissa tiedon valtion varoista tapahtuvan korvausjärjestelmän lakkauttamisesta. Tämän vuoksi valiokunta pitää hyvänä ehdotusta tulvavahinkolain kumoamisesta erillisellä lailla, joka tulee voimaan noin kolmen vuoden kuluttua lain vahvistamisesta vuoden 2014 alusta lukien. Valiokunta korostaa laajan tiedotuksen merkitystä, jotta tieto korvausjärjestelmän muutoksista tavoittaa mahdollisimman kattavasti vakuutuksenottajat.

Esityksen mukaan vakuutusturvaa pidetään riittävänä, jos se kattaa keskimäärin enintään kerran 50 vuodessa toistuvasta tulvasta aiheutuvat vahingot. Voimassa olevassa tulvavahinkolaissa tulvan poikkeuksellisuutta ei ole määritelty, mutta korvauskäytännössä poikkeukselliseksi on katsottu tulva, joka toistuu keskimäärin enintään kerran 20 vuodessa. Valiokunta ei pidä perusteltuna toistuvuusrajan asettamista rakennusten osalta enintään kerran 20 vuodessa esiintyviin tulviin tulvariskien asianmukaisen hallinnan kannalta, koska asuinrakennusten keskimäärin odotettavissa olevan 100 vuoden käyttöiän aikana rakennukselle aiheutuvia vesistötulvavahinkoja jouduttaisiin korvaamaan keskimäärin viiteen kertaan. Korvaamisen sijaan näin usein toistuvat rakennusvahingot on tarkoituksenmukaisempaa estää esimerkiksi suojaamalla rakennus.

Vuodesta 2002 käytössä ollut viranomaisten suositus (Ympäristöopas nro 52) asuinrakennusten alimmaksi rakentamiskorkeudeksi vastaa keskimäärin kerran 100—200 vuodessa toistuvaa tulvakorkeutta. Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen mukainen 50 vuoden toistuvuus on sen sijaan määritelty ottaen huomioon myös sellaisten rakennusten riittävä korvaussuoja, jotka on rakennettu ennen nykyisiä suosituksia. Mikäli uudemmalle rakennuskannalle aiheutuu tulvavahinkoja alimman rakentamiskorkeussuosituksen alittavalla vedenkorkeudella, korvauspäätöstä tehtäessä voi vakuutusehtojen mukaisesti tulla harkittavaksi, onko vahinko ollut seurausta säädösten, määräysten tai hyvän rakennustavan vastaisesta rakentamisesta.

Valiokunta katsoo, että yleis- ja asemakaavoituksessa on varauduttava jatkossa nykyistä laajemmin lisääntyviin myrskyihin, rankkasateisiin ja taajamatulviin. Alueidenkäytön suunnittelussa uutta rakentamista ei tule sijoittaa tulvavaara-alueille. Valiokunta huomauttaa, että tulvan aiheuttamista vahingoista ovat joutuneet kärsimään myös sellaiset kiinteistönomistajat, jotka ovat rakentaneet kaavan ja rakennusluvan mukaisesti, kun näissä ei ole aikaisemmin riittävästi ennakoitu tulvariskejä. Kaavoituksessa tulee jatkossa kiinnittää erityistä huomiota siihen, että kaavoissa ja rakennusluvissa huomioidaan aina tulvariskit asianmukaisesti. Kiinteistönomistajien tietoisuuden lisääntyminen edistää osaltaan vahinkojen ennaltaehkäisemistä ja toimenpiteiden suorittamista tulvariskeiltä suojautumiseksi.

Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan maa- ja metsätalousministeriö tulee yhteistyössä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa seuraamaan tulvavakuutustuotteiden tarjonnan kehittymistä ottaen huomioon esityksessä kuvatut tulvavakuutusturvalle asetetut tavoitteet. Seurannan perusteella tulee siirtymäajan kuluessa arvioida, onko riittävän tulvaturvan sisältäviä vakuutustuotteita yleisesti saatavilla, jotta valtion korvausjärjestelmä voidaan lopettaa. Valiokunta pitää välttämättömänä siirtymäajan seurantaa ja edellyttää, että seurannan tuloksista toimitetaan maa- ja metsätalousvaliokunnalle selvitys vuoden 2012 loppuun mennessä (Valiokunnan lausumaehdotus).

Satovahinkolakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että lain nojalla korvataan valtion varoista voimassa olevassa tulvavahinkolaissa tarkoitetut eräät vahingot. Valiokunta korostaa, että tilanne maatalouden sato- ja tulvavahinkojen korvaamisen osalta pysyy siten käytännössä muuttumattomana. Valiokunta toteaa, että maataloustuotannossa oleville rakennuksille aiheutuneiden tulvavahinkojen korvaamiseksi ei tulvavahinkolain kumoamisen jälkeen ole tiedossa olevaa vakuutusturvaa. Maatalouden tuotantorakennusten tulvavahingot ovat kuitenkin melko harvinaisia, koska maatiloilla on perinteisesti osattu rakentaa ei-tulvaherkille alueille. Maatalousrakennuksille ja niissä varastoituna olevalle sadolle aiheutuneista vahingoista ei ole viime vuosina merkittävissä määrin haettu korvauksia tulvavahinkolain perusteella.

Maatilojen riskienhallinnassa poikkeuksellisten sääolojen, tulvien ja ilmaston muutoksesta johtuvien vahinkojen ennalta ehkäisy ja korvausmenettelyt muodostavat oman kokonaisuutensa. EU:n yhteinen maatalouspolitiikka ja valtiontuen suuntaviivat on määrä uudistaa vuodesta 2014 lukien. Samassa yhteydessä myös maatalouden riskien hallinta on tarkoitus uudistaa. Komission tavoitteena on antaa uudistusta koskevat lainsäädäntöehdotukset vuoden 2011 kuluessa. Lakkautettaessa valtion tulvakorvausjärjestelmä vuoden 2014 alusta maatalousrakennuksille aiheutuvien tulvavahinkojen korvaamista on valiokunnan arvion mukaan ehdottomasti tarkasteltava siirtymäaikana osana maatalouden riskien hallintaa ottaen huomioon EU-politiikan kehitys ja siihen sisällytettävät välineet.

Kasvavalle puustolle aiheutuvia vahinkoja ei enää jatkossa korvattaisi valtion varoista. Lakiehdotuksessa ei ole kuitenkaan esitetty arviota kasvavan puuston tulvavahinkojen määrästä tai yksityisten vakuutusten saatavuudesta taikka kustannusvaikutuksista metsänomistajille. Asiantuntijakuulemisessa on tullut kuitenkin ilmi, että useat vakuutusyhtiöt tarjoavat nykyisin metsävakuutuksia, joista korvataan tulvasta kasvavalle puustolle aiheutuvat äkilliset ja odottamattomat vahingot. Valiokunta toteaa lisäksi, että kasvavalle puustolle myönnetyt valtion tulvakorvaukset ovat olleet viime vuosina erittäin vähäisiä. Esimerkiksi vaikeana tulvavuotena 2005 tällaisten vahinkojen korvaamiseen myönnettiin yhteensä noin 5 300 euroa. Vuosina 2006—2010 korvauksia ei myönnetty lainkaan.

Lakiehdotuksen mukaan yksityisille teille aiheutuneet tulvavahingot korvataan jatkossa valtion varoista yksityisiä teitä koskevien valtionavustusten menettelyjä noudattaen. Yksityisistä teistä annettuun lakiin ehdotetut muutokset on pyritty muotoilemaan vastaaviksi kuin muidenkin yksityistielain mukaisten valtionavustusten perusteet. Yleisen hyväksyttävyyden, korvauskäsittelyjen läpinäkyvyyden ja menettelyn selkeyden vuoksi korvausten edellytyksenä on, että tietä varten on perustettu tiekunta. Avustusta myönnetään esityksen mukaan enintään 80 prosenttia arvioidun ja hyväksytyn tulvavahingon määrästä. Avustusasioita hoitavina viranomaisina toimivat ELY-keskukset.

Yksityisteiden osalta tulvavahinkojen korvattavuuden edellytyksenä on, että vahingon määrä on vähintään 1 000 euroa. Tätä korvausrajaa voidaan pitää tarkoituksenmukaisena omavastuuosuutena, jollainen sisältyy yleisesti myös vakuutuspohjaiseen järjestelmään. Valiokunta huomauttaa, että hallituksen esityksen perusteluihin on jäänyt kirjaus siitä, että alle 1 000 euron avustuksia ei maksettaisi. Avustus sinänsä voi kuitenkin olla suuruudeltaan alle 1 000 euroa, kuten esimerkiksi alle 1 250 euron suuruisissa vahingoissa. Olennaista korvausten maksamisen kannalta on, että itse vahinko on määrältään vähintään 1 000 euroa. Yksityisteiden kunnossapidon ongelmana on valtionavustuksiin osoitettujen määrärahojen riittämättömyys. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että yksityisteiden kunnossapitoon ja mahdollisten tulvavahinkojen korjaamiseen turvataan riittävät määrärahat.

Valiokunta toteaa, että viime vuosikymmeninä on sattunut aika ajoin poikkeuksellisia hulevesitulvia. Porissa elokuussa 2007 hulevesitulva katkaisi katuja ja samalla vesi ja jätevesi tulvivat satoihin kiinteistöihin aiheuttaen lähes 20 miljoonan euron vahingot. Koska Porin tulva ei ollut vesistötulva, sen vahinkoja ei korvattu tulvavahinkolain nojalla. Valtio kuitenkin korvasi erillisellä budjettipäätöksellä Porin kaupungin kautta kiinteistönomistajien vahinkoja miljoonalla eurolla. Valiokunta korostaa, että vastaavissa poikkeuksellisen laajoissa tulvavahingoissa on mahdollista, etteivät vakuutuksista maksettavat korvaukset kata tulevaisuudessakaan kaikkia aiheutuvia vahinkoja, vaan vahingonkärsijöiden kannettavaksi voi joissakin tapauksissa jäädä kohtuuttomia taloudellisia vastuita. Valiokunta pitääkin välttämättömänä, että tällaisissa tapauksissa poikkeuksellisten vahinkojen korvaaminen voi edelleen tulla ratkaistavaksi perustuslain 86 §:n ja valtion talousarviosta annetun lain 11 §:n mukaisessa lisätalousarviomenettelyssä eduskunnan päätöksellä.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä edellä esitetyin huomautuksin ja jäljempänä esitettävin muutosehdotuksin.