Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Hallituksen esityksellä toteutetaan kalastuslain kokonaisuudistus, jossa vuoden 1982 kalastuslaki (286/1982) korvataan kokonaan uudella samannimisellä lailla. Esityksen keskeiseksi tavoitteeksi on asetettu kalojen luontaisen lisääntymisen ja koko elinkierron turvaaminen mahdollistamalla välttämättömien kalastusrajoitusten ja muiden toimenpiteiden toteuttaminen. Uudella kalastuslailla pyritään järjestämään nykyistä paremmin kalavarojen ekologisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävä käyttö.

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan uuden kalastuslain avulla voidaan nykyistä paremmin saavuttaa kalakantojen elinvoimaisuus ja luonnon monimuotoisuus sekä tehostaa uhanalaisten ja heikentyneiden kalakantojen suojelua. Valiokunta pitää nykyisen kalavaroja koskevan tutkimustiedon perusteella arvioituna asianmukaisena lähtökohtana lakiehdotukseen sisältyvää yleistavoitetta siirtymisestä istutuksista kohti luontaisen lisääntymisen turvaamista.

Valiokunta toteaa, että kalastuslain keskeiset muutokset ja samalla kiistanalaisimmat kohdat liittyvät kalastuksen säätelyyn, kalatalousalueen toimivaltaan sekä ammattikalastajien kalastusoikeuksiin ja yleiskalastusoikeuksiin. Valiokunta katsoo, että hallituksen esityksessä on kuitenkin saatu aikaan kokonaisuudistus, jossa vanhan kalastuslain selkeitä ongelmakohtia on kyetty poistamaan. Valiokunta huomauttaa, että kalastuslakia koskeva esitys on erilaisten intressien välille muodostettu kompromissi, joka selkeästi ilmentää pyrkimystä parantaa kalakantojen tilaa ja tehostaa kalavarojen kestävää hyödyntämistä.

Valiokunta toteaa, että ehdotettu laki luo yleiset puitteet kalavarojen käytön ja hoidon kestävyydelle. Koska merkittävä osa kalastuksen säätelystä tapahtuu viime kädessä lakia alemman asteisen säätelyn perusteella, lakiehdotuksen käytännön merkitys kalakantojen suojelun ja kestävän käytön kannalta riippuu pitkälti tämän säätelyn onnistumisesta.

Kalakantojen tila Suomessa

Hallituksen esityksen perusteluissa on kuvattu eri kalakantojen ja -lajien tilaa Suomessa. Kalastuksen hyväksyttävyyteen kohdistuu esityksen mukaan tietyiltä osin paineita erityisesti ekologiseen kestävyyteen liittyen, koska osa Suomen kalakannoista on heikentyneessä tilassa. Kalastuksen lisäksi myös vesistöjen vedenlaatu sekä muut ympäristötekijät ja erilainen ihmistoiminta vaikuttavat osaltaan kalakantojen elinvoimaisuuteen. Kalakantojen tilassa onkin ilmeisesti erittäin suurta alueellista vaihtelua eri puolella Suomea. Asiantuntijakuulemisessa on tullut ilmi, että kalatalousalan toimijoiden käsitykset kalakantojen tilasta Suomessa vaihtelevat varsin suuresti, eikä siitä ole yhteisymmärrystä. Vaelluskalakantojen tilaan liittyvät ongelmat on kuitenkin tunnustettu laajasti. Suurin osa Suomen uhanalaisista kalalajeista on vaelluskaloja.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että vuonna 2010 julkaistussa Suomen lajien uhanalaisuusarviossa äärimmäisen uhanalaisiksi kalalajeiksi on luokiteltu järvilohi, meritaimen, merialueen harjus ja Saimaan nieriä. Saimaan järvilohi ja nieriäkanta ovat tällä hetkellä kokonaan istutusten varassa. Suomen meritaimenkantojen tila on kiistatta Itämeren rantavaltioista heikoin, ja saaliit perustuvat lähes kokonaan istutuksiin. Merikutuisen harjuksen kannat ovat taantuneet äärimmäisen uhanalaisiksi, ja jokikutuiset meriharjuskannat ovat hävinneet kokonaan. Erittäin uhanalaisia kalalajeja ovat napapiirin eteläpuolella järvitaimen ja luonnossa lisääntyvä vaellussiika. Merialueen vaellussiika on luokiteltu erittäin uhanalaiseksi, koska kannat ovat monin paikoin kärsineet kasvaneesta kalastuspaineesta sekä jokirakentamisesta ja jokivesien laadun heikkenemisestä. Eräiden Itämereen laskevien jokien lohikantojen tila on nykyisessä uhanalaisuusarviossa lievennetty vaarantuneeksi, koska esimerkiksi Tornionjoen lohen luontaista lisääntymistä on kyetty kasvattamaan merkittävästi kalastuksen säätelypolitiikalla. Ankeriaskannat ovat koko Euroopan alueella erittäin uhanalaisia.

Sekä sisävesillä että merialueella on kuitenkin myös hyvässä tilassa olevia kalakantoja. Merialueella silakka- ja kilohailikannat ovat tällä hetkellä varsin korkealla tasolla. Ahven-, kuha-, muikku-, hauki-, made-, harjus-, nieriä-, taimen- ja siikakantojen tila vaihtelee eri vesistöalueilla suotuisten ja epäsuotuisten ympäristöolosuhteiden, veden laadun sekä vaihtelevan kalastuspaineen seurauksena. Ilmastonmuutos ja rehevöityminen kasvattanee erityisesti lämpimämmän veden kalalajien, kuten särki- ja ahvenkalojen, osuutta kalakannoissa. Vastaavasti kylmemmän veden lajien, kuten nieriän, siian, mateen ja kuoreen, kannat taantunevat tulevaisuudessa.

Kalakantojen hoitaminen

Kalakantoja pyritään hoitamaan tällä hetkellä muun muassa kalastusta säätelemällä, veden laatua parantamalla, elinympäristöistä huolehtimalla ja niitä kunnostamalla, kalateitä rakentamalla sekä kaloja istuttamalla. Lakiehdotuksessa kalastuksen ohjauksen tavoitteena on kalakantojen tuoton hyödyntäminen ja kalan riittävyyden turvaaminen pitkällä aikavälillä. Valiokunta toteaa, että kalakantojen hoidossa päästään harvoin tuloksiin pelkästään yhdellä menetelmällä. Kalastuksen riittävä ohjaus on kalavesien keskeisin hoitokeino, mutta samalla on myös kiinnitettävä huomiota mm. vesien ja kutupaikkojen tilaan sekä vesialueiden muun käytön ja vahinkoeläinten kalakannoille aiheuttamiin vaikutuksiin ja ryhdyttävä tarpeellisiin korjaaviin toimiin näiden osalta.

Kalastuksen määrä ja laatu vaikuttavat suoraan vesistössä elävän kalakannan kokoon. Voimakas kalastuspaine voi vähentää petokalojen osuutta kalastossa ja suurentaa sellaisten kalojen osuutta, jotka eivät kiinnosta kalastajia tai jotka hyötyvät petokalojen määrän vähenemisestä. Kookkaiden petokalojen pyynti on yleensä kestävällä tasolla silloin, kun pyynti kohdistuu yksilöihin, joista suurin osa on jo ehtinyt lisääntyä. Pienikokoiset kalalajit, kuten muikku, ovat yleensä runsaslukuisia ja kestävät voimakkaampaakin kalastusta. Valiokunta tähdentää sitä, että esitetyn kalastuslain mahdollistamalla säätelyllä voidaan pyynti kohdentaa ja mitoittaa alueellisesti kalakantojen tilan edellyttämällä tavalla ja edistää kalakantojen luontaista lisääntymistä. Tasapainoisesti eri lajien vahvoihin kantoihin ja niiden tuoton kannalta optimaalisiin ikäluokkiin kohdistuva kalastus on keskeinen tavoite.

Valiokunta katsoo, että vesistöjen tilan parantamista ja kalakantojen hoitoa tulee käsitellä jatkossa nykyistä yhtenäisempänä kokonaisuutena. Suomessa on arvioitu olevan noin 1 500 rehevöitynyttä ja kunnostuksen tarpeessa olevaa järveä. Valiokunta katsoo, että parhaimmillaan tiivis yhteistyö vesiluonnon tilan parantamista koskevien toimenpiteiden sekä kalastuksen säätelyn välillä nopeuttaa ja tehostaa vesistön kunnostushankkeiden toteuttamista.

Kalastuksen ohjaus

Esityksen mukaan kalakantojen hoidossa entistä keskeisempään asemaan nostetaan kalastuksen säätely, jonka avulla kalalajien ja -kantojen säilyttäminen ja kestävä käyttö pyritään takaamaan. Valtakunnallisilla kalakantojen hoitosuunnitelmilla on tavoitteena luoda hyvät edellytykset alueellisille toimenpiteille. [Tämäntyyppinen suunnitelma on esimerkiksi kansallinen lohi- ja meritaimenstrategia 2020 Itämeren alueelle. Valtioneuvoston periaatepäätös 16.10.2014.]

Kalastuksen säätelyn peruslähtökohtana on esityksen mukaan alhaalta ylöspäin suuntautuva suunnittelujärjestelmä. Paikallisella tasolla kalastuksen järjestämisestä vastaisi jatkossakin kalastusoikeuden haltija eli useimmissa tapauksissa vesialueen omistaja osakaskuntien kautta. Valiokunta toteaa, että osakaskunnat voivat säädellä osakkaidensa kalastusta tulevaisuudessakin. Pirstaloitunut vesialueiden omistus on kuitenkin paikoin vaikeuttanut kalavarojen yhdenmukaista hoitoa, koska kalat liikkuvat laajasti vesistöissä. Suomessa on noin 1 400 000 osakaskiinteistöä ja yli 20 000 osakaskuntaa. Lisäksi koko maassa on yli 14 000 yksityistä vesialuetta. Osakaskuntien alueet ovat kalastuksen säätelyn kannalta varsin pieniä, merialueella noin 70 prosenttia niistä on pinta-alaltaan alle 200 hehtaaria. Koko maan osakaskunnista neljänneksen vesialue on alle 50 hehtaaria. Valiokunta huomauttaa, että rajalliseen ja liikkuvaan kalakantaan voi kohdistua pyyntiä usean eri omistusyksikön alueella sekä syönnös- että kutualueilla ja kalastussäännökset voivat näillä alueilla olla hyvinkin erilaisia. Valiokunta pitääkin tärkeänä edistää pienten osakaskuntien yhdistymistä. Valiokunta pitää lisäksi välttämättömänä osakaskuntia koskevan yhteisaluelain (758/1989) muutostarpeiden arvioimista osakkaiden keskinäisen yhdenvertaisuuden edistämiseksi ja osakaskuntatoiminnan kehittämiseksi (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Nykyiset kalastusalueet, jotka toimivat kalavesien omistajien ja muiden käyttäjien yhteistyöeliminä, muuttuisivat esityksen mukaan kalatalousalueiksi. Niiden maantieteellisiä toimialueita on tarkoitus suurentaa ja määrittää jatkossa kalatalousalueen rajat kalojen elinkierron ja kalastuksen mukaisesti. Valiokunta pitää erittäin keskeisinä lakiehdotukseen sisältyviä säännöksiä alueellisesta ja paikallisesta yhteistyöstä. Kalavarojen käytön ja hoidon esitetty uusi suunnittelujärjestelmä pohjautuu jatkossa kalatalousalueiden laatimiin käyttö- ja hoitosuunnitelmiin, jotka on tarkoitus laatia yhteistyössä alueen kalastusoikeuden haltijoiden, kaupallisten kalastajien ja vapaa-ajankalastajien sekä ympäristöjärjestöjen kanssa. Ehdotuksen kalatalousalueella tarvittavista säätelytoimista, kuten esimerkiksi verkon silmäkokorajoituksista, tekee kalatalousalue. Lopullinen päätöksenteko rajoitusmääräyksistä on esityksen mukaan ELY-keskusten tehtävä.

Valiokunta pitää välttämättömänä lähtökohtana laaja-alaista ja nykyistä kattavampaa panostamista käyttö- ja hoitosuunnitelmien laatimiseen, jotta niiden avulla voidaan paikallisesti nykyistä paremmin suunnitella kalaston hoitoa ja hyödyntämistä. Valiokunta katsoo, että tässä työssä tarvitaan erityisesti tietojen keräämistä kalakantojen tilasta ja niiden kehityksestä sekä kalastuksesta. Avainasemassa on vesialueiden omistajien ja muiden paikallisten toimijoiden kalastusta ja paikallisia olosuhteita koskevan tiedon systemaattinen hyödyntäminen. Lisäksi uuden Luonnonvarakeskuksen (Luke) tulee myös kyetä tuottamaan sellaista alueellisesti sovellettavaa tutkimustietoa, jota voidaan hyödyntää kalatalousalueilla kalastuksen säätelyä suunniteltaessa.

Suomessa kalastajia on Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen arvioiden mukaan hieman laskutavasta riippuen arviolta noin 1,5 miljoonaa, joista merkittävä osa on satunnaisia kalastajia. Kalastussäännösten noudattamisen varmistamisen kannalta tämä tarkoittaa sitä, että säännösten tulee olla riittävän yksinkertaisia noudattaa ja tiedot kaikista kalastusrajoituksista tulee saattaa helposti kaikkien kansalaisten saataville. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että kalastuslain uudistuksen yhteydessä kehitetään ajantasainen verkkopohjainen helppokäyttöinen tiedotusjärjestelmä, josta kaikki alueelliset kalastusrajoitukset voi selvittää.

Ammattikalastus

Voimassaolevan kalastuslain mukaisia päätoimisia ammattikalastajia (kalastustulojen osuus kokonaistuloista vähintään 30 prosenttia) on Suomessa merialueella hieman yli 550 ja sisävesillä noin 120. Muita kuin päätoimisia rekisteröityneitä ammattikalastajia on merialueella ja sisävesillä yhteensä noin 1 750. Valiokunta toteaa, että ammattikalastajien määrä on vähentynyt voimakkaasti parin viime vuosikymmenen aikana.

Nykyisen ammattikalastus-termin sijasta kalastuslaissa siirryttäisiin käyttämään Euroopan unionin lainsäädännössä käytettyä kaupallinen kalastaja -käsitettä. Kaupallisen kalastuksen toimintaympäristön edistämisen lähtökohtana on kalavarojen käytön ja hoidon alueellinen suunnittelujärjestelmä, jossa tunnistetaan mm. kalataloudellisesti merkittävät alueet sekä määritellään kaupalliseen kalastukseen hyvin soveltuvat alueet. Valiokunta pitää tärkeänä edistää kaupallisten kalastajien mahdollisuuksia kestävään kalastukseen, jotta kotimaisen kalan määrää vähittäiskaupassa voitaisiin kasvattaa nykyisestä.

Ammattikalastuksen edellytysten parantamisen osalta keskeisin esitetty muutos liittyy kalastusmahdollisuuksien edistämiseen. Lakiehdotuksen mukaan lain 13 §:ssä säädettäisiin uudesta alueellisesta luvasta kaupalliseen kalastukseen. Nykyisen kalastuslain mukaan ammattikalastus yksityisillä vesialueilla perustuu osapuolten välisiin vapaaehtoisiin sopimuksiin, vaikka kalastuslain 16 §:n mukaan kalastusalue voisi kehottaa vesialueen omistajaa antamaan vesialueen vuokralle ammattimaisesti harjoitettavaa kalastusta varten, jos vesialueen käyttämättä jättäminen olennaisesti vaikeuttaisi vesistön kalakantojen hoitoa tai sen kalataloudellista hyväksikäyttöä. Jos alueen omistaja ei noudattaisi kalastusalueen kehotusta, yleinen alioikeus voisi sen hakemuksesta velvoittaa vesialueen omistajan korvausta vastaan sallimaan alueen käyttöön ottamisen tai kustantamaan tarpeelliset toimenpiteet. Valiokunta toteaa, että nykyistä kalastuslain 16 §:ään sisältyvää yleisen alioikeuden määräystä ei ole tiettävästi annettu koskaan, joten kohta on jäänyt lain kuolleeksi kirjaimeksi.

Ammattikalastajilla on ollut kalastusoikeuksien saannissa sekä sisävesillä että rannikolla kasvavia vaikeuksia, joiden taustalla on etenkin vesialueiden omistuksen pirstaleisuus. Valiokunta korostaa tarvetta turvata ammattikalastajien pääsy kalavesille, jotta kestävän käytön mukaisen ammattikalastuksen edellytykset ja tulevaisuus voidaan turvata. Ehdotettu viranomaisen uusi toimivalta myöntää 13 §:n mukainen lupa kalastukseen korvausta vastaan vesialueen omistajan tahdosta riippumatta merkitsee järjestelmätasolla muutosta nykytilanteeseen verrattuna. Tästä huolimatta valiokunta korostaa sitä, että pääsääntönä on edelleen kaupallisen kalastuksen harjoittaminen joko kalastusoikeuden omistuksen nojalla tai kalastusoikeuden haltijan antamaan lupaan tai vuokrasopimukseen perustuen taikka Suomen talousvyöhykkeellä tai yleisillä vesialueilla olevan yleisen kalastusoikeuden nojalla. Esityksen 13 §:n mukainen lupajärjestelmä on tarkoitettu vasta viimeiseksi keinoksi saada selkeästi vajaalla käytöllä olevat vesialueet hallitusti ja rajoitetusti ammattikalastuksen käyttöön.

Valiokunta toteaa, että erityisesti muikun ammattimaisesta troolikalastuksesta sisävesillä on kiistelty paikoin useamman vuosikymmenen ajan, lähes niin kauan kuin sitä on harjoitettu. Lukuisia oikeudenkäyntejä on ollut erityisesti Saimaan alueella, mutta myös paikoin muualla. Troolikalastuskiistoissa ovat olleet vastakkain erityisesti ammattikalastuksen ja vesien omistajien erilaiset näkemykset vesien hyödyntämisestä sekä kalastuksen kestävyydestä. Hyviä kokemuksia troolikalastuksen kestävästä ja pitkäjänteisestä järjestämisestä on sen sijaan saatu esimerkiksi suurten järvien yleisvesialueilta, joilla ELY-keskukset ovat huolehtineet kalastusjärjestelyistä.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että kestävän käytön mukaiseen säänneltyyn muikun troolikalastukseen soveltuvat vesialueet, troolikalastuksen määrä saaliineen, kalastuksen kesto sekä tekniset määräykset määritetään uusissa kalatalousalueen käyttö- ja hoitosuunnitelmissa tiiviissä yhteistyössä osakaskuntien kanssa. Valiokunta korostaa, että sisävesien troolauksen määrä tulee yleisesti mitoittaa siten, että ELY-keskuksen troolauslupia ei määrällisesti myönnetä kaupalliseen kalastukseen enempää kuin kalakantojen kestävä hyödyntäminen mahdollistaa. Valiokunta pitää erittäin tarpeellisena, että sisävesitroolauksen määrän oikeaksi mitoittamiseksi maa- ja metsätalousministeriö käynnistää mm. Saimaan alueella pilottihankkeita, joissa selvitetään troolauksen määrää ja pelisääntöjä sekä lupaprosessin käytännön soveltamista yhteistyössä vesialueiden omistajien, virkistyskalastajien ja ammattikalastajien kanssa. Valiokunta pitää välttämättömänä sitä, että ensisijaisesti vapaaehtoisilla sopimuksilla paikallisesti sopimalla käyttö- ja hoitosuunnitelmaan tukeutuen voidaan päättää troolikalastuksen pelisäännöistä nykyistä paremmin.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että ehdotetussa lain 13 §:n mukaisessa sääntelyssä on kaiken kaikkiaan varmistettu lainsäädännön keinoin riittävästi se, ettei kaupallinen kalastus kohtuuttomasti heikennä kalastusoikeuden haltijan mahdollisuutta hyödyntää kalastusoikeuttaan tai muodostu uhkaksi kalavarojen kestävälle käytölle. Perustuslakivaliokunta kuitenkin huomautti, että tämänkaltaisen sääntelyn yhteydessä esimerkiksi lupaehtojen täyttymisen valvonnalla ja seurannalla on erityisen tärkeä merkitys. Perustuslakivaliokunta esittikin lausunnossaan maa- ja metsätalousvaliokunnan harkittavaksi, tulisiko ehdotusta vielä täydentää tätä tarkoittavalla nimenomaisella sääntelyllä sekä sääntelyä muuttaa esitettyä velvoittavammaksi.

Valiokunta katsoo, että 13 §:n mukaisen luvan ratkaisuharkinnan kannalta keskeiset elementit ovat kalastuksen ekologinen kestävyys ja toiminnan vaikutukset vesialueen omistajan omaan kalastukseen ja muuhun vesialueen käyttöön. Esityksen 14 §:n mukaan kalastusoikeuden haltijoille maksettavan korvauksen tulee perustua toimialueen käyttö- ja hoitosuunnitelmassa määritettyihin alueen käypiin hintoihin. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös luvan hinta on vastaava kuin vapaaehtoisiin sopimuksiin perustuvilla luvilla samalla alueella ja kalastusmuodolla.

Valiokunta painottaa sitä, että uuden lupajärjestelmän tulee turvata vesialueen omistajan oikeudet, joten perustuslakivaliokunnan lausunnossaan tekemät ehdotukset näiden säännösten täydentämisestä ovat tarpeellisia. Valiokunta korostaa erityisesti sitä, että 13 §:n mukaisessa luvassa on kyse poikkeussäännöksestä, jota tulee soveltaa ainoastaan silloin, kun sopimukseen kaupallisen kalastuksen luvasta ei päästä ja viranomainen voi varmistua siitä, että alueen kalakannat varmasti kestävät kalastuksen. Valiokunta esittää kaupallisen kalastuksen valvontaa koskevan 16 §:n täydentämistä perustuslakivaliokunnan ehdotuksen mukaisesti jäljempänä yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevällä tavalla. Valiokunta edellyttää lisäksi, että lain 13 §:n mukaisen lupajärjestelmän käytännön toimivuutta kaupallisten kalastajien kalavesien saantiin sekä kotimaisen pyydetyn kalan tarjontaan seurataan ja vaikutusten arvioinnista toimitetaan selvitys maa- ja metsätalousvaliokunnalle kolmen vuoden kuluttua lain voimaantulon jälkeen (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Esityksen 91 §:ssä ehdotetaan myös sisävesille muiden kuin kaupallisten kalastajien saaliin ensimyynnin pääsääntöistä kieltoa. Valiokunta toteaa, että merialueella kielto on jo tällä hetkellä voimassa suoraan EU-lainsäädännön nojalla. Esitetyllä kiellolla pyritään saattamaan meri- ja sisävesialueiden kaupalliset kalastajat yhdenvertaiseen asemaan ehkäisemällä ns. harmaata kalakauppaa. Pykälän 2 momentin poikkeuksen mukaan lopulliselle kuluttajalle saisi kuitenkin myydä satunnaisesti vähäisen kala- tai rapuerän. Tämä mahdollistaisi esimerkiksi kotitarvekalastuksessa saadun saaliin satunnaisen myynnin naapurille tai tuttavalle Valiokunta toteaa, että sisävesillä pieniä eriä myyvät kotitarvekalastajat voisivat halutessaan yksinkertaisella menettelyllä rekisteröityä kaupallisiksi kalastajiksi ja harjoittaa kalanmyyntiä.

Vapaa-ajankalastus

Nykyiset varsin laajat yleiskalastusoikeudet, jotka perustuvat vuonna 1995 eduskunnassa tehdyn lakialoitteen (LA 4/1995 vp) pohjalta hyväksyttyyn lakiin kalastuslain muuttamisesta (1045/1996), on pysytetty esityksessä pääosin ennallaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että jatkossa selvitetään edellytykset laajentaa maksuttoman onginnan määritelmä koskemaan myös kelaongintaa. Lisäksi tulee selvittää mahdollisuudet lisätä tulevaisuudessa kalastonhoitomaksuun oikeus käyttää eri maksusta uistelussa kahta lisävapaa ja -viehettä.

Valiokunta toteaa, että suomalaisten vapaa-ajankalastajien määrä on edelleen korkealla tasolla, vaikka 2000-luvulla kalastajamäärä on laskenut noin kahdesta miljoonasta noin 1,5 miljoonaan. Vuonna 2010 vapaa-ajankalastajien saaliin arvo oli noin 56 miljoonaa euroa ammattikalastajille maksetuilla hinnoilla arvioituna. Vapaa-ajankalastajat kalastavat eniten kuhaa, ahventa ja haukea. Koko vapaa-ajankalastuksen sektorin taloudellinen ja sosiaalinen merkitys on kuitenkin huomattavasti suurempi kuin pelkästään saaliin arvo.

Suomalaisessa vapaa-ajankalastuksessa kotitarvekalastus ja virkistyskalastus ovat osin eriytymässä toisistaan. Nykyisin useimmat virkistyskalastajat etsivät kalastuksesta luontokokemuksia, pyyntielämyksiä ja rentoutumista. Virkistyskalastuksen merkitys on paikoin kasvanut nopeasti, mutta kotitarvekalastuksen merkitys maaseudulla on tietyillä alueilla edelleen erittäin suuri. Kotitarvekalastuksen perinteet elävät vahvoina erityisesti Itä- ja Pohjois-Suomessa, jossa mahdollisuus itse kalastaa kotitaloudessa käytettävä runsaskin kalamäärä on sekä sosiaalisesti että jopa toimeentulon kannalta hyvin merkittävä asia.

Vapaa-ajankalastuksen kehittyminen on luonut alalle myös uutta elinkeinotoimintaa. Perinteisten kalatalous- ja matkailuyrittäjien rinnalle on kehittynyt nopeasti uusi ammattikunta, kalastusoppaat, jotka tarjoavat esimerkiksi vapakalastusmatkoja. Suomessa on tällä hetkellä noin 1 100 kalastuspalveluja tarjoavaa matkailuyritystä, ja ala on kasvamassa. Valiokunta painottaa sitä, että kalastusmatkailun ja kalastusoppaiden toimintaedellytykset tulee turvata, jotta myös tätä kautta voidaan maaseudulle saada uusia työmahdollisuuksia.

Kalatalousalue

Lakiehdotuksen 22 §:ssä esitetään kalastusalueiden muuttamista kalatalousalueiksi, ja samalla niiden määrää on suunniteltu supistettavaksi noin puoleen nykyisestä toimialueiden kokoa suurentamalla. Kalatalousalueiden tärkeimmäksi tehtäväksi on esitetty alueellisen käyttö- ja hoitosuunnitelman laatiminen ja sen toimeenpano (35—41 §). Keskeinen muutosehdotus sisältyy kalastusrajoituksista päättämiseen. Esityksen mukaan merkittävää julkista valtaa sisältävistä alueellisista rajoituksista päättäminen siirtyisi kalatalousalueelta ELY-keskukselle (53 §). Kalatalousalueella olisi rajoitusten suunnittelussa kuitenkin erittäin keskeinen rooli sitä kautta, että ne huolehtisivat jatkossa kattavan käyttö- ja hoitosuunnitelman laatimisesta. Valiokunta toteaa, että ELY-keskus voi käyttö- ja hoitosuunnitelman hyväksymisen yhteydessä hyväksyä samanaikaisesti myös käyttö- ja hoitosuunnitelman sisältämät mahdolliset alueelliset kalastusrajoitukset.

Perustuslain 124 §:n mukaisesti kalatalousalueille voidaan antaa julkisia hallintotehtäviä ja jopa julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Sen sijaan merkittävän julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä sekä normiluonteisten päätösten tekemiseen liittyvää toimivaltaa voidaan antaa vain viranomaiselle. Kalatalousalueet eivät ole viranomaisia, vaan lailla tiettyä tehtävää varten perustettuja julkisoikeudellisia yhdistyksiä. Kalastusalueilla olevat nykyiset valtuudet rajoittaa kalastusta rinnastuvat monilta osin sitovien oikeusnormien antamiseen, minkä vuoksi järjestelmän jatkamiseen sisältyy merkittävän julkisen vallan käyttämisen kautta valtiosääntöoikeudellisia ongelmia.

Valiokunta pitää kuitenkin edellä todetusta huolimatta välttämättömänä lähtökohtana kalastusrajoitusten valmistelemista läheisyysperiaatteen mukaisesti paikallisella tasolla ottaen huomioon kalakantojen tila ja muut alueelliset olosuhteet. ELY-keskusten tehtäväksi jää tällöin lähinnä päätösten vahvistaminen ja ainoastaan tietyissä tapauksissa eri intressien yhteen sovittaminen. Valiokunta korostaa sitä, että käyttö- ja hoitosuunnitelman painoarvo kalastuksen säätelyssä kasvaa nykyisestä, joten tätä kautta kalatalousalueiden paikallinen ohjaus käytännössä säilyy. Kalatalousalueita koskeva uudistus edellyttää toimiakseen saumatonta yhteistyötä kalatalousalueiden ja ELY-keskusten sekä muiden toimijoiden välillä.

Käyttö- ja hoitosuunnitelmat käsiteltäisiin esityksen mukaan ennen niiden hyväksymistä uusissa alueellisissa kalatalouden yhteistyöryhmissä, jolloin pyrittäisiin varmistamaan eri alueiden suunnitelmien yhteensopivuus ja samalla sovittamaan yhteen eri alueiden ja tahojen intressejä ja sitouttamaan toimijoita suunnitelmien toimeenpanoon. Alueellisilla kalatalouden yhteistyöryhmillä olisi neuvonnallisina toimieliminä keskeinen merkitys etenkin kalataloudellisen tutkimustiedon siirtämisessä alueen käytön ja hoidon toteuttamiseen.

Verkkokalastuksen säätely

Vapaa-ajankalastusta voidaan Suomessa harjoittaa verkoilla toisin kuin useimmissa muissa maissa. Nykyiseen kalastuslakiin ei sisälly suoraan laista johtuvia vapaa-ajankalastajan verkkokalastusrajoituksia. Sen sijaan lakiehdotuksen 49 §:n mukaan ainoastaan kaupallisilla kalastajilla ja heidän lukuunsa toimivilla on oikeus jatkossa käyttää kaupalliseen kalastukseen tarkoitettuja pyydyksiä. Tällaisia pyydyksiä ovat muun muassa verkot, joiden yhteen laskettu pituus on pyynti- tai venekuntaa kohden enemmän kuin 240 metriä. Käytännössä kyse on virkistys- ja kotitarvekalastuksen verkkomäärän pääsääntöisestä rajoittamisesta kahdeksaan 30 metrin pituiseen verkkoon. ELY-keskus voisi esitetyn 47 §:n mukaisesti myöntää poikkeusluvan sallittua määrää useampien verkkojen käyttämiseen.

Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan (s. 59) tehokkaiden pyydysten käytön salliminen vain kaupallisille kalastajille on perusteltua kalakantojen järkiperäisen hyödyntämisen sekä kalakantojen suojelun näkökulmista. Tällä on tarkoitus myös turvata kotimaisen kalan saantia vähittäiskauppaan ja kulutukseen. Valiokunta katsoo, että lähiruoan suosion kasvu luo hyviä mahdollisuuksia kestävän ammattikalastuksen kehittämiselle, ja erityisesti sisävesillä voitaisiin monin paikoin kehittää pienimuotoista lähiruoan tuotantoa. Valiokunta huomauttaa, että suurimmassa osassa Suomea esitetty 240 metrin verkkomääräkatto ei estä virkistys- tai kotitarvekalastusta, vaan päinvastoin suurin sallittu verkkokalastusmäärä saattaa olla paikoin jopa liian korkea kalakantojen kestävän käytön kannalta. Valiokunta toteaa, että kalatalousalueen käyttö- ja hoitosuunnitelmassa voidaan luoda puitteet sopivalle verkkokalastuksen määrälle ottaen huomioon paikalliset olosuhteet. Käyttö- ja hoitosuunnitelmassa voidaan myös yleisesti arvioida sitä, onko verkkomäärää koskeville poikkeusluville tarvetta ja edellytyksiä. Esityksen 47 §:n mukaista poikkeuslupaa koskeva päätöksentekojärjestelmä tulee kehittää mahdollisimman kevyeksi sekä asiakkaan että hallinnon kannalta.

Esityksen 49 §:ssä on poikkeuksena pääsäännöstä sallittu verkkokalastus saamelaisten kotiseutualueella ilman rajoituksia, sillä saamelaiseen kalastuskulttuuriin liittyy vahvasti perinteinen kotitarvekalastuksena harjoitettu verkkokalastus. Myös saamelaisalueen ulkopuolella erityisesti Pohjois-Suomessa yleinen verkkokalastusrajoitus saattaisi paikoin vaikeuttaa kotitarvekalastusta. Valiokunta esittääkin jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa rajoitusalueen muuttamista siten, että vapautus olisi voimassa leveysasteen 67°00'N pohjoispuolisissa vesissä. Valiokunta katsoo, että laajemmalle aluerajaukselle on kalataloudellisesti ja oikeudellisesti hyväksyttävät perusteet, sillä kyseisen rajan pohjoispuolella ei ole samassa määrin kalakantojen suojeluun liittyvää tarvetta verkkokalastuksen rajoittamiseksi kuin rajan eteläpuolella. Sisävesien vaeltavien taimenkantojen osalta vuoden 2010 uhanalaisuusluokituksen mukaan kannat voidaan jakaa napapiirin etelä- ja pohjoispuolisiin kantoihin. Eteläiset kannat ovat erittäin uhanalaisia, kun taas pohjoiset kannat ovat elinvoimaisia. Kalastusasetuksen muutoksen (806/2013) yhteydessä kyseinen maantieteellinen raja asetettiin, kun muutettiin taimenen ja harjuksen alamittoja näiden kalalajien suojelun tehostamiseksi. Myös harjuksen osalta voidaan todeta, että huomattavan suuri osa eteläisistä kannoista on heikentynyt tai jopa hävinnyt, kun taas pohjoiset kannat eivät ole uhattuina.

Pohjois-Suomen kalastuksen muita erityiskysymyksiä

Voimassaoleva kalastuslaki ei sisällä säännöksiä kalastusta koskevien erityisten etuuksien suhteesta vesialueen omistukseen perustuvaan kalastusoikeuteen, minkä vuoksi asia on jäänyt pitkälti oikeuskäytännön varaan. Tältä osin esityksen 5 lukuun sisällytettyjä säännöksiä on pidettävä epäselvää tilannetta osin selkiinnyttävinä.

Kalastuslakiehdotuksen 9 §:ssä mainituilla valtion yksityisillä kalastuksilla tarkoitetaan niin sanottuun regaleoikeuteen perustuvia valtion historiallisia kalastusoikeuksia, joista säädetään myös voimassa olevan kalastuslain 12 §:ssä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan regaleoikeuden oikeudellisia perusteita erityisesti Tornionjoen osalta selvitetään parhaillaan maa- ja metsätalousministeriön toimeksiannosta. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt oikeustilan selkeyttämistä perusteltuna. Valiokunta toteaa, että erityisesti regaleoikeuden osalta tarvitaan vielä lisäselvityksiä, jotta mahdollisesti tarvittavat uudet linjaukset tai oikeustilan säilyttäminen voidaan toteuttaa hallitusti.

Valiokunta korostaa Pohjois-Suomen erityisperusteisiin kalastusoikeuksiin ja regaleoikeuteen vielä liittyvien epäselvyyksien systemaattista selvittämistä ja ratkaisemista siten, että oikeudellisesta epävarmuudesta päästään tulevaisuudessa eroon.

Vaelluskalakantoihin liittyviä erityiskysymyksiä

Valiokunta huomauttaa, että vaelluskalakantojen tilan parantaminen vaatii usein muitakin toimia kuin pelkästään kalastuksen säätelyä. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan lain tavoitteena on tehostaa erityisesti vaelluskalojen elinvoimaisuuden ja luontaisen lisääntymisen turvaamiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Suurin osa Suomessa tällä hetkellä uhanalaisista kalalajeista on vaelluskaloja, joten on välttämätöntä, että esitykseen sisältyy erillinen uusi luku vaelluskaloista ja niiden kulun turvaamisesta. Monien vaelluskalakantojen heikko tila on seurausta liian voimakkaasta kalastuksesta luonnonkantojen heikentyneeseen tilaan nähden sekä erilaisista ympäristömuutoksista. Vaelluskalojen elinvoimaisuuden turvaamista koskeva näkökulma on pyritty toteuttamaan erillisten säännösten ohella läpäisyperiaatteella koko kalastuslaissa, ei pelkästään vaelluskaloja koskevassa uudessa 7 luvussa.

Monien vaelluskalakantojen heikko tila johtuu vesistöjen patoamisesta ja muusta vesirakentamisesta. Lähtökohtana rakennettujen jokivesistöjen onnistuneille hoito-, rakentamis- ja kunnostustoimille on tarve tunnistaa voimatalousrakentamisesta aiheutuneet muutokset vesistölle ja niiden kalakannoille. Valiokunta toteaa, että esityksessä on varsin kattavasti huomioitu kansallisen kalatiestrategian periaate, jonka mukaan vaelluskalakannat eivät pitkällä aikavälillä säily elinvoimaisina ilman luontaista lisääntymiskiertoa. [Kansallinen kalatiestrategia. Valtioneuvoston periaatepäätös 8.3.2012.]

Vaelluskalojen osalta säätelytoimenpiteiden laaja yhteensovittaminen kaikilla eri elinkierron alueilla on tärkeää, jotta vaelluskalakannat säilyvät elinvoimaisina ja vahvistuvat. Valiokunta pitää myös tärkeänä sitä, että tulevaisuudessa siirretään hallitusti painopistettä istutuksista myös vaelluskalakantojen elpymistä edistäviin muihin toimenpiteisiin. Kalatalousvelvoitteisiin on mahdollista sisällyttää myös kalateitä ja muita elinympäristökunnostuksia koskevia määräyksiä, joiden avulla voidaan elvyttää luontaista lisääntymistä niillä alueilla, missä se on mahdollista.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota kalastuslakiehdotuksen 64 §:ään, jonka 1 momentin mukaan vaelluskalavesistöllä tarkoitetaan sellaista vesialuetta, jota vaelluskalat käyttävät keskeisenä vaellustienään tai lisääntymisalueenaan. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan vaelluskalavesistöksi säätää myös muu kuin 1 momentissa tarkoitettu vesialue. Esityksen perustelujen mukaan tällaisia alueita voisivat olla esimerkiksi vaelluskalakannan syönnösalueet tai alueet, joilla käynnistetään vaelluskalakannan palauttaminen.

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että esitetystä 64 §:n säännöksestä puuttuu asetuksenantajan harkintavaltaa rajoittava perussäännös, vaikka määrittelyllä voi ainakin lakiehdotuksen 65 ja 66 §:n perusteella olla kalastusoikeuden haltijaan ja muihin kalastuksen harjoittajiin kohdistuvia oikeusvaikutuksia. Lakiehdotuksen 64 §:n 2 momenttia on tämän vuoksi perustuslakivaliokunnan mukaan täydennettävä asetuksenantovaltaa rajaavalla maininnalla esityksen perusteluista ilmenevän tarkoituksen mukaisesti. Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten valiokunta ehdottaa 64 §:n 2 momentin täydentämistä yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevällä tavalla.

Valiokunta katsoo lisäksi, että esityksen 64 §:n 2 momentin mukaisista valtioneuvoston asetuksella säädettävistä vaelluskalakantojen syönnösalueista tai alueista, joilla käynnistetään vaelluskalakannan palauttaminen, tulee päättää mahdollisimman nopealla aikataululla.

Kalastonhoitomaksu

Valiokunta toteaa, että kalastuslain uudistuksen tärkeänä tavoitteena on kehittää vapaa-ajankalastusta laajojen kansalaispiirien luontoharrastuksena. Yksinkertaisella maksujärjestelmällä sekä kohtuullisen suuruisella maksulla pyritään kasvattamaan kalastajien maksuhalukkuutta ja siten varmistamaan kalavarojen kestävän käytön ja hoidon järjestämisen rahoittaminen. Lakiehdotuksessa esitetään muutettavaksi nykyistä maksullista yleiskalastusoikeusjärjestelmää siten, että voimassaolevan lain mukainen kalastuksenhoitomaksu ja viehekalastusmaksu yhdistetään yhdeksi maksuksi.

Esityksen mukaan jokaisen 18—64-vuotiaan kalastajan tulee kalastustapaan katsomatta maksaa kalastonhoitomaksu, joka oikeuttaa viehekalastukseen yhdellä vieheellä koko maassa. Kalastonhoitomaksu olisi 39 euroa kalenterivuodelta, 12 euroa seitsemältä vuorokaudelta ja 5 euroa vuorokaudelta. Onkiminen ja pilkkiminen sekä niin sanottu silakan litkaus olisivat kokonaan maksuttomia yleiskalastusoikeuksia. Valiokunta toteaa, että myös nykyisessä laissa 65 vuotta täyttäneet on vapautettu kalastuksenhoitomaksun suorittamisesta.

Lakiehdotuksen 82 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla maksuvaroista myös korvattaisiin vesialueen omistajille heidän alueensa käytöstä maksullisten yleiskalastusoikeuksien hyödyntämiseen aiheutuvaa haittaa. Korvausmäärärahojen osalta korvausperuste muuttuisi suhteessa voimassa olevaan lakiin siten, että korvausperuste olisi jatkossa viehekalastusrasitus. Valiokunta pitää asianmukaisena ratkaisuna sitä, että jokamiehenoikeuksiin rinnastettavien onginnan ja pilkinnän kalastusrasitusta ei enää jatkossa käytetä korvausperusteena.

ELY-keskuksen tehtävät

Lakiehdotukseen sisältyy ELY-keskuksille kalastusalueilta siirrettävä toimivalta tarvittaessa rajoittaa kalastusta, samoin kuin tiettyjä muitakin kokonaan uusia tehtäviä. Toisaalta ELY-keskuksilta siirtyy Metsähallitukselle nykyinen valtion vesien kalastusasioiden hoito kokonaisuudessaan. Maa- ja metsätalousministeriöltä Metsähallitukselle siirtyy valtion kalastusmaksujen kerääminen. Valiokunta toteaa, että Metsähallitukselle esitetyt uudet tehtäväkokonaisuudet sopivat varsin hyvin sen hoidettaviksi, koska sillä on jo nyt varsin laaja kokemus vesialueiden hallinnoinnista ja lupamyynnin järjestämisestä.

Valiokunta painottaa sitä, että siirtymäsäännösten ja lain täytäntöönpanoon liittyvien erillisten kehittämishankkeiden avulla pyritään siirtyminen uuteen lakiin saamaan mahdollisimman jouhevaksi. Kalataloushallinnon kehittämiseksi on vastikään säädetty uusi valtioneuvoston asetus elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista (1392/2014), johon sisältyy kolmen kalatalousasioita hoitavan ELY-keskuksen malli. Tässä uudistuksessa yhdelle ELY-keskukselle annetaan valtakunnallisia tehtäviä (Varsinais-Suomen ELY) ja kaikki kolme (Lapin ELY, Pohjois-Savon ELY ja Varsinais-Suomen ELY) hoitavat alueellisia tehtäviä kuitenkin siten, että kaikki nykyiset maakunnalliset toimipisteet säilyvät.

Valiokunta pitää välttämättömänä huolehtia siitä, että maakunnallisia toimipisteitä on tulevaisuudessakin riittävästi. Erityistä huomiota on myös kiinnitettävä kalatalousasioiden osaamisen säilyttämiseen sekä sen siirtämiseen rekrytoitavalle henkilöstölle, sillä lähivuosina ELY-keskuksista on jäämässä eläkkeelle huomattava määrä osaamispääomaa. Valiokunta korostaa sitä, että ELY-keskusten kalastuksensäätelytehtävien asianmukainen hoitaminen edellyttää henkilöstöltä kalatalouden asiantuntemusta ja sopivaa koulutustaustaa.