Perustelut
Yleistä
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina
seuraavin huomautuksin.
EU:n tulvariskien arviointia ja hallintaa koskeva direktiivi
(2007/60/EY) edellyttää tulvariskien
alustavaa arviointia ja sen perusteella nimetyillä alueilla
tulvavaara- sekä tulvariskikarttojen sekä tulvariskien
hallintasuunnitelmien laatimista. Direktiivin velvoitteet kattavat
myös jäsenvaltioiden rajat ylittävät
vesistöt. Kukin jäsenvaltio määrittelee
kansallisesti tulvariskien hallinnan tavoitteet, joiden tulee perustua
paikallisiin ja alueellisiin olosuhteisiin.
Valiokunta toteaa, ettei tulvariskien hallinnasta ole säännöksiä nykylainsäädännössä,
vaikka tulvavahinkoja on pyritty ennustamaan, ehkäisemään
ja torjumaan Suomessa jo pitkään. Lakiehdotuksen
mukaan tulvariskit arvioidaan maassamme tulevaisuudessa kokonaisvaltaisemmin
ja niiden hallinta suunnitellaan nykyistä järjestelmällisemmin
ja valtakunnallisesti yhdenmukaisin perustein. Tähän
saakka maassamme on varauduttu ennen muuta vesistöjen tulvimiseen
ja siitä aiheutuvien haittojen torjumiseen. Valiokunta
pitää hyvänä sitä,
että jatkossa varautumisen kohteena ovat kattavammin myös merenpinnan
noususta ja taajamien rankkasateista aiheutuvat merkittävät
tulvariskit.
Lakiehdotus muodostaa osan laajempaa lainsäädäntökokonaisuutta,
jonka tarkoituksena on parantaa yleistä varautumista mahdolliseen
sateisuuden lisääntymiseen ja tulvien yleistymiseen.
Valiokunta pitää hallituksen esitystä kannatettavana
ja erityisesti ilmastonmuutokseen sopeutumisen kannalta välttämättömänä tulviin varautumisen
edistämiseksi, tulvariskien vähentämiseksi
ja tulvista aiheutuvien menetysten pienentämiseksi.
Ilmastonmuutoksen ennakoidaan lisäävän edelleen
poikkeuksellisia vesioloja, erityisesti talvitulvia sekä rankkasateista
johtuvia hulevesitulvia, jotka on tarpeen ottaa huomioon nykyistä kattavammin
alueiden käytön suunnittelussa, rakentamisessa
ja pelastustoiminnassa. Valiokunta katsoo, että yhdenmukaisin
perustein laadituissa tulvariskien hallintasuunnitelmissa voidaan
tarpeellisia toimenpiteitä arvioida koko vesistöalueen
vesiolot huomioon ottaen sekä sovittaa yhteen tulvariskien
hallinnan tavoitteet muiden vesien käyttöön
liittyvien tavoitteiden kanssa yhtenä kokonaisuutena.
Tulvariskien arviointi
Valiokunta toteaa, että lakiehdotuksen mukaan tulvariskiä voidaan
pitää merkittävänä,
jos tulvasta voi aiheutua yleiseltä kannalta vahingollisia
seurauksia, kuten vaaraa ihmisten terveydelle tai turvallisuudelle,
pitkäaikainen keskeytys vesi- tai energiahuollossa taikka
laaja-alaista ympäristön pilaantumisen vaaraa.
Koko maan kattavassa alustavassa arvioinnissa tunnistetaan alueet,
joilla tulvista aiheutuva riski on merkittävä tai
joilla riskin voidaan esimerkiksi ilmastonmuutoksen vaikutuksesta
ennakoida kehittyvän merkittäväksi. Valiokunta
korostaa, että tällaisille alueille tulee laatia
tulvien todennäköistä leviämistä ja
tulville alttiita riskikohteita kuvaavat riittävän
tarkat kartat sekä yksityiskohtaiset suunnitelmat tulvariskien
hallitsemiseksi.
Valiokunta pitää keskeisenä sitä,
että suunnittelussa otetaan kokonaisvaltaisesti huomioon olosuhteet
paikallisesti ja koko vesistöalueella. Tulvariskien arviointi
tulee kyetä tekemään riittävän
kattavasti, jotta sitä voidaan luotettavasti hyödyntää esimerkiksi
maankäytön suunnittelussa.
Tulvariskien hallinnan suunnittelu
Useat Suomen yhdyskunnista on aikanaan rakennettu vesistöjen
varsille. Nämä alueet tulevat kärsimään
eniten ilmastonmuutoksen myötä todennäköisesti
lisääntyvistä tulvista. Rakentamisen
yhteydessä ei ole menneinä vuosikymmeninä kaikilta
osin riittävästi varauduttu vedenpinnan nousuihin.
Yhdyskuntien tulvasuojelun kustannusten ja pohjaveden pinnanvaihtelun
aiheuttaman perusinfrastruktuurin vaatima investointitarve saattaa
pitkällä aikavälillä olla jopa miljardien
eurojen luokkaa, mutta tarkkoja arvioita ei ole vielä olemassa.
Tulevaisuuden suuren investointitarpeen vuoksi valiokunta katsoo, että tulvariskien
hallinnan tulee olla hyvin suunniteltua ja perustua parhaaseen mahdolliseen käytettävissä
olevaan
tietoon.
Valiokunta toteaa, että lailla tulvariskien hallinnasta
säädetään erityisesti tulvariskien
hallinnan suunnittelun sisällöstä ja
suunnittelussa noudatettavista menettelyistä. Tulvariskien
hallintasuunnitelmassa esitetään toimenpiteet,
joiden avulla tulvariskien hallinnan tavoitteet pyritään
saavuttamaan, mutta toteutettavia toimenpiteitä ei sitovasti
ratkaista tässä menettelyssä. Valiokunta
korostaa, että käytännössä toteutettavien
toimenpiteiden edellytyksistä päätetään
aikanaan esimerkiksi vesilain tai ympäristönsuojelulain
perusteella asianomaisen lupaviranomaisen päätöksellä.
Hallintasuunnitelmassa ei siten aseteta yksityisiin tahoihin saakka
ulottuvia velvoitteita, vaan kysymys on viranomaisen suunnittelu-
ja yhteistyön järjestämisestä.
Valiokunta kuitenkin huomauttaa, että viranomaisten tulee
ottaa hyväksytyt tulvariskien hallintasuunnitelmat soveltuvin
osin huomioon päätöksenteossaan
lakiehdotuksen 23 §:n mukaisesti.
Valiokunta korostaa, että suunnittelun tulee perustua
tiiviiseen vuorovaikutukseen alueen asukkaiden, maanomistajien ja
toiminnanharjoittajien sekä muiden intressitahojen kanssa, koska
tavoitteena on saada mahdollisimman yhdenmukainen käsitys
tulvariskien hallinnan parhaasta järjestämistavasta.
Tulvariskien hallinnan suunnittelussa haasteellista on monitavoitteisuus
ja useiden osapuolien erilaiset intressit. Tämän
vuoksi hallinnan suunnittelussa tulee edetä laaja-alaisen
valmistelun kautta.
Valiokunta toteaa, että lakiin perustuva tulvariskien
hallinnan suunnittelu merkittävillä tulvariskialueilla
vastaa tulvadirektiivin vaatimuksia. Tulviin varautumista on kuitenkin
tarkoitus parantaa myös sellaisilla tulville alttiilla
alueilla, joilla aiheutuvaa tulvariskiä ei voitaisi pitää edellä kuvatulla
tavalla merkittävänä. Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena,
että tällaisen varautumisen vaatima suunnittelu
perustuu sisällöltään ja menettelyiltään
kansalliseen harkintaan sekä jo aiemmin vakiintuneiden
käytäntöjen soveltamiseen.
Vesienhoitosuunnitelmat
Tulvariskien ja vesienhoidon hallinnan yhteensovittamista koskevat
säännökset sisältyvät
lakiehdotuksen 12 §:ään. Tulvariskien
hallintatoimet tulee suunnitella niin, että ne ovat sopusoinnussa
ja edistävät vesienhoidon tavoitteiden saavuttamista.
Valiokunta toteaa, että koko Suomen kattavat ensimmäiset
vesienhoitosuunnitelmat valmistuivat joulukuussa 2009. Niissä on esitetty
toimenpiteitä vesien hyvän tilan saavuttamiseksi.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että seuraavien vuoden 2015 lopussa valmistuvien vesienhoitosuunnitelmien
ja tulvariskien hallintasuunnitelmien tavoitteet ja toimenpiteet
suunnitellaan yhtenäisillä perusteilla toisiaan
tukeviksi.
Valiokunta katsoo, että tulvariskien hallintasuunnitelmissa
ja vesienhoitosuunnitelmissa tulee etsiä toimenpiteitä,
jotka mahdollisuuksien mukaan edistävät samanaikaisesti
sekä tulvariskien hallinnan että vesienhoidon
tavoitteita. Tällaisia toimenpiteitä ovat esimerkiksi
vesistöjen kunnostukset, kosteikot ja laskeutusaltaat sekä suojavyöhykkeet
ja -kaistat, jotka vesien tilan parantamisen lisäksi lisäävät
tulvavesien viipymää ja edistävät
siten myös tulvariskien hallintaa.
Tulvaryhmä
Vesistö- ja meritulvariskien hallintasuunnitelmien
laatimiseksi tarvittava viranomaisyhteistyö järjestetään
lakiehdotuksen 15 §:n mukaan uudessa yhteistyöelimessä,
tulvaryhmässä. Tulvaryhmässä ovat
esityksen mukaan edustettuina vesistöalueen viranomaistahot,
kuten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
tai -keskukset, kunnat, maakunnan liitot ja alueiden pelastustoimet.
Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen perustelujen
mukaan tulvaryhmä huolehtii riittävien vuorovaikutusmahdollisuuksien
järjestämisestä esimerkiksi maa- ja vesialueiden
omistajille, elinkeinonharjoittajille ja vesien käyttäjiä edustaville
tahoille. Alueen asukkaita ja eri intressitahoja kuullaan tulvariskialueiden
nimeämisestä ja ehdotuksesta tulvariskien hallintasuunnitelmaksi.
Valiokunta korostaa, että koska esityksen tavoitteena on
parantaa kansalaisten, maanomistajien ja yhteisöjen mahdollisuuksia vaikuttaa
asuin- ja toimintaympäristönsä tulvariskien
selvittämiseen ja tulvariskien hallinnan tavoitteisiin
ja keinoihin, on aidot vuorovaikutusmahdollisuudet turvattava.
Vesienhoitosuunnitelmien valmistelussa on saatu myönteisiä kokemuksia
yhteistyön järjestämisestä ja
eri intressitahojen osallistumisesta vesienhoidon yhteistyöryhmien
työhön. Tulvariskien hallintasuunnitelmat ja vesienhoitosuunnitelmat
ovat samantyyppisiä hallinnollisia suunnitelmia, joten
näitä jo muotoutuneita yhteistyötä edistäviä käytäntöjä tulee
hyödyntää.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että tulvaryhmän
kokoonpano on lakiehdotuksen mukaan varsin joustava ja puheenjohtajan
nimeää maa- ja metsätalousministeriö.
Eri tulvaryhmien toiminta voi siten muodostua alueellisesti jonkin
verran vaihtelevaksi, mikä on kuitenkin perusteltua alueiden
tulvariskien erilaisuudesta johtuen. Valiokunta katsoo, että maakunnan
liitoilla on tulvaryhmän työskentelyssä tärkeä yhteen
sovittava rooli.
Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vastuuviranomainen
tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimisessa, mutta tulvaryhmä hyväksyy
keskuksen valmisteleman ehdotuksen tulvariskien hallintasuunnitelmaksi.
Valiokunta korostaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen
ympäristövastuualueen asiantuntemuksen hyödyntämistä tulvariskien
hallinnan suunnittelussa ja katsoo, että tässä yhteydessä on
turvattava myös työhön tarvittavat resurssit.
Käytettävissä oleviin resursseihin tulee
kiinnittää erityistä huomiota, koska
hallintasuunnitelman hyväksyy muu kuin suunnitelman valmistelusta
vastaava taho.
Tavoitteet ja toimenpiteet tulvariskien hallinnaksi ovat tärkeä osa
maankäytön ja alueiden suunnittelua. Maanomistajilla
on sekä taloudellinen että asuinympäristöään
koskeva intressi tulvariskien minimointiin. Valiokunta toteaa, etteivät
tulvariskisuunnitelmat ratkaise sitovasti sitä, mitä toimenpiteitä tulvariskien
hallitsemiseksi toteutetaan. Käytännössä maanomistajat kuitenkin
monissa tapauksissa ryhtyvät tarvittaviin toimenpiteisiin
omaisuutensa suojaamiseksi. Vaikuttamismahdollisuuksien turvaamiseksi on
hyvin tärkeää, että maa- ja
vesialueen omistajat voivat osallistua tulvariskien hallintasuunnitelmien
laadintaan.
Hulevesitulvien hallinta
Hulevedellä tarkoitetaan sateesta ja lumen sulamisesta
peräisin olevia taajama- ja tiealueiden valumavesiä.
Taajamien rankkasateista aiheutuvien tulvariskien eli niin sanottujen
hulevesitulvariskien arvioinnista ja hallinnan suunnittelusta vastaa
lakiehdotuksen 19 §:n mukaan kunta. Valiokunta katsoo kuntatason
muodostavan tarkoituksenmukaisen vastuutahon, koska hulevesitulvien
syntytapa, vaikutukset ja niiden hallitsemiseksi tarvittavat toimenpiteet
ovat yleensä hyvin paikallisia sekä sidoksissa
kiinteästi maankäytön ja rakentamisen
ratkaisuihin. Valiokunta pitää myös välttämättömänä,
että hulevesien sisältämien haitallisten
aineiden vesistövaikutuksista hankitaan pikaisesti lisää tutkimustietoa.
Valiokunta korostaa, että tärkein keino taajamien
rankkasadevesistä aiheutuvien vahinkojen välttämiseksi
on hulevesien hallinnan huolellinen suunnittelu ja toteutus. Paikkakohtaisin
ratkaisuin hulevesiä tulee imeyttää,
haihduttaa, viivyttää ja puhdistaa nykyistä tehokkaammin.
Hulevesien käsittelyn parantamiseen liittyy olennaisesti
myös se, että niiden hallinta tapahtuu mahdollisimman
lähellä niiden syntypaikkaa. Hulevesien tulee
jatkossa muodostua vesitasapainon kannalta kierrätettäviksi
luonnonvaroiksi eikä kiertäviksi jätevesiksi.
Yksi tulvariskin lisääntymisen syistä on maankäytön
muuttuminen, jonka yhteydessä päällystettyjen
alueiden pinta-alan kasvaminen lisää hulevesitulvien
toistuvuutta ja niiden voimakkuutta. Tulvavesien viipymää edistävät
toimenpiteet voivat yleensä helpottaa tulvariskien hallintaa.
Lisäksi viherrakentamisen yhteydessä voidaan ottaa
huomioon hulevesitulvien estäminen. Hulevesien hallinta
on erityisen haastavaa sellaisilla kaupunkialueilla, joissa rakentamattomia
alueita on jäljellä vähän eikä imeytymispintaa
siten enää ole. Kaavoituksen keinoin voidaan vähentää hulevesitulvia,
joiden riskiä tiivistyvä yhdyskuntarakenne osaltaan
lisää päällystettyjen alueiden
lisääntyessä.
Yhdyskuntajätevesien ylivuotojen ja ohijuoksutusten
määristä ei ole tehty viime vuosina kokoavaa
selvitystä. Velvoitetarkkailuihin sisältyvien
kuormitustarkkailutietojen perusteella arvioituna niiden
merkitys vesistöjen kokonaiskuormituksesta ei ole suuri,
mutta paikallisesti on aiheutunut merkittäviäkin
ongelmia. Valiokunta korostaa, että jatkossa on erityisen
tärkeää huolehtia yhdyskuntajätevedenpuhdistamoiden ohijuoksutusten
estämisestä erityisesti tulvatilanteissa nykyistä paremmin.
Valiokunta pitää myös tärkeänä,
että ylivuotojen ja ohitusten määrä selvitetään
kokonaisuudessaan.
Valiokunta toteaa, että valtiolle kuuluu yleinen maankäytön
suunnittelun ohjaus, jonka avulla voidaan vaikuttaa ennaltaehkäisevästi
tulvariskeihin. Valtio ohjaa alueidenkäyttöä valtakunnallisilla
alueidenkäyttötavoitteilla, joita on tarkistettu
valtioneuvoston päätöksellä 13.11.2008
ilmastonmuutoksen hillitsemisen tavoitteiden tehostamiseksi korostamalla,
että sään ääri-ilmiöihin
ja muihin ilmastonmuutoksen vaikutuksiin on varauduttava ennalta.
Tarkistettujen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden
mukaan alueidenkäytössä on otettava huomioon
viranomaisten selvitysten mukaiset tulvavaara-alueet ja pyrittävä ehkäisemään
tulviin liittyvät riskit.
Alueidenkäytön suunnittelussa uutta rakentamista
ei tule sijoittaa tulvavaara-alueille. Tästä voidaan
poiketa vain, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen osoitetaan,
että tulvariskit pystytään hallitsemaan
ja että rakentaminen on kestävän kehityksen
mukaista. Alueidenkäyttötavoitteiden mukaan alueidenkäytön
suunnittelussa on tarvittaessa osoitettava korvaavat alueidenkäyttöratkaisut
yhdyskuntien toimivuuden kannalta erityisen tärkeille toiminnoille,
joihin liittyy huomattavia ympäristö- tai henkilövahinkoriskejä.
Valiokunta katsoo, että yleis- ja asemakaavoituksessa on
varauduttava jatkossa nykyistä laajemmin lisääntyviin
myrskyihin, rankkasateisiin ja taajamatulviin.
Tulvakorvausjärjestelmä
Nykyisin vesistön poikkeuksellisesta tulvimisesta muun
muassa rakennuksille ja niissä olevalle irtaimistolle aiheutuneita
vahinkoja korvataan valtion varoista. Meri- ja hulevesitulvavahinkoja
sen sijaan korvataan vain osittain eräistä kiinteistöjen
vahinkovakuutuksista. Valiokunta katsookin, että voimassa
oleva tulvakorvausjärjestelmä on varsin
puutteellinen.
Valiokunta korostaa, että tulvan aiheuttamista vahingoista
ovat viime aikoina joutuneet kärsimään
useat kiinteistönomistajat, jotka ovat rakentaneet kaavan
ja rakennusluvan mukaisesti, kun näissä ei ole
aikaisemmin riittävästi ennakoitu tulvariskejä.
Kaavoituksessa tulee jatkossa kiinnittää erityistä huomiota
siihen, että kaavoissa ja rakennusluvissa huomioidaan aina
tulvariskit asianmukaisesti. Kiinteistönomistajien tietoisuuden
lisääntyminen ja osallistuminen tulvasuunnittelutyöhön
edistää osaltaan vahinkojen ennaltaehkäisemistä ja
toimenpiteiden suorittamista tulvariskeiltä suojautumiseksi.
Näiden varautumistoimenpiteiden kehittämisen lisäksi
tarvitaan kuitenkin myös kattava tulvakorvausjärjestelmä.
Hallituksen esityksen perusteluissa mainitaan valmisteilla oleva
tulvakorvausjärjestelmän uudistaminen. Tämän
tavoitteena on vesistö-, meri- ja hulevesitulvista aiheutuvien
rakennus- ja irtaimistovahinkojen kattava korvaaminen. Valiokunta
pitää välttämättömänä uuden kaikkia
tulvatyyppejä koskevan tulvakorvausjärjestelmän
kiireellistä perustamista. Lähtökohtana
tulee olla, että rakennuksille ja niissä olevalle
irtaimistolle aiheutuvat tulvavahingot korvataan tulvan aiheutumistavasta
riippumatta yhdenmukaisin ja kansalaisia tasapuolisesti kohtelevin
perustein.