Perustelut
Yleistä
Ehdotus uudeksi vuosilomalaiksi on paikoin vaikeaselkoinen johtuen
lukuisista viittauksista lain muihin pykäliin tai esimerkiksi
työsopimuslakiin. Lauserakenteet ovat pitkiä,
minkä vuoksi niiden asiasisältö on usein
vaikeasti hallittavissa. Kyseessä on yksi keskeisimpiä työelämää ja työntekijöiden
hyvinvointia säänteleviä lakeja, joka
jokaisen työntekijän, virkamiehen ja työnantajan
tulisi kohtuudella voida ymmärtää. Valiokunnan
mielestä lainsäädännön
perusedellytyksiin kuuluu, että se on selkeää ja
täsmällistä.
Soveltamisala
Ehdotuksen 1 §:n 1 ja 2 momentin säännösten mukaan
lakia on sovellettava työ- ja virkasuhteessa tehtävään
työhön, jollei toisin säädetä. Lakia
sovelletaan työntekijän lisäksi myös
virkamieheen ja viranhaltijaan. Mitä työehtosopimuksesta
säädetään, sovelletaan myös
vastaavasti virkaehtosopimukseen.
Perustelujen mukaan lakia sovelletaan valtion virkamieslaissa
tarkoitettuihin virkamiehiin, kuntien ja kuntayhtymien viranhaltijoihin sekä evankelisluterilaisen
kirkon viranhaltijoihin. Lisäksi lakia sovelletaan, ellei
muusta ole säädetty, myös sellaisiin
virkasuhteessa oleviin, joihin ei sovelleta valtion virkamieslakia.
Tällaisia virkasuhteita, joista on säädetty
erikseen, ovat tasavallan presidentin kansliasta annetussa laissa
ja Suomen Pankista annetussa laissa tarkoitetut virkasuhteet. Eduskunnan
ja Kansaneläkelaitoksen virkamiesten vuosilomista ei ole säädetty
erikseen, vaan heidän vuosilomistaan on sovittu erikseen.
Perusteluista ei ilmene, tulisiko laki ulottaa koskemaan myös
eduskunnan virkamiehiä. Myös Kansaneläkelaitoksen
virkamiesten asema on epäselvä.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan
tulee selvittää, onko tarkoitus ottaa myös
eduskunnan virkamiehet säädettävän
lain piiriin. Samoin tulee varmistaa, ettei lailla puututa Kansaneläkelaitoksen
ja sen henkilöstön välisten voimassa olevien
sopimusten sisältöön.Tämä ei
selviä lakitekstistä eikä sen perusteluista.
Valiokunnan tulee harkita, onko lain soveltamisalaa koskevia säännöksiä näiltä osin
täsmennettävä vai pitäisikö lakiin
ottaa erillinen siirtymäsäännös.
Ahvenanmaan itsehallintolain 27 §:n 21 kohdan mukaan
työoikeus kuuluu valtakunnan lainsäädäntövaltaan
lukuun ottamatta maakunnan ja kuntien palveluksessa olevien virkaehtosopimuksia.
Maakunnan lainsäädäntövaltaan
kuuluvat itsehallintolain 18 §:n 2 ja 4 kohdan perusteella
asiat, jotka koskevat maakunnan virkamiehiä ja kuntien
viranhaltijoita sekä maakunnan ja kuntien palveluksessa
olevien virkaehtosopimuksia. Valiokunnan mielestä Ahvenanmaan maakunnassa
olevien uskonnollisten yhdyskuntien viranhaltijoita koskevat asiat
kuuluvat itsehallintolain 27 §:n 25 kohdan perusteella
valtakunnan lainsäädäntövaltaan.
Näin ollen ehdotettua vuosilomalakia sovelletaan Ahvenanmaan
maakunnassa paitsi yksityisluonteisessa työsuhteessa oleviin
myös maakunnan ja sen kuntien työsopimussuhteiseen
henkilöstöön samoin kuin maakunnassa
olevien seurakuntien työ- ja virkasuhteiseen henkilöstöön. Maakunnan
lainsäädäntöä sen sijaan
sovelletaan maakunnan ja sen kuntien virkamiehiin. Työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan on perustuslakivaliokunnan mielestä aiheellista
näiltä osin selvittää ehdotetun
sääntelyn toimivuutta Ahvenanmaan maakunnassa.
Perustuslain suhde työ- ja virkaehtosopimukseen
Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista,
jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslain
perustelujen mukaan tämä lause kattaa myös virkamiesten
oikeusaseman perusteet (HE 1/1998 vp s. 131/II).
Perustuslakivaliokunta on tämän myös
vahvistanut (PeVL 3/2000 vp s. 3/I).
Tässä perustuslain säännöksessä ei
ole mainintaa siitä, että näistä seikoista
voitaisiin sopia työ- ja virkaehtosopimuksilla. Työ-
ja virkaehtosopimusjärjestelmä on kuitenkin vakiintunut
jo paljon ennen vuonna 2000 voimaan tullutta perustuslakia, jonka
säätämisen yhteydessä ei tuotu
esiin, että voimassa ollutta järjestelmää pitäisi
muuttaa. Järjestelmät perustuvat lakiin, ja laissa
määrätään, minkälaisia
asioita sopimuksissa voidaan käsitellä.
Perustuslakivaliokunta on aiemmin käsitellyt työehtosopimusjärjestelmää perustuslain
kannalta. Se on katsonut, että työehtosopimuksilla voidaan
puuttua yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Valiokunnan
mielestä perustuslain 80 § sääntelee
asetuksen antamista ja lainsäädäntövallan
siirtämistä eikä sellaisenaan koske sitä,
mistä työelämän kysymyksistä voidaan
sopia työehtosopimuksella. Kysymys on siitä, mistä työelämän
asioista ylipäätään säädetään
lailla ja mitkä järjestetään
työmarkkinaosapuolten keskinäisin sopimuksin.
Työehtosopimus on tästä näkökulmasta
arvioituna sellainen sääntelykeino, jota perustuslain
80 § ei suoranaisesti koske. Tämä perustuslainkohta
määrittelee julkisen vallan lainsäädäntövallan
käyttämistä, ja on selvää,
että jos valtion on tarkoitus antaa vastaavanlaisista seikoista
oikeussääntöjä, niistä on säädettävä lailla.
Työehtosopimusjärjestelmässä julkinen
valta sen sijaan jättää työelämän sääntelyn
olennaisin osin työmarkkinaosapuolille itselleen (PeVL
41/2000 vp s. 2—3). Tämä perustuu
sopimusvapauden periaatteeseen.
Valiokunta katsoo, että edellä lausuttu koskee
myös virkaehtosopimuksia. Valiokunnan mielestä lainsäätäjä ei
kuitenkaan saa siirtää mitä tahansa asioita
sovittavaksi työ- tai virkaehtosopimuksin, sillä perustuslain
80 §:n 1 momentti asettaa sille äärirajat,
jotka tulee harkita kunkin asian kohdalta erikseen. Yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista tulee säätää aina
lailla. Työntekijän oikeutta ansaita vuosilomaa
on pidettävä sellaisena työntekijän
oikeuksien keskeisiin perusteisiin kuuluvana asiana ja työvoiman
suojeluun kuuluvana velvollisuutena, josta julkisen vallan on perustuslain
18 §:n 1 momentin mukaan huolehdittava. Sen vuoksi sitä ei
voida jättää pelkästään
työ- tai virkaehtosopimuksin järjestettäväksi,
vaan siitä tulee säätää lailla.
Valiokunnan mielestä näin on lakiehdotuksen 30 §:n
1 momentissa meneteltykin. Lainkohdassa on mainittu asioita, joista
voidaan työehtosopimuksilla sopia toisin. On välttämätöntä,
että mahdollisuus poiketa lain säännöksistä työ-
ja virkaehtosopimuksin on riittävän täsmällisesti määritelty
ja sisällölliseltä ulottuvuudeltaan täsmällisesti
rajattu. Luetteloon ei sisälly vuosiloman ansaitseminen,
joten työ- tai virkaehtosopimuksella ei puututa vuosilomaoikeuden
perusteisiin eli sen olennaiseen sisältöön.
Säännös on siten perustuslain 80 §:n
1 momentin vaatimusten mukainen.
Vuosiloman jakamista koskevan ehdotuksen 21 §:n 1 momentissa
on säännös, jonka mukaan työnantaja
ja työntekijä saavat sopia, että työntekijä pitää 12
arkipäivää ylittävän
loman osan yhdessä tai useammassa jaksossa. Ehdotuksen 30 §:n
1 momentin nojalla vuosiloman jakamisesta voidaan sopia toisin työehtosopimuksella.
Säätämisjärjestysperustelujen
mukaan sopimusoikeus vastaa voimassa olevan vuosilomalain säännöksiä.
Suomi on hyväksynyt ja voimaansaattanut kansainvälisen
työjärjestön ILO:n piirissä tehdyn
yleissopimuksen, joka koskee palkallisia vuosilomia. Sen 8 artiklan
2 kappaleen mukaan tulee yhden osan lomista olla vähintään kahden
yhtäjaksoisen työviikon pituinen, jollei työnantajaa
ja asianomaista työntekijää sitovassa
sopimuksessa toisin määrätä,
edellytyksin, että asianomaisen henkilön työssäoloajan
pituus oikeuttaa hänet niin pitkään lomaan.
Tätä 12 arkipäivän (kahden
viikon) jaksoa ei edellä mainitun kansainvälisen
sopimuksen tulkinnan ja voimassa olevan vuosilomalain mukaan ole
voitu jakaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotuksen
30 §:n 1 momentissa säädetty mahdollisuus
sopia toisin vuosiloman jakamisesta, koskee pääsäännön
mukaan vain 12 arkipäivää ylittävää loman
osaa. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan
tulee harkita, onko säännöstä tältä osin
aihetta tarkentaa.
Lakiehdotuksen 31 §:n perusteella yleissitovaa työehtosopimusta
noudattava työnantaja saa noudattaa sen soveltamisalalla
myös työehtosopimuksen tämän
lain 30 §:ssä tarkoitettuja määräyksiä,
jotka poikkeavat lain säännöksistä työntekijän
haitaksi, jos määräysten soveltaminen
ei edellytä paikallista sopimista. Sääntely
perustuu voimassa olevassa vuosilomalaissa omaksuttuun
malliin. Valiokunta on jo aiemmin todennut, että yleissitovuuteen
liittyvät tavoitteet ovat yhdensuuntaiset perustuslain
18 §:n 1 momenttiin sisältyvän työvoiman
suojelua tarkoittavan julkisen vallan velvoitteen kanssa. Merkittävää perustuslain
80 §:n kannalta on lisäksi, että yleissitovuus
perustuu lain nimenomaiseen säännökseen
ja että lailla säädetään
yleissitovuuden edellytyksistä ja siitä menettelystä,
jossa valtakunnallinen työehtosopimus vahvistetaan
yleissitovaksi. Valiokunta on pitänyt työehtosopimuksen
yleissitovuutta perustuslain kannalta mahdollisena menettelynä (PeVL 41/2000
vp s. 3/II). Perustuslakivaliokunta katsoo, että ehdotuksen
31 §:n yleissitovan työehtosopimuksen laista poikkeavien
määräysten sääntely
on yhdenmukainen valiokunnan aiemmin omaksuman linjan kanssa.
Valtion virkamiesten vuosilomat
Lakiehdotuksen 38 §:n 3 ja 4 momenttiin on otettu valtion
virkamieslaissa tarkoitettuihin virkasuhteisiin sovellettavat erityissäännökset.
Nykyisin valtion virkamiesten vuosilomista säädetään
asetuksella. Säännösten lakiin ottaminen täyttää siten
perustuslain 80 §:n 1 momentin lailla säätämisen
vaatimuksen. Säännösten sijoituspaikkaa
38 §:ssä on kuitenkin pidettävä epäonnistuneena,
sillä kyseinen pykälä koskee lain voimaantulosäännöksiä.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tulee
harkita näiden säännösten siirtämistä omina
pykälinään esimerkiksi 6 lukuun.
Ehdotuksen 5 §:n 1 momentin mukaan virkamies, jonka
virkasuhde on jatkunut yli vuoden, ansaitsee kaksi ja puoli arkipäivää lomaa
kultakin lomanmääräytymiskuukaudelta.
Ehdotuksen 38 §:n 3 momentin mukaan virkamies saa varsinaista
vuosilomaa kolme arkipäivää kultakin
täydeltä lomanmääräytymiskuukaudelta,
jos hänellä on ennen lomakauden alkamista vuosilomaan
oikeuttavaa palvelusaikaa yhteensä 15 vuotta. Saman pykälän
4 momentin nojalla 3 momentin säännösten
soveltamisesta saadaan sopia 30 §:ssä tarkoitetulla
tavalla.
Perustelujen mukaan tarkoitus on ollut, että virkamiesjärjestöillä olisi
mahdollisuus sopia virkaehtosopimuksella vuosilomalain etuuksia paremmista
kolmen päivän lomaoikeudesta ja talvipidennyksestä.
Ehdotuksen säätämisjärjestysperusteluissa
todetaan, että tästä kolmen päivän
lomaoikeudesta voidaan sopia valtakunnallisella virkaehtosopimuksella,
ei kuitenkaan kahden ja puolen arkipäivän lomaoikeutta vähentäen.
Tarkoituksena ei näytä olleen, että 15 palvelusvuoden
jälkeen kolme arkipäivää kultakin
lomanmääräytymiskuukaudelta ansaitsevan virkamiehen
lomaoikeutta voitaisiin virkaehtosopimuksella vähentää kahdeksi
ja puoleksi arkipäiväksi. Vaikka tällaiselle
ei sinänsä ole valtiosääntöoikeudellista
estettä, perustuslakivaliokunnan mielestä työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan on syytä painottaa mietinnössään
lainsäätäjän tarkoitusta.