Perustelut
Täysivaltaisuus
Asetuksella ehdotetaan otettavaksi käyttöön
niin sanotut rajan nopean toiminnan tiimit. Ne voivat avustaa jäsenvaltion
rajavalvonnasta vastuussa olevia viranomaisia tilanteessa, jossa
jäsenvaltio on joutunut poikkeuksellisen paineen alaiseksi
erityisesti siksi, että sen ulkorajoille saapuu suuri määrä laittomasti
Euroopan unionin alueelle pyrkiviä kolmansien maiden kansalaisia.
Apu on tarkoitettu tilapäiseksi ja sitä annetaan
jäsenvaltion pyynnöstä. Tiimien jäsenet voivat
osallistua vastaanottavassa jäsenvaltiossa rajatarkastusten
suorittamiseen ja rajavalvontaan. Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 1 §:n
täysivaltaisuussäännösten kannalta.
Perustuslakivaliokunta on lähtenyt perinteisten kansainvälisoikeudellisten
velvoitteiden yhteydessä perustuslain esitöiden
pohjalta vakiintuneesti siitä, että sellaiset
velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa
ja jotka vain vähäisessä määrin
vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät ole
sellaisenaan ristiriidassa perustuslain 1 §:n täysivaltaisuutta
koskevien säännösten kanssa (HE
1/1998 vp, s. 73/II, PeVL 36/2006
vp, s. 5/I). Täysivaltaisuussäännöksiä tulkittaessa
on otettava huomioon Suomen jäsenyys useissa kansainvälisissä järjestöissä ja
erityisesti Euroopan unionissa (HE 1/1998 vp,
s. 71—72, PeVL 36/2006 vp,
s. 4/II, PeVL 56/2006 vp, s.
2/II). Perustuslain täysivaltaisuussäännösten
tulkitseminen siitä lähtökohdasta, että Suomi
on Euroopan unionin jäsen, tarkoittaa valiokunnan aiempien
kantojen mukaisesti sen seikan huomioon ottamista, että jäsenyys
on merkinnyt nimenomaan täysivaltaisuuden rajoituksia julkisen vallan
eri lohkoilla.
Perustuslakivaliokunta on aiemmin katsonut, että ulkorajojen
valvonnan ja rajatarkastusten suorittamisen siirtäminen
ylikansalliselle rajavartiolaitokselle merkitsee helposti puuttumista valtion
täysivaltaisuuteen, koska tällaisiin tehtäviin
myös epäilemättä liittyisi julkista
valtaa tarkoittavien, itsenäisesti käytettävien
toimivaltuuksien uskomista ylikansalliselle rajavartiolaitokselle.
Tällaista järjestelyä ei valiokunnan
mukaan voitaisi pitää perustuslain 1 §:n
3 momentin perusteluissa tarkoitettuun tapaan tavanomaisena nykyaikaisessa
kansainvälisessä yhteistoiminnassa eikä myöskään
vain vähäisessä määrin valtion
täysivaltaisuuteen vaikuttavana (PeVL 28/2002
vp, s. 2/I).
Asetusehdotuksen soveltamisala on rajattu tilapäiseen
ja jäsenvaltion omasta pyynnöstä annettavaan
eräänlaiseen hätäapuun rajatarkastusten
ja rajavalvonnan suorittamisessa. Tällainen järjestely
ei merkitse itsenäisesti käytettävien toimivaltuuksien
uskomista ylikansalliselle rajavartiolaitokselle, vaikka siinä ehkä saatetaankin nähdä
ylikansallisia
piirteitä. Kysymys on EU:n ulkorajojen valvontaa koskevien
yhteistyömuotojen kehittämisestä EY:n
perustamissopimuksessa annetun toimivallan puitteissa. Järjestely ei
siten tässä mielessä muodostu ongelmalliseksi
perustuslain täysivaltaisuussäännösten
kannalta.
Tiimiin kuuluvat virkamiehet voivat osallistua Suomen alueella
rajatarkastuksiin ja rajavalvontaan. Virkamiesten toiminta on tällöin
tilapäistä ja se perustuu aina Suomen esittämään
nimenomaiseen pyyntöön. Toimivaltuuksia Suomessa
käyttäessään tiimin jäsenten
on noudatettava Suomen lainsäädäntöä ja
he ovat Suomessa rikosoikeudellisen vastuun piirissä. Tiimin
jäsenet toimivat Suomen rajavartiolaitoksen henkilöstön
ohjeiden mukaan ja pääsääntöisesti
suomalaisen rajavartijan ollessa paikalla. Toimivaltuuksien käytön
tulee lisäksi olla suhteessa toimien tarkoitukseen. Tällä tavoin
rajatut toisen EU:n jäsenvaltion viranomaiselle annetut
valtuudet toimia Suomen alueella ja osin samalla tavalla kuin kansalliset
viranomaiset sekä käyttää tällöin
Suomen oikeudenkäyttöpiiriin ja siellä oleskeleviin
kohdistuvaa julkista valtaa eivät valiokunnan mielestä ole
ongelmallisia perustuslain täysivaltaisuussäännösten
kannalta (ks. PeVL 56/2006 vp, s. 3/I).
Jäsenvaltion on asetusehdotuksen mukaan asetettava
tietty lukumäärä EU:n rajaturvallisuusviraston
määrittämät edellytykset täyttäviä rajavartijoita
operaatioihin käytettäväksi. Tii-mien
kokoonpanon ja lukumäärän päättää rajaturvallisuusviraston
hallintoneuvosto kolmen neljäsosan äänten
enemmistöllä. Osallistumisvelvoitteen tarkoituksena
on varmistaa, että rajaturvallisuusvirastolla on tosiasiallisesti
käytettävissään henkilöstöä.
Toisaalta tällainen menettely rajoittaa Suomen mahdollisuuksia
itse päättää siitä,
milloin ja minne suomalaisia rajavartijoita lähetetään
yhteisiin operaatioihin. Jäsenvaltiolla on kuitenkin oikeus
kieltäytyä antamasta rajavartijoita rajaturvallisuusviraston
käyttöön, jos sillä on olennaista
vaikutusta kansallisten tehtävien suorittamiseen. Sen arviointi,
milloin kyseessä on tällainen poikkeustilanne,
on jäsenvaltion harkinnassa. Lisäksi Suomi voi
itsenäisesti päättää henkilöstön
valinnasta ja komennuksen kestosta. Valtioneuvoston arvion mukaan
Suomesta tiimien toimintaan osallistuvien henkilöiden lukumäärä tulee
olemaan pieni. Tällä tavoin rajattu EU:n piirissä tapahtuva rajaturvallisuusviranomaisten
käytännön yhteistyö ei valiokunnan
mielestä ole ongelmallista perustuslain täysivaltaisuussäännösten
näkökulmasta.
Perusoikeudet
Asetusehdotuksen mukaiset toimivaltuudet kohdistuvat myös
perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin. Rajatarkastusten ja
rajavalvonnan yhteydessä toisen EU:n jäsenvaltion
virkamiehen toimenpiteet voivat merkitä puuttumista Suomen
alueella ainakin perustuslain 7 §:ssä turvattuihin
henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen tai 10 §:ssä turvattuun
yksityiselämän suojaan. Virkamiesten tulee kuitenkin noudattaa
Suomen lainsäädäntöä ja
suomalaisten viranomaisten ohjeita. Asetuksella ei laajenneta kansalliseen
lainsäädäntöön perustuvia
toimivaltuuksia. Tällaiset säännökset
eivät valiokunnan mielestä ole ongelmallisia perusoikeusjärjestelmän
kannalta (PeVL 56/2006 vp, s. 4/I).
Asetus sisältää luonteensa vuoksi
perusoikeusherkkiä säännöksiä.
Valiokunta korostaa sen takia perus- ja ihmisoikeuksien merkitystä asetusta
sovellettaessa. Asetusehdotuksen uusimmassa versiossa
tämä on otettu huomioon lisäämällä tekstiin
muun muassa asiaa selkeyttävä syrjintäkieltosäännös
sekä säännös siitä,
että asetuksen soveltaminen ei rajoita pakolaisten ja kansainvälistä suojelua
hakevien ihmisten oikeuksia, erityisesti palauttamiskiellon
osalta.
Muita seikkoja
Viimeisimmän eduskunnalle toimitetun jatkokirjelmän
liitteenä on alkuperäinen komission antama asetusehdotus,
josta eivät ilmene ehdotukseen tehdyt muutokset. Valiokunta
korostaa, että valtioneuvoston tulee toimittaa eduskunnalle
unioniasioiden käsittelyä varten oikein päivitetyt
liitetekstit.