Perustelut
Poikkeuslakien välttäminen
Voimassa oleva ydinenergialaki säädettiin
perustuslain säätämisjärjestyksessä lähinnä lain
15 ja 63 §:n johdosta. Näitä pykäliä ei
ehdoteta nyt muutettaviksi. Ensin mainitun säännöksen
mukaan oli ongelmallista, saattoiko asia valtioneuvoston periaatepäätöksen
perusteella tulla vireille eduskunnassa. Perustuslakivaliokunnan
mielestä 15 §:n mukainen yleiseltä merkitykseltään huomattavan
ydinlaitoksen rakentamista koskevan valtioneuvoston periaatepäätöksen
tarkastaminen oli uusi ja valtiopäiväjärjestyksen
63 §:ää sanatarkasti tulkiten myös
uudenmuotoinen eduskunnalle tuleva tehtävä, joka
hallitusmuodon ja valtiopäiväjärjestyksen
säännöksistä poikkeavana säännöksenä oli
säädettävä perustuslain säätämisjärjestyksessä (PeVL 17/1985 vp,
s. 3/II). Myöskään uuden perustuslain 39 §:ssä ja
eduskunnan työjärjestyksen 19 §:ssä ei
nimenomaan mainita valtioneuvoston periaatepäätöstä asioiden
vireilletulotapana.
Ydinenergialakia säädettäessä perustuslakivaliokunta
katsoi lain 63 §:n 2 momentin merkitsevän perustuslaista
poikkeavaa valtuutusta, jonka nojalla vieraalle valtiolle tai kansainväliselle
järjestölle voidaan tavallisella lailla osoittaa
lainkohdassa määriteltyjä ja ydinenergialain säätämisajankohtana
valtion täysivaltaisuutta loukkaaviksi arvioituja
tarkastusvaltuuksia (PeVL 17/1985 vp,
s. 6/II). Kyseistä lainkohtaa myöhemmin
muutettiin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella,
jolloin valiokunnan mielestä säännökseltä oli
syytä poistaa tällaiseen valtuutukseen ja samalla
poikkeuslakiin viittaava luonne esimerkiksi yksilöimällä nimeltä ne
ydinenergia-alan kansainväliset järjestöt, joiden
tarkastajille Suomi on sitoutunut tarkastusvaltuudet takaamaan (PeVL
11/2000 vp, s. 5/II).
Perustuslain säätämisen yhteydessä valiokunta
kehotti hallitusta välttämään
uusien puhtaasti kansallisten perustuslaista poikkeavien
lakien säätämistä ja arvioimaan
ennen uuden perustuslain voimaantuloa säädettyjen
poikkeuslakien tarpeellisuutta ja suhdetta perustuslain säännöksiin
sekä ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin sääntelyn
saattamiseksi perustuslain vaatimuksia vastaavaksi (PeVM
10/1998 vp, s. 23/I; ks. PeVL
46/2005 vp, s. 4/II ja PeVL
9/2007 vp, s. 5/I). Esityksen
perustelujen mukaan uuden perustuslain tulkinnan mukaan voimassa
olevat 15 ja 63 § eivät muodosta merkittävää poikkeusta perustuslaista,
minkä vuoksi hallitus katsoo, ettei tässä esityksessä ole
tarpeen lähemmin tarkastella edellä mainittuja
ydinenergialain säännöksiä.
Ne tulevat arvioitaviksi mahdollisessa myöhemmin toimeenpantavassa
lain kokonaistarkastelussa.
Ottamatta tässä yhteydessä kantaa
mainittujen säännösten perustuslainmukaisuuteen
perustuslakivaliokunta pitää tarkoituksenmukaisena hallituksen
tavoitetta olla tarkastelematta säännösten
perustuslainmukaisuutta tarkemmin lakia nyt muutettaessa ja siirtää kyseisten
säännösten lähempi tarkastelu
lain tulevan kokonaisuudistuksen yhteyteen.
Lainsäädäntövallan delegointi
Ehdotettuun 58 §:n 2 momenttiin sisältyy laaja määräystenantovalta.
Sen mukaan rakentamisessa on otettava huomioon ydinenergian käytön turvallisuuden,
turva- ja valmiusjärjestelyjen tai ydinaseiden leviämisen
ehkäisemiseksi tarpeellisen valvonnan erityisvaatimuksia
koskevat määräykset. Nämä määräykset
annetaan tämän lain nojalla.
Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan voidaan antaa
asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn
valtuuden nojalla. Saman pykälä 2 momentin perusteella
myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan
oikeussääntöjä määrätyistä asioista,
jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn
asiallinen merkitys edellytä, että asiasta
säädetään lailla tai asetuksella.
Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti
rajattu. Lisäksi valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista
on perustuslain 119 §:n 2 momentin nojalla säädettävä lailla,
jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä.
Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan ehdotettu
säännös on tarpeettoman väljä, joten
sitä on syytä täsmentää siten,
että siitä selviää tarkemmin
määräysten oikeudellinen perusta sekä se
toimielin, joka määräykset antaa (PeVL
57/2006 vp, s. 2/II, PeVL 47/2005
vp, s. 4/I, PeVL 6/2002
vp, s. 2/I). Jos kuitenkin kyseessä on
viittaussäännös muihin säännöksiin ydinenergialaissa
tai muussa laissa, on tämän syytä ilmetä täsmällisemmin
laista.
Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle
Ydinenergialain ehdotettuun 2 a lukuun sisältyy muun
muassa säännökset turvajärjestelyistä (7 l §),
voimakeinojen käytöstä (7 o §),
valmiusjärjestelyistä (7 p §) ja yleisistä turvallisuusmääräyksistä (7
q §). Koska näihin säännöksiin
liittyy julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin
viranomaiselle, on niitä aiheellista tarkastella perustuslain
124 §:n näkökulmasta. Sen mukaan julkinen
hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle
vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän
tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia,
oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen
vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Ydinlaitokselle on sen turvariskeistä johtuen asetettava
normaaleista turvallisuusjärjestelyistä poikkeavia
erityisvaatimuksia. Sen vuoksi on perusteltua, että ydinlaitos
itse ensivaiheessa pyrkii varmistamaan oman turvallisuutensa turva-
ja valmiusjärjestelyin sekä turvallisuusmääräyksin
samoin kuin varautumaan lainvastaisen toiminnan torjumiseen tarvittaessa
voimakeinoin. Perustuslakivaliokunnan mielestä julkisen hallintotehtävän
antaminen ydinlaitokselle on tarpeellista ja tarkoituksenmukaista.
Sääntely on pääosin täsmällistä ja
asianmukaista.
Kuitenkin turva- ja valmiusjärjestelyjä koskeviin
7 l §:n 3 momenttiin ja 7 p §:n 3 momenttiin liittyy
eräitä puutteellisuuksia. Niissä todetaan, että turvaorganisaation
ja turvahenkilöiden samoin kuin valmiustilanteisiin koulutettujen
henkilöiden vastuut on määriteltävä.
Julkisen hallintotehtävän hoitaminen edellyttää,
että henkilöt toimivat tehtävässään
virkavastuulla (PeVL 18/2007 vp, s.
7/I, PeVL 20/2006 vp, s. 2, PeVL 33/2004
vp, s. 7/II). Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä,
että mainittujen henkilöiden ja organisaatioiden
virkavastuusta on määrättävä laissa,
joten sitä ei voida jättää ydinlaitoksen
itsensä tai viranomaisten antamien määräysten
varaan. Jos kuitenkin mainituissa säännöksissä vastuuulla
tarkoitetaan virkavastuun sijasta esimerkiksi tehtäväaluetta
tai -jakoa, on vastuuta koskevat maininnat syytä täsmentää tai
poistaa laista.
Turva- ja valmiusjärjestelyjä koskevien 7 l §:n
3 momentin ja 7 p §:n 3 momentin mukaan turvaorganisaatiolle
ja turvahenkilöille samoin kuin valmiusorganisaatiossa
työskenteleville on annettava tehtävien mukaiset
toimivaltuudet. Valiokunnan mielestä arvioitaessa sääntelyä perustuslain
124 §:n valossa on asianmukaista, että toimivaltuuksien
perusteiden tulee käydä ilmi laista. Sääntelyä on
tarpeen täsmentää.
Ehdotettu 7 o § sisältää säännökset
voimakeinojen käytöstä. Perustuslain
124 §:n mukaan merkittävää julkisen
vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Perustuslain esitöiden
ja perustuslakivaliokunnan käytännön
perusteella merkittävän julkisen vallan käyttämisenä on
pidettävä esimerkiksi itsenäiseen harkintaan
perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja
tai puuttua muuten merkittävällä tavalla
yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp,
s. 179/II, PeVL 55/2005 vp, s.
2/II, PeVL 19/2005 vp, s. 8/II).
Perustuslakivaliokunta on kuitenkin pitänyt tätä mahdollisena,
jos voimakeinojen käyttö tapahtuu tarkasti rajatussa
tilassa tai tilanteessa ja silloin, kun on kysymys tilapäisluonteisesta
tarpeesta saada ulkopuolista apua (PeVL 48/2005
vp, s. 4/I, PeVL 49/2004 vp,
s. 2—3, PeVL 20/2002 vp, s.
3/II).
Perustuslakivaliokunnan arvion mukaan voimakeinojen käytön
tilapäisyysvaatimus täyttyy, sillä esityksen
7 q §:n 3 momentin mukaan johtamisvastuu lainvastaisen
toiminnan torjuntatilanteessa siirtyy poliisiviranomaiselle ja valmiusjärjestelyjen
osalta onnettomuustilanteen vaatimista pelastustoimenpiteistä pelastusviranomaiselle.
Samoin täyttyy voimakeinojen käyttöön
liittyvä suhteellisuusvaatimus, koska niiden käytön
edellytetään olevan 7 o §:n 1 ja 2 momenttien
mukaan puolustettavia.
Perustuslakivaliokunnan mielestä kuitenkin sääntely,
jonka mukaan turvahenkilöiden voimakeinojen käyttö rajataan
yleisesti turvaamistehtävän suorittamiseen, on
tarpeettoman väljää. Sääntelyä on
täsmennettävä ja rajattava alueellisesti
siten, että voimakeinoja voidaan käyttää lähinnä ydinlaitoksen
alueella sekä turvattaessa ydinmateriaalin ja ydinjätteen
kuljetuksia ja varastointia.
Muuta
Ydinenergia-alan ylin johto ja valvonta kuuluu 54 §:n
1 momentin mukaan kauppa- ja teollisuusministeriölle. Kun
kauppa- ja teollisuusministeriön tehtävät
siirtyivät 1.1.2008 työ- ja elinkeinoministeriölle,
pitää perustuslakivaliokunta asianmukaisena, että esityksen
16 §:n 2 momenttiin, 22 §:n 2 momenttiin, 28 §:n
1 momenttiin, 32 §:n 1 momenttiin, 43 §:n 2 momenttiin,
48 §:n 2 momenttiin, 53 e §:n 1 momenttiin,
68 §:n 2 momenttiin, 74 §:ään,
75 §:n 2—3 momenttiin sekä 76 §:n
1 momenttiin tehdään tämän johdosta
tarpeelliset korjaukset.