PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 1/2013 vp

PeVL 1/2013 vp - HE 130/2012 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys eduskunnalle eläintautilaiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Maa- ja metsätalousvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 16 päivänä lokakuuta 2012 lähettäessään hallituksen esityksen eduskunnalle eläintautilaiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 130/2012 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi maa- ja metsätalousvaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto maa- ja metsätalousvaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

neuvotteleva virkamies Kajsa Hakulin ja vanhempi hallitussihteeri Johanna Wallius, maa- ja metsätalousministeriö

lainsäädäntöneuvos Marietta Keravuori-Rusanen, oikeusministeriö

erikoistutkija, oikeustieteen tohtori Juha Lavapuro

professori Olli Mäenpää

professori Tuomas Ojanen

Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut

  • professori Pekka Länsineva.

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi eläintautilaki, joka korvaa voimassa olevan eläintautilain sekä helposti leviävien eläintautien vastustamisesta annetun lain. Lailla säädetään eläintautien ennalta ehkäisystä, eläinten terveydentilan ja eläintautien esiintymisen seurannasta sekä eläintautien hävittämiseksi ja leviämisen estämiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Ehdotetun lain soveltamisalaan kuuluvat lähtökohtaisesti kaikki eläimet ja kaikki sellaiset eläintaudit, jotka voivat tarttua eläimestä toiseen eläimeen tai ihmiseen. Lakia ei kuitenkaan sovelleta eläinten tai niistä saatavien tuotteiden tuontiin Euroopan unionin ulkopuolelta.

Ehdotettu laki ei merkitse merkittäviä sisällöllisiä muutoksia voimassa olevaan eläintauteja koskevaan sääntelyyn. Voimassa olevan lainsäädännön perustuslainmukaisuuteen liittyvät ongelmat kuitenkin poistetaan muun muassa nostamalla yksilöiden oikeuksia ja velvollisuuksia koskevat perussäännökset asetustasolta lain tasolle.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan keväällä 2013.

Esityksen kattavissa säätämisjärjestysperusteluissa sääntelyä on arvioitu elinkeinovapauden, omaisuudensuojan, henkilötietojen suojan, kotirauhan suojan, rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen, oikeusturvan, työvelvollisuuteen liittyvien perusoikeuksien sekä perustuslain hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle koskevan 124 §:n kannalta. Lisäksi esityksen perusteluissa on käsitelty lakiehdotusten sisältämien asetuksen- ja määräystenantovaltuuksien suhdetta perustuslain 80 §:ään. Hallitus katsoo, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Esitykseen liittyvien valtiosääntöoikeudellisten näkökohtien vuoksi hallitus pitää kuitenkin suotavana perustuslakivaliokunnan lausunnon hankkimista esityksestä.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Arvioinnin lähtökohta

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi eläintautilaki, jolla korvataan nykyinen eläintautilaki ja helposti leviävien eläintautien vastustamisesta annettu laki. Hallituksen esityksessä on perusteelliset ja huolellisesti laaditut säätämisjärjestysperustelut. Valiokunta voi yhtyä niissä esitettyihin näkemyksiin sääntelyn perustuslainmukaisuudesta. Valiokunta kiinnittää siksi huomiota vain sääntelyä koskeviin yleisiin näkökohtiin sekä eräisiin sääntelyn yksityiskohtiin, joilla ei kuitenkaan ole vaikutusta lakiehdotusten käsittelyjärjestykseen.

Asetuksenantovaltuudet

Esityksen yhtenä nimenomaisena tavoitteena on voimassa olevan lainsäädännön perustuslainmukaisuuteen liittyvien ongelmien poistaminen erityisesti nostamalla yksilöiden oikeuksia ja velvollisuuksia koskevat perussäännökset asetustasolta lain tasolle. Uusikin eläintautilakiehdotus perustuu kuitenkin olennaisesti lainsäädäntövallan delegoinnin varaan. Lukuisia valtuussäännöksiä perustellaan esityksessä etenkin sillä, että eri eläintauteja vastustetaan ja torjutaan toisistaan poikkeavin keinoin ja että tautien ennalta ehkäisemiseksi, leviämisen estämiseksi ja torjumiseksi välttämättömät toimenpiteet vaihtelevat myös eläinlajikohtaisesti. Esityksen perusteluissa on viitattu siihen, että kysymys on pitkälti varautumisesta kriisitilanteisiin, joita ei pystytä kaikilta osin ennakoimaan. Lisäksi sääntelyn tarkoituksena on ainakin osin Euroopan unionin eläintautikohtaisen varsin teknisen sääntelyn täytäntöönpano.

Perustuslakivaliokunta on tämäntyyppisen teknisluonteisen ja Euroopan unionin yksityiskohtaisen lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi tarkoitetun sääntelyn yhteydessä pitänyt asetustasoista sääntelyä perusteltuna, koska muutoin sääntely muodostuisi lain tasolla tarpeettoman yksityiskohtaiseksi ja tapauksittaiseksi. Perustuslain 80 §:n 1 ja 2 momentin kannalta arvioiden normaalia väljempää delegointisääntelyä puoltavat tässä tapauksessa lisäksi etenkin tarve antaa tarkempia eläintauti- ja eläinlajikohtaisia kriisitilanteisiin liittyviä säännöksiä sekä velvoitteiden kohdistuminen määrätyllä alalla toimiviin elinkeinonharjoittajiin (vrt. PeVL 58/2010 vp, s. 2—3). Valiokunta muistuttaa kuitenkin, että perustuslain edellä mainitut säännökset rajoittavat joka tapauksessa suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä eikä asetuksella siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä lain alaan kuuluvista asioista (ks. esim. PeVL 44/2010 vp, s. 4/II ja PeVL 58/2010 vp, s. 3/I).

Mainittu sääntelyn erityisluonne huomioon ottaen ehdotetut asetusten- ja määräystenantovaltuudet ovat riittävän täsmällisiä. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota eläintautilakiehdotuksen 44 §:ään, jossa säädetään toimenpiteistä eläintaudin leviämisen estämiseksi silloin, kun leviävää tai vaarallista eläintautia esiintyy Suomessa tai sen epäillään leviävän Suomeen. Pykälään näyttäisi sisältyvän eräänlainen kaksinkertainen asetuksenantovaltuutus maa- ja metsätalousministeriölle, sillä se voi yhtäältä 1 momentin perusteella edellä mainitussa tilanteessa asetuksella velvoittaa alan toimijoita toimenpiteisiin tai kieltää tiettyjä toimenpiteitä ja toisaalta 3 momentin mukaan se voi asetuksella antaa tarkempia säännöksiä 1 momentissa tarkoitetuista velvoitteista ja kielloista. Perustuslakivaliokunta ei pidä ratkaisua säädösteknisesti onnistuneena. Asianmukaisempaa olisi 1 momentissa säätää perussäännöksellä mahdollisista velvoitteista ja kielloista. Tätä on syytä täydentää säännöksellä siitä, että maa- ja metsätalousministeriön asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä 1 momentissa tarkoitetuista velvoitteista ja kielloista (vrt. voimassa olevan eläintautilain 12 §).

Perusoikeudet ja perustuslain 124 §

Eläintautilakiehdotuksessa on lukuisia sellaisia säännöksiä eläintautien vastustamisen edellyttämistä toimenpiteistä ja muista velvoitteista, jotka merkitsevät osin tuntuvaakin puuttumista erityisesti perustuslain 18 §:ssä tarkoitettuun elinkeinovapauteen, perustuslain 15 §:ssä tarkoitettuun omaisuuden suojaan, perustuslain 10 §:ssä turvattuun kotirauhaan sekä perustuslain 9 §:ssä suojattuun liikkumisvapauteen. Kaikille näille rajoituksille on perustuslain 19 §:n 3 momentissa ja 20 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle säädettyihin väestön terveyden edistämisvelvollisuuteen ja terveellisen ympäristön turvaamisvelvollisuuteen palautuvat hyväksyttävät ja painavat perusteet. Rajoitukset täyttävät esityksen säätämisjärjestysperusteluissa esitetyin tavoin myös muut perusoikeuksien yleiset ja erityiset rajoitusedellytykset. Lisäksi eläintautilakiehdotukseen sisältyvät rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen, oikeusturvan vaatimusten sekä henkilötietojen suojan kannalta asianmukaiset rangaistus-, muutoksenhaku- ja rekisterisäännökset.

Työvelvollisuutta koskeva eläintautilakiehdotuksen 88 § täyttää perusteluissa esitetyllä tavalla perustuslain 7 §:n 1 momentista, 18 §:stä ja kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista tämänkaltaiselle sääntelylle johtuvat vaatimukset. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa määräyksen saaneen työvelvollisen katsotaan voivan ilman erillistä valtuutusta suorittaa sellaisia tarkastuksia, tutkimuksia ja näytteenottoja, joita lakiehdotuksen 87 §:n mukaan voidaan antaa valtuutetun tarkastajan tehtäväksi. Tämä ilmenee myös lakiehdotuksen 90 §:stä, jonka perusteella työvelvollinen voi suorittaa tarkastuksia eräiden laissa tarkoitettujen velvoitteiden, kieltojen, ehtojen tai rajoitusten noudattamisen valvomiseksi. Ilmeisesti tässä tarkoituksessa työvelvolliselle ehdotetaan annettavaksi myös viranomaisvalvonnalle ominainen oikeus tehtävien suorittamisen kannalta välttämättömien salassa pidettävien tietojen saamiseen (lakiehdotuksen 91 §:n 1 momentti) sekä oikeus saada poliisilta virka-apua (lakiehdotuksen 94 §:n 1 momentti).

Sääntely jättää avoimeksi sen, voidaanko työvelvollisuutta suorittava eläinlääkäri tai opiskelija velvoittaa hoitamaan edellä mainitun kaltaisia perustuslain 124 §:n kattamia julkisia hallintotehtäviä. Valiokunnan mielestä työvelvollisen velvoittaminen julkisten hallintotehtävien hoitamiseen voi olla mahdollista vain hyvin poikkeuksellisesti. Jos mahdollisuutta tällaisten tehtävien määräämiseksi vakavia eläintautitilanteita silmälläpitäen pidetään välttämättömänä, sääntelyä on tarpeen täydentää tätä tarkoittavalla nimenomaisella säännöksellä. Joka tapauksessa työvelvollisen asema on syytä saattaa vastaamaan kaikilta olennaisilta osin valtuutetun tarkastajan asemaa, mukaan lukien asianomaisten tehtävien hoitamisen saattaminen viranomaisvalvonnan piiriin. Työvelvollisuuden luonne huomioon ottaen asianmukaista olisi myös säännösperusteisesti huolehtia siitä, että määräyksen vastaanottaja on selvillä tehtävän hoitamiseen liittyvistä vastuista ja velvollisuuksista.

Työvelvollisen oikeuksista on ehdotettu säädettäväksi pääosin asianmukaisesti. Lakiin on kuitenkin syytä palkkiosäännöksen lisäksi ottaa säännös työvelvolliselle mahdollisesti aiheutuvien kustannusten korvaamisesta (vrt. ehdotettu lain 100 § valtuutettujen tarkastajien osalta) sekä työoikeuden yleislakien soveltamisesta työvelvolliseen (ks. PeVL 15/2007 vp, s. 5/II).

Lausunto

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää,

että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Helsingissä 20 päivänä helmikuuta 2013

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Johannes Koskinen /sd
  • vpj. Outi Mäkelä /kok
  • jäs. Tuija Brax /vihr
  • Eeva-Johanna Eloranta /sd
  • Ilkka Kantola /sd
  • Pia Kauma /kok
  • Kimmo Kivelä /ps
  • Jukka Kopra /kok
  • Markus Lohi /kesk
  • Elisabeth Nauclér /r
  • Tom Packalén /ps
  • Raimo Piirainen /sd
  • Vesa-Matti Saarakkala /ps
  • Tapani Tölli /kesk
  • Anu Urpalainen /kok
  • vjäs. Kimmo Sasi /kok

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Petri Helander