Perustelut

Esitimme, että puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 4 §:n muuttamista koskeva hallituksen esitys voidaan käsitellä vain perustuslain 73 §:n tarkoittamassa vaikeutetussa säätämisjärjestyksessä.

Toisin kuin valiokunnan lausunnossa arvioidaan, katsomme, että esityksellä raskaan aseistuksen käytöstä puolustusvoimien virka-avun muodossa poliisille luodaan uusi toimivaltuus rauhan aikana. Tätä kantaa puoltavat myös valiokunnan kuulemat asiantuntijalausunnot. Väite siitä, että lakiehdotus ei toisi merkittävästi uusia toimivaltuuksia puolustusvoimille, koska ehdotusta voidaan perustella poliisin tehtävillä ja niiden hoitamiseksi tarkoitetuilla valtuuksilla nojautuen poliisilain 27 §:ään, on asiantuntijalausuntojen mukaan kestämätön.

Sodan aikana voidaan useisiin ihmisten perus- ja ihmisoikeuksiin puuttua sotilaallisten voimakeinojen käytöllä kansakunnan ollessa sotatilassa tai vastaavassa kriisissä. Nyt käsillä oleva hallituksen esitys laajentaa kuitenkin näiden keinojen käyttämisen rauhan aikaiseen terrorismin torjuntaan.

Hallituksen esityksen perusteluihin on toimivaltuuksien käytöstä kirjoitettu muun muassa seuraavat perustelut:

"Sotilaallisia voimakeinoja saatettaisiin tarvita esimerkiksi tilanteessa, jossa terroristien haltuun ottama ilma-alus olisi tulossa Suomen ilmatilaan taikka se olisi Suomen ilmatilassa poistunut lentoreitiltään suunnaten lentonsa kohti yhteiskunnan kannalta erittäin merkittävää ja tuhoutuessaan laajalle alueelle tuhoa tai vakavaa vaaraa aiheuttavaa kohdetta, esimerkiksi ydinvoimalaa. Tällainen ilma-alus saattaisi suunnata lentonsa myös kohden huomattavaa taajamaa taikka paikkaa, jossa on koolla valtion ylintä johtoa."

Esityksen perusteluiden ja valiokunnan asiantuntijakuulemisen perusteella on käynyt ilmeiseksi, että puolustusvoimien asevoimaa voitaisiin käyttää rauhan aikana viattomien sivullisten uhraamiseksi pakottavalta näyttävän terrorihyökkäyksen torjumiseksi. Tällaisella voimankäytöllä puututtaisiin peruuttamattomasti muun muassa viattomien lentomatkustajien ja mahdollisesti muiden sivullisten perusoikeuksien suojaan.

Perustuslain 7 §:n mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen (7 §:n 1 mom.). Henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta (7 §:n 3 mom.).

Perusoikeuksien suoja ei ole ehdoton sillä tavalla, ettei niitä saisi missään olosuhteissa ja missään laajuudessa rajoittaa. Perusoikeusturvan kannalta on tärkeää, että rajoitukset kyetään pitämään mahdollisimman vähäisinä (Esitys perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta HE 309/1993 vp, s. 29/II).

Perusoikeuksilla on kuitenkin tietty ydinalue, jonka suojaan puuttumista ei tule sallia. Lähtökohtana on, että aina kaikissa tapauksissa syvälle käyvät, poikkeukselliset tai summaariset rajoitukset merkitsevät sellaista puuttumista perusoikeuteen, että ne eivät ole toteutettavissa tavallisella lailla (HE 309/1993 vp, s. 30/I). Jos lainsäädännössä — vaikkakin vain perusteluiden tasolla — lähdetään siitä, että viattomien sivullisten henki voidaan uhrata terrorihyökkäyksen pysäyttämiseksi, hyväksytään sivullisten ihmisten perusoikeuksien suojan poikkeuksellinen ja summaarinen rajoittaminen.

Kuten valiokunnan lausunnossakin sinänsä oikein todetaan, ehdotetun säännöksen pulmaksi muodostuu se, että puolustusvoimilla ei ole voimassa olevan lainsäädännön eikä ehdotetun lain perusteella toimivaltaa käyttää sotilaallisia voimakeinoja rikosten estämiseksi tai keskeyttämiseksi Suomen alueella. Lisäksi lausunnossa kiinnitetään huomiota siihen, että säännökset yksittäisen poliisimiehen toimivallasta soveltuvat hyvin huonosti toimintaperusteiksi tilanteeseen, jossa on kysymys poliisin poikkeukselliseksi tarkoitetusta mahdollisuudesta saada puolustusvoimilta sotilaallista voimankäyttöä sisältävää virka-apua. Lausunnon mukaan poliisilla ei lähtökohtaisesti ole oikeutta käyttää virkatehtävässä millaisia sotilaallisia voimakeinoja tahansa, eikä puolustusvoimilla ole ehdotetun sääntelyn perusteella oikeutta käyttää muita kuin poliisin toimivaltaan nojaavia voimakeinoja eli puolustusvoimilla ei olisi itsenäistä voimankäyttövaltuutta näissä tilanteissa. Näistä oikeista perusteluista huolimatta valiokunnan enemmistö ei kuitenkaan ole päätynyt mielestämme johdonmukaisesti oikeaan lopputulokseen.

Poliisin voimankäyttövaltuuksia on rajoitettu poliisilaissa. Ehdotuksen mukaan nämä rajoitteet koskisivat siis myös puolustusvoimien virka-aputehtävää suorittavia.

Poliisilain 2 §:ssä säädetään poliisin toiminnan yleisistä periaatteista. Säännöksen 1 momentin mukaan poliisin on toimittava asiallisesti ja puolueettomasti sekä sovinnollisuutta edistäen. Poliisin toimenpiteet on suoritettava aiheuttamatta suurempaa vahinkoa tai haittaa kuin on välttämätöntä tehtävän suorittamiseksi. Toimenpiteiden on oltava perusteltuja suhteessa tehtävän tärkeyteen ja kiireellisyyteen sekä tilanteen kokonaisarviointiin vaikuttaviin seikkoihin. Niin ikään tärkeä säännös on määräys, jonka mukaan poliisi ei saa puuttua kenenkään oikeuksiin enempää kuin poliisin tehtävän suorittamiseksi on tarpeen. Puolustusvoimien raskaan aseistuksen käyttämisessä ei voida käytännössä noudattaa poliisilaissa ja rikoslaissa (RL 4:6) olevia voimankäyttöä koskevia säännöksiä

Asiantuntijanäkemykseen viitaten voidaan todeta, että puolustusvoimien sotilaallisen voiman käyttämisvaltuus poliisin terrorismin vastaisessa toiminnassa ollaan esityksessä istuttamassa paljon vaatimattomammille toimenpiteille luotuun lainsäädännölliseen rakennelmaan ja näin menetellen ollaan tyytymässä asian tärkeyteen nähden luvattoman epäselviin ja väärin sijoittuviin toimivaltajärjestelyihin. Mielestämme esityksessä voimakeinojen käytöstä päättäminen ja mahdollisten viattomien sivullisten hengen uhraaminen terroritekojen estämiseksi tai keskeyttämiseksi ovat asioita, joita ei voida hyväksyä ainakaan näin vähäisellä eettisellä pohdiskelulla siitä, missä tilanteissa näihin keinoihin voitaisiin turvautua. Sotilaallisten voimakeinojen käyttämisen yhteydessä ei ole mitenkään itsestään selvää eikä usein edes todennäköistä, että toimenpiteen vaikutukset koskettavat vain joitakin määrättyjä terroritekoon syyllistyviä henkilöitä (vrt. Moskovassa Duprovka-teatteriyleisön kaappaus 2002 ja Pohjois-Ossetiassa Beslanin koulukaappaus 2004).

Ajatus siviileitä kuljettavien, reitiltään eksyneiden matkustajakoneiden tähtäämisestä armeijan raskailla aseilla nostaa esiin aivan uudenlaisen vaaratilanteen. Esimerkiksi Saksan liittotasavallassa, jossa vastaavanlainen laki on voimassa, tällaisia "läheltä piti" -tilanteita, joissa matkustajakone on harhautunut reitiltään teknisen vian vuoksi, on ollut useita viimeisten vuosien aikana. Hallituksen esityksessä lentomatkustajien turvallisuus sivuutetaan kuviteltaessa Yhdysvalloissa New Yorkiin ja Washingtoniin 11. syyskuuta 2001 matkustajakoneilla tehtyjen terrori-iskujen toistuminen Suomessa.

Katsomme samoin kuin eräät asiantuntijat, että tässä tapauksessa poliisin toimivaltaa ei voida perustaa hätävarjelu- tai pakkotilasäännöstöön. Poliisin käyttäessä voimaa sen toiminnan on nojattava nimenomaisiin toimivaltasäännöksiin. Hätävarjelukonstruktio ei nyt tarkoitetun kaltaisissa tilanteissa tule kysymykseen siksi, että sen lähtökohtana on oikeudettoman hyökkäyksen torjumiseksi välttämätön hätävarjeluteon kohdistaminen hyökkäyksen subjektiin ts. tässä tapauksessa terroristiin (ks. HE 44/2002 vp, s.144). Pakkotilasta on tuon hallituksen esityksen perusteluissa nimenomaisesti todettu, että "ihmishengen riistäminen ei pakkotilasäännöksen nojalla voi olla sallittua tai oikeudenmukaista" (HE 44/2002 vp, s. 123).

Perustuslakiuudistuksen yhteydessä säilytettiin mahdollisuus niin sanottujen poikkeuslakien säätämiseen. Uudistuksessa määriteltiin poikkeuslaki tarkoittamaan perustuslain säätämisjärjestyksessä säädettyä lakia, joka perustuslain sanamuotoa muuttamatta merkitsee asiallista poikkeusta perustuslaista. Perustuslain 73 §:n 1 momentissa poikkeuslakimahdollisuuden käyttöalaa rajattiin käyttämällä ilmaisua "perustuslakiin tehtävä rajattu poikkeus". Ilmaisu "rajattu poikkeus" viittaa ensi sijassa poikkeuksen alan asialliseen rajoittamiseen. Poikkeuslain tulee olla selvästi rajattu suhteessa perustuslain kokonaisuuteen. (Esitys uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi HE 1/1998 vp, s.124/II ja s. 125/I).

Perustuslain säätämisen yhteydessä omaksuttiin periaate poikkeuslakien rajoittamisesta minimiin. Vaatimus poikkeuksen rajatusta luonteesta merkitsee, ettei poikkeuslailla voida puuttua perustuslain keskeisiin ratkaisuihin, kuten perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuteen ja eduskunnan asemaan ylimpänä valtioelimenä. Säännöksen lähtökohtana on, että poikkeuslakimenettelyn käyttöön suhtaudutaan pidättyvästi ja perustuslaista tehtävien poikkeusten ala rajoitetaan mahdollisimman kapeaksi.

Esitys puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 4 §:n muuttamisesta puuttuu useisiin perus- ja ihmisoikeuksiin ja sisältää eräissä tapauksissa äärimmäisten voimankäyttövaltuuksien uskomisen jopa poliisin ylimmälle johdolle. Koska hallituksen esitystä ei voida osittaisillakaan muutoksilla saattaa perustuslain mukaiseksi ja koska poikkeuslakiin ei ole aihetta turvautua tässä asiassa, esitys tulisi mielestämme myöhemmässä valiokuntakäsittelyssä esittää hylättäväksi.