Perustelut
Esitimme, että puolustusvoimien virka-avusta poliisille
annetun lain 4 §:n muuttamista koskeva hallituksen esitys
voidaan käsitellä vain perustuslain 73 §:n
tarkoittamassa vaikeutetussa säätämisjärjestyksessä.
Toisin kuin valiokunnan lausunnossa arvioidaan, katsomme, että esityksellä raskaan
aseistuksen käytöstä puolustusvoimien
virka-avun muodossa poliisille luodaan uusi toimivaltuus rauhan
aikana. Tätä kantaa puoltavat myös valiokunnan
kuulemat asiantuntijalausunnot. Väite siitä, että lakiehdotus
ei toisi merkittävästi uusia toimivaltuuksia puolustusvoimille,
koska ehdotusta voidaan perustella poliisin tehtävillä ja niiden
hoitamiseksi tarkoitetuilla valtuuksilla nojautuen poliisilain 27 §:ään,
on asiantuntijalausuntojen mukaan kestämätön.
Sodan aikana voidaan useisiin ihmisten perus- ja ihmisoikeuksiin
puuttua sotilaallisten voimakeinojen käytöllä kansakunnan
ollessa sotatilassa tai vastaavassa kriisissä. Nyt käsillä oleva
hallituksen esitys laajentaa kuitenkin näiden keinojen
käyttämisen rauhan aikaiseen terrorismin torjuntaan.
Hallituksen esityksen perusteluihin on toimivaltuuksien käytöstä kirjoitettu
muun muassa seuraavat perustelut:
"Sotilaallisia voimakeinoja saatettaisiin tarvita esimerkiksi
tilanteessa, jossa terroristien haltuun ottama ilma-alus olisi tulossa
Suomen ilmatilaan taikka se olisi Suomen ilmatilassa poistunut lentoreitiltään
suunnaten lentonsa kohti yhteiskunnan kannalta erittäin
merkittävää ja tuhoutuessaan laajalle
alueelle tuhoa tai vakavaa vaaraa aiheuttavaa kohdetta,
esimerkiksi ydinvoimalaa. Tällainen ilma-alus saattaisi
suunnata lentonsa myös kohden huomattavaa taajamaa taikka
paikkaa, jossa on koolla valtion ylintä johtoa."
Esityksen perusteluiden ja valiokunnan asiantuntijakuulemisen
perusteella on käynyt ilmeiseksi, että puolustusvoimien
asevoimaa voitaisiin käyttää rauhan aikana
viattomien sivullisten uhraamiseksi pakottavalta näyttävän
terrorihyökkäyksen torjumiseksi. Tällaisella
voimankäytöllä puututtaisiin peruuttamattomasti
muun muassa viattomien lentomatkustajien ja mahdollisesti muiden
sivullisten perusoikeuksien suojaan.
Perustuslain 7 §:n mukaan jokaisella on oikeus
elämään sekä henkilökohtaiseen
vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen (7 §:n
1 mom.). Henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei
saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti
eikä ilman laissa säädettyä perustetta
(7 §:n 3 mom.).
Perusoikeuksien suoja ei ole ehdoton sillä tavalla,
ettei niitä saisi missään olosuhteissa
ja missään laajuudessa rajoittaa. Perusoikeusturvan
kannalta on tärkeää, että rajoitukset
kyetään pitämään mahdollisimman
vähäisinä (Esitys perustuslakien perusoikeussäännösten
muuttamisesta HE 309/1993 vp, s. 29/II).
Perusoikeuksilla on kuitenkin tietty ydinalue, jonka suojaan
puuttumista ei tule sallia. Lähtökohtana on, että aina
kaikissa tapauksissa syvälle käyvät,
poikkeukselliset tai summaariset rajoitukset merkitsevät
sellaista puuttumista perusoikeuteen, että ne eivät
ole toteutettavissa tavallisella lailla (HE 309/1993
vp, s. 30/I). Jos lainsäädännössä — vaikkakin
vain perusteluiden tasolla — lähdetään
siitä, että viattomien sivullisten henki voidaan
uhrata terrorihyökkäyksen pysäyttämiseksi,
hyväksytään sivullisten ihmisten perusoikeuksien
suojan poikkeuksellinen ja summaarinen rajoittaminen.
Kuten valiokunnan lausunnossakin sinänsä oikein
todetaan, ehdotetun säännöksen pulmaksi
muodostuu se, että puolustusvoimilla ei ole voimassa olevan
lainsäädännön eikä ehdotetun lain
perusteella toimivaltaa käyttää sotilaallisia voimakeinoja
rikosten estämiseksi tai keskeyttämiseksi Suomen
alueella. Lisäksi lausunnossa kiinnitetään
huomiota siihen, että säännökset yksittäisen
poliisimiehen toimivallasta soveltuvat hyvin huonosti toimintaperusteiksi
tilanteeseen, jossa on kysymys poliisin poikkeukselliseksi tarkoitetusta
mahdollisuudesta saada puolustusvoimilta sotilaallista voimankäyttöä sisältävää virka-apua.
Lausunnon mukaan poliisilla ei lähtökohtaisesti
ole oikeutta käyttää virkatehtävässä millaisia
sotilaallisia voimakeinoja tahansa, eikä puolustusvoimilla
ole ehdotetun sääntelyn perusteella oikeutta käyttää muita
kuin poliisin toimivaltaan nojaavia voimakeinoja eli puolustusvoimilla
ei olisi itsenäistä voimankäyttövaltuutta
näissä tilanteissa. Näistä oikeista
perusteluista huolimatta valiokunnan enemmistö ei kuitenkaan
ole päätynyt mielestämme johdonmukaisesti
oikeaan lopputulokseen.
Poliisin voimankäyttövaltuuksia on rajoitettu poliisilaissa.
Ehdotuksen mukaan nämä rajoitteet koskisivat siis
myös puolustusvoimien virka-aputehtävää suorittavia.
Poliisilain 2 §:ssä säädetään
poliisin toiminnan yleisistä periaatteista. Säännöksen
1 momentin mukaan poliisin on toimittava asiallisesti ja puolueettomasti
sekä sovinnollisuutta edistäen. Poliisin toimenpiteet
on suoritettava aiheuttamatta suurempaa vahinkoa tai haittaa kuin
on välttämätöntä tehtävän
suorittamiseksi. Toimenpiteiden on oltava perusteltuja suhteessa tehtävän
tärkeyteen ja kiireellisyyteen sekä tilanteen
kokonaisarviointiin vaikuttaviin seikkoihin. Niin ikään
tärkeä säännös on määräys, jonka
mukaan poliisi ei saa puuttua kenenkään oikeuksiin
enempää kuin poliisin tehtävän
suorittamiseksi on tarpeen. Puolustusvoimien raskaan aseistuksen
käyttämisessä ei voida käytännössä noudattaa
poliisilaissa ja rikoslaissa (RL 4:6) olevia voimankäyttöä koskevia
säännöksiä
Asiantuntijanäkemykseen viitaten voidaan todeta, että puolustusvoimien
sotilaallisen voiman käyttämisvaltuus poliisin
terrorismin vastaisessa toiminnassa ollaan esityksessä istuttamassa paljon
vaatimattomammille toimenpiteille luotuun lainsäädännölliseen
rakennelmaan ja näin menetellen ollaan tyytymässä asian
tärkeyteen nähden luvattoman epäselviin
ja väärin sijoittuviin toimivaltajärjestelyihin.
Mielestämme esityksessä voimakeinojen käytöstä päättäminen
ja mahdollisten viattomien sivullisten hengen uhraaminen terroritekojen
estämiseksi tai keskeyttämiseksi ovat asioita,
joita ei voida hyväksyä ainakaan näin
vähäisellä eettisellä pohdiskelulla siitä,
missä tilanteissa näihin keinoihin voitaisiin
turvautua. Sotilaallisten voimakeinojen käyttämisen
yhteydessä ei ole mitenkään itsestään
selvää eikä usein edes todennäköistä,
että toimenpiteen vaikutukset koskettavat vain joitakin
määrättyjä terroritekoon syyllistyviä henkilöitä (vrt.
Moskovassa Duprovka-teatteriyleisön kaappaus 2002 ja Pohjois-Ossetiassa
Beslanin koulukaappaus 2004).
Ajatus siviileitä kuljettavien, reitiltään
eksyneiden matkustajakoneiden tähtäämisestä armeijan
raskailla aseilla nostaa esiin aivan uudenlaisen vaaratilanteen.
Esimerkiksi Saksan liittotasavallassa, jossa vastaavanlainen laki
on voimassa, tällaisia "läheltä piti"
-tilanteita, joissa matkustajakone on harhautunut reitiltään
teknisen vian vuoksi, on ollut useita viimeisten vuosien aikana.
Hallituksen esityksessä lentomatkustajien turvallisuus
sivuutetaan kuviteltaessa Yhdysvalloissa New Yorkiin ja Washingtoniin 11.
syyskuuta 2001 matkustajakoneilla tehtyjen terrori-iskujen toistuminen
Suomessa.
Katsomme samoin kuin eräät asiantuntijat, että tässä tapauksessa
poliisin toimivaltaa ei voida perustaa hätävarjelu-
tai pakkotilasäännöstöön.
Poliisin käyttäessä voimaa sen toiminnan on
nojattava nimenomaisiin toimivaltasäännöksiin.
Hätävarjelukonstruktio ei nyt tarkoitetun kaltaisissa
tilanteissa tule kysymykseen siksi, että sen lähtökohtana
on oikeudettoman hyökkäyksen torjumiseksi välttämätön
hätävarjeluteon kohdistaminen hyökkäyksen
subjektiin ts. tässä tapauksessa terroristiin
(ks. HE 44/2002 vp, s.144). Pakkotilasta
on tuon hallituksen esityksen perusteluissa nimenomaisesti todettu,
että "ihmishengen riistäminen ei pakkotilasäännöksen
nojalla voi olla sallittua tai oikeudenmukaista" (HE 44/2002
vp, s. 123).
Perustuslakiuudistuksen yhteydessä säilytettiin
mahdollisuus niin sanottujen poikkeuslakien säätämiseen.
Uudistuksessa määriteltiin poikkeuslaki tarkoittamaan
perustuslain säätämisjärjestyksessä säädettyä lakia,
joka perustuslain sanamuotoa muuttamatta merkitsee asiallista poikkeusta
perustuslaista. Perustuslain 73 §:n 1 momentissa poikkeuslakimahdollisuuden käyttöalaa
rajattiin käyttämällä ilmaisua
"perustuslakiin tehtävä rajattu poikkeus". Ilmaisu
"rajattu poikkeus" viittaa ensi sijassa poikkeuksen alan asialliseen
rajoittamiseen. Poikkeuslain tulee olla selvästi rajattu
suhteessa perustuslain kokonaisuuteen. (Esitys uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi HE
1/1998 vp, s.124/II ja s. 125/I).
Perustuslain säätämisen yhteydessä omaksuttiin
periaate poikkeuslakien rajoittamisesta minimiin. Vaatimus poikkeuksen
rajatusta luonteesta merkitsee, ettei poikkeuslailla voida puuttua
perustuslain keskeisiin ratkaisuihin, kuten perusoikeusjärjestelmän
kokonaisuuteen ja eduskunnan asemaan ylimpänä valtioelimenä. Säännöksen
lähtökohtana on, että poikkeuslakimenettelyn
käyttöön suhtaudutaan pidättyvästi ja
perustuslaista tehtävien poikkeusten ala rajoitetaan mahdollisimman
kapeaksi.
Esitys puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain
4 §:n muuttamisesta puuttuu useisiin perus- ja ihmisoikeuksiin
ja sisältää eräissä tapauksissa äärimmäisten
voimankäyttövaltuuksien uskomisen jopa poliisin
ylimmälle johdolle. Koska hallituksen esitystä ei
voida osittaisillakaan muutoksilla saattaa perustuslain mukaiseksi
ja koska poikkeuslakiin ei ole aihetta turvautua tässä asiassa,
esitys tulisi mielestämme myöhemmässä valiokuntakäsittelyssä esittää hylättäväksi.