Perustelut
Kouluttamattomat järjestyksenvalvojat
Järjestyksenvalvojan tehtävänä on
1. lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin nojalla ylläpitää järjestystä ja
turvallisuutta sekä estää rikoksia ja
onnettomuuksia toimialueellaan. Kysymys on perustuslain 124 §:ssä tarkoitetusta
julkisesta hallintotehtävästä, joka voidaan
antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos
se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi
hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa
tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen
vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaisille.
Yleisissä kokouksissa ja yleisötilaisuuksissa toimiville
järjestyksenvalvojille eli oikeudellisessa mielessä yksityishenkilöille
kuuluvista toimivaltuuksista on perustuslakivaliokunnan käytännön
mukaan ollut mahdollista säätää tavallisella
lailla ennen muuta siksi, "että järjestyksenvalvojan
valtuudet, voimankäyttö mukaan luettuna, aina
liittyvät varta vasten järjestettyyn tilaisuuteen
ja ovat siksi tapauskohtaisia ja myös ajallisesti rajallisia"
(PeVL 44/1998 vp, s. 3/I, PeVL
28/2001 vp, s. 6/I, PeVL 20/2002 vp,
s. 3/II; ks. myös PeVL 2/1999
vp, s. 3/I). Poliisin säännönmukainen
mukanaolo ei aina ole yleisissä kokouksissa tai yleisötilaisuuksissa luontevaa,
minkä lisäksi kysymys on tapahtumista ja tilaisuuksista,
joissa järjestyksenpito on perinteisesti kuulunut järjestysmiehille
(PeVL 44/1998 vp, s. 3/I).
Valiokunta on suhtautunut järjestyksenpitovaltuuksien säätämiseen
yksityishenkilöille olennaisesti pidättyvämmin,
kun sääntelyyn ei ole sisältynyt tapauskohtaisuutta osoittavia
tai ajallisia rajauksia (PeVL 20/2002 vp,
s. 3/II, PeVL 28/2001 vp, s.
6/I).
Järjestyksenvalvojien toiminnassa on perustuslain kannalta
kysymys tosiasiallisesta toiminnasta. Perusoikeuksien, oikeusturvan
ja hyvän hallinnon vaatimusten turvaamisesta voidaan tällaisessa
toiminnassa huolehtia yleensä sääntelyn
yleisen tarkkuuden ja muun asianmukaisuuden sekä asianomaisten
henkilöiden sopivuuden ja pätevyyden avulla (PeVL
20/2002 vp, s. 3/I, PeVL 28/2001 vp,
s. 5 ja PeVL 24/2001 vp, s. 4/II). Valiokunta
on sääntelyn perusoikeusmerkityksen vuoksi korostanut
sen tärkeyttä, että järjestyksenvalvojaksi
hyväksymisen edellytyksenä on tehtävän
vaativuuden kannalta asianmukainen ja riittävä koulutus
(PeVL 44/1998 vp, s. 3/II).
Järjestyksenvalvojakoulutusta vailla oleva henkilö voidaan
1. lakiehdotuksen 2 a §:n 2 momentin perusteella hyväksyä järjestyksenvalvojaksi
paitsi yksittäiseen kokoontumislain mukaiseen tilaisuuteen — kuten
nykyisinkin — myös momentissa tarkoitettuihin
tilaisuuksiin enintään kuuden kuukauden ajaksi.
Tällaisella järjestyksenvalvojalla ei ole koulutuksen
saaneelle järjestyksenvalvojalle kuuluvia henkilön
kiinniotto- ja säilössäpitovaltuuksia
(2 a §:n 2 mom.) eikä oikeutta kantaa tehtävässään
voimankäyttövälineitä (10 §:n
2 mom.).
Toimivaltarajauksista huolimatta muodostuu puolen vuoden määräaika
valiokunnan mielestä varsin pitkäksi. Ehdotettu
sääntely mahdollistaa kouluttamattomien järjestyksenvalvojien
asettamisen lähes pysyväisluonteisesti esimerkiksi koko
kesäsesongin aikana järjestettäviin tilaisuuksiin
ja on siten omiaan heikentämään koulutusvaatimuksen
merkitystä. Kun lisäksi otetaan huomioon, että järjestyksenvalvojan
peruskoulutuksessa on nykyisin kysymys kolmen päivän kurssista,
tulee mahdollisuus hyväksyä kouluttamaton järjestyksenvalvoja
tehtävään valiokunnan mielestä rajata
ehdotettua olennaisesti lyhyemmäksi ajaksi.
Kouluttamattomia järjestyksenvalvojia tarvitaan etenkin
suurissa tilaisuuksissa koulutettujen valvojien avuksi. Esityksen
perusteluista ilmenevä tarkoitus on, ettei järjestyksen
ja turvallisuuden ylläpidon tule ehdotuksessa tarkoitetuissa
tilaisuuksissa jäädä pelkästään
kouluttamattomien henkilöiden varaan, vaan kaikissa tilaisuuksissa
on oltava riittävä määrä vähintään peruskoulutuksen
suorittaneita järjestyksenvalvojia. Lakiehdotusta on tarpeen
täydentää esityksen tätä tarkoitusta
vastaavilla nimenomaisilla maininnoilla.
Kouluttamattoman järjestyksenvalvojan hyväksymisestä päätettäessä otetaan
lakiehdotuksen 2 a §:n 2 momentin perusteella huomioon
tilaisuuden laajuus ja luonne. Hyväksymisestä voidaan
säännöksen mukaan päättää myös
erityisestä syystä. Ehdotetut säännökset
eivät sanottavasti ohjaa viranomaisen päätöksentekoa. Sääntelyä on
näiltä osin aiheellista täsmentää esimerkiksi
sitomalla hyväksyminen säännöksessä järjestyksen
ylläpitotehtävän kannalta merkityksellisiin
seikkoihin ja syihin.
Oikeus saada päätös
Järjestyksenvalvojaksi hyväksymistä hakeneelle
ei 1. lakiehdotuksen 14 §:n 2 momentin mukaan anneta erillistä päätöstä eikä valitusosoitusta,
jos hyväksyminen myönnetään
hakemuksen mukaisesti.
Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 21 §:n
2 momentin kannalta. Oikeus saada perusteltu päätös
kuuluu sen mukaan lailla turvattaviin hyvän hallinnon takeisiin.
Säännös hyvän hallinnon takeista
ei — sen esityöt huomioon ottaen (HE 309/1993
vp, s. 74/II) — estä säätämästä vähäisiä poikkeuksia
esimerkiksi oikeuteen saada perusteltu päätös,
kunhan poikkeukset eivät muuta oikeuden asemaa pääsääntönä eivätkä yksittäistapauksessa
vaaranna yksilön oikeusturvaa (PeVL 5/2006
vp, s. 7/II, PeVL 12/2002 vp, s. 6/II).
Ehdotuksessa on sinänsä kysymys verraten vähäisestä poikkeuksesta
oikeuteen saada perusteltu päätös. Poikkeus
koskee tilannetta, jossa hyväksyminen on myönnetty
hakemuksen mukaisesti ja sen osoituksena hakija saa — päätöksen
asemesta — järjestyksenvalvojakortin.
Ehdotus vastaa esityksen perustelujen mukaan — voimassa
olevan hallintolain vastaista — nykykäytäntöä,
joka on perustunut näkemykseen, ettei hakijalla ole tällaisissa
tapauksissa oikeussuojan tarvetta. Perustuslakivaliokunta
on omassa käytännössään
lähtenyt yleisesti siitä, että oikeussuojan
tarvetta voi ilmetä myös silloin, kun viranomainen
tekee myönteisen päätöksen (PeVL
43/1998 vp, s. 7/I). Järjestyksenvalvojaksi
hyväksytyn oikeusturvan kannalta on merkityksellistä,
että päätökseen voidaan liittää lakiehdotuksen
12 §:n 2 momentissa tarkoitettuja ehtoja ja rajoituksia.
Lisäksi on viranomaisen päätöksenteon
yleisen valvonnan kannalta tärkeää,
että perusoikeuksiin puuttumisvaltuuksia käyttämään
oikeutetun järjestyksenvalvojan hyväksymisestä tehdään
asianmukainen päätös hallintolain vaatimusten
mukaisesti. Esityksen 1. lakiehdotuksen 14 §:stä on
näiden seikkojen vuoksi syytä poistaa 2 momentti.
Sama koskee 2. lakiehdotuksen 27 §:n 2 momenttia
ja 39 §:n 2 momenttia.
Muita seikkoja
Järjestyksenvalvojan toimialue.
Järjestyksenvalvoja voidaan kokoontumislain 18 §:ään
ehdotetun lisäyksen nojalla asettaa ylläpitämään
järjestystä ja turvallisuutta myös yleisötilaisuuden "välittömässä läheisyydessä".
Ilmaisulla tarkoitetaan esityksen perustelujen mukaan muun muassa
yleisötilaisuuden järjestämiseen liittyviä kulkuväyliä,
tilaisuuteen osallistujille varattuja pysäköintialueita
sekä tilaisuuden järjestämiseksi tarvittavan
rakennuksen ja alueen ulkopuolella välittömästi
olevia alueita.
Perustuslakivaliokunta on majoitus- ja ravitsemisliiketoimintaan
sovellettavaa sääntelyä arvioidessaan
(PeVL 49/2004 vp, s. 3/I) pitänyt tärkeänä,
että ilmaisua "välitön läheisyys"
tulkitaan suppeasti. Yleensä sillä tarkoitetaan
välittömästi liikkeen sisäänkäynnin
edessä olevaa, alaltaan vähäistä katu-
tai tiealueen osaa. Ilmaisua tulee tulkita samaan tapaan supistavasti
järjestyksenvalvojien ja vastaavien toimialuetta sääntelevässä muussakin
lainsäädännössä.
Järjestyksenvalvojan toimialue voi satunnaisesti järjestettävissä yleisötilaisuuksissa
valiokunnan mielestä perustellusti kattaa myös
esimerkiksi esityksessä mainitut kulkuväylät
ja paikoitusalueet. Toimialueen tällaiseen laajuuteen on
kuitenkin edellä esitetyn tulkintaperiaatteen ja sääntelyn
tarkkarajaisuuden kannalta ongelmallista viitata ilmaisulla "välitön
läheisyys". Lakiehdotusta on siksi tarkistettava maininnoilla,
joiden mukaan järjestyksenvalvojan toimialueeseen voi kuulua
myös yleisötilaisuuden järjestämiseksi
tarvittavat paikoitusalueet ja niille johtavat sisääntuloväylät.
Harkintavallan käyttöä tulee säännöksessä lisäksi
ohjata niin, ettei toimialuetta määrätä laajemmaksi
kuin on yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi
yleisötilaisuudessa, mainituilla alueilla ja väylillä sekä niiden
välittömässä läheisyydessä välttämättä tarpeen.
Säilössäpito.
Kiinni otetun henkilön säilössäpidosta
ja siihen käytettävistä tiloista säädetään 1. lakiehdotuksen
28 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla sisäasiainministeriön
asetuksella. Ministeriölle osoitettu täysin avoin
sääntelyvaltuus on selvästi ristiriidassa
perustuslain 7 §:n 3 momenttiin sisältyvän
sen säännöksen kanssa, jonka mukaan vapautensa
menettäneen oikeudet turvataan lailla. Ehdotettu valtuus
on poistettava, jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Järjestyksenvalvojalakia on syytä täydentää säännöksillä lain
nojalla säilöön otetun oikeuksista. Tähän
liittyen on huomattava, että eduskunnan käsiteltävänä on
hallituksen esitys laiksi poliisin säilyttämien
henkilöiden kohtelusta sekä laeiksi eräiden
siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 90/2005 vp).
Esitys sisältää perustuslain 7 §:n
3 momentin kannalta asianmukaisen ehdotuksen myös järjestyksenvalvojista
annetun lain täydentämisestä.
Voimankäyttövälineet.
Esityksen 1. lakiehdotuksen 10 §:n 1 momentissa on
säännös järjestyksenvalvojan
voimankäyttövälineistä. Säännöksen
on tarkoitus olla tyhjentävä siten, että järjestyksenvalvoja
ei saa käyttää muita kuin momentissa
mainittuja voimankäyttövälineitä. Säännös
on asianmukaista muotoilla esityksen tätä tarkoitusta
ehdotettua selvemmin vastaavaksi.
