Perustelut
Yleistä
Esityksen pääasiallisena tarkoituksena on
tehostaa poliisin toimintaa terrorismin ja muun järjestäytyneen
rikollisuuden estämiseksi, paljastamiseksi ja selvittämiseksi
laajentamalla poliisilakiin perustuvia poliisin tiedonhankintaoikeuksia.
Lakiin ehdotetaan muun ohella lisättäviksi uudet
säännökset telekuuntelusta, tiedon hankkimisesta
matkaviestimen sijainnista ja poliisin tietolähdetoiminnasta.
Lisäksi ehdotetaan laajennettaviksi poliisin oikeuksia
tekniseen tarkkailuun ja televalvontaan samoin kuin peitetoimintaan
ja valeostoon.
Erityisesti telepakkokeinojen käyttö merkitsee
puuttumista niiden kohteina olevien henkilöiden useisiin
perusoikeuksiin, kuten kotirauhan turvaan ja yksityiselämän
suojaan samoin kuin luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaan.
Näiden pakkokeinojen käytön valvontaan on
niiden perusoikeusherkän ja salaisen luonteen vuoksi kiinnitetty
nykyisessä sääntelyssä erityistä huomiota.
Oikeusturvan kannalta on olennaista, että telepakkokeinon
käytöstä päättää pääsäännön
mukaan tuomioistuin. Tämän lisäksi sisäasiainministeriön
tehtävänä on valvoa näiden pakkokeinojen
käyttöä. Ministeriön on pakkokeinolain 15 §:n,
poliisilain 33 §:n 3 momentin ja tullilain 20 g §:n
3 momentin perusteella annettava eduskunnan oikeusasiamiehelle vuosittain
kertomus kyseisissä lainkohdissa mainittujen telepakkokeinojen
käytöstä. Puolustusministeriön
on poliisin tehtävien suorittamisesta puolustusvoimissa
annetun lain mukaan vastaavasti annettava vuosittain kertomus eduskunnan
oikeusasiamiehelle teknisen kuuntelun käytöstä.
Peitetoiminnan kohdalla noudatetaan samanlaista sisäasiainministeriön
eduskunnan oikeusasiamiehelle vuosittain antamaan kertomukseen perustuvaa
jälkikäteistä valvontamenettelyä,
joka nyt käsiteltävänä olevassa
esityksessä ehdotetaan ulotettavaksi myös poliisin
epäkonventionaaliseen tiedonhankintaan liittyvien harhautus-
ja peittelytoimien valvontaan.
Pakkokeinojen käytön jälkikäteistä valvontajärjestelmää on
sen puutteisiin kohdistetun arvostelun jälkeen kehitettyEduskunnan
oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2003, s. 69—79.,
eikä valiokunnalla ole perusteita epäillä,
etteikö uusi salaisten pakkokeinojen käsittelyjärjestelmä parantaisi
sisäasiainministeriön mahdollisuuksia valvoa telepakkokeinojen
käyttöä (PeVM 2/2004 vp, s. 3/II).
On kuitenkin syytä korostaa, ettei tämä vaikuta
pakkokeinolainsäädäntöä soveltavien tuomioistuinten
tehtävään huolehtia pakkokeinojen kohteiden
oikeusturvasta. Menettelyyn on nykyisen lainsäädännön
mukaan kytketty pakkokeinon kohteen etua edustava julkinen asiamies vain
pakkokeinolain mukaisissa niin sanotuissa asuntokuuntelutapauksissa.
Telepakkokeinojen käytöstä ja valvonnasta tehtyjen
selvitysten perusteella näyttää siltä,
että lainsäädäntö on
osalle sen soveltajista edelleenkin vierasta tai vaikeasti sovellettavaa
(PeVM 2/2004 vp, s. 3/II)Ks.
myös Jaakko Jonkka: Poliisin johtamisjärjestelmä ja
sisäinen laillisuusvalvonta. Sisäasiainministeriön julkaisuja
46/2004, s. 60.. Tämä johtuu ainakin
osaksi siitä, että lainsäädäntöä on
kehitetty — nyt käsiteltävänä olevan
esityksen tapaan — poliisi-, pakkokeino- ja tullilain osittaisuudistuksilla (PeVM
2/2004 vp, s. 3/II).Eduskunnan
oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2003, s. 78—79. Poliisin
oikeudesta saada teleyritykseltä viestinnän tunnistamistietoja
säädetään myös sähköisen
viestinnän tietosuojalaissa. Lisäksi telepakkokeinoista
sisältyy säännöksiä lakiin
poliisin tehtävien suorittamisesta puolustusvoimissa. Kokonaisuudesta
on näin muodostunut vaikeaselkoinen ja systematiikaltaan
epäselvä. Samanlaiset heikkoudet rasittavat yleisemminkin
pakkokeinolainsäädäntöä. Perustuslakivaliokunta
on esimerkiksi kiinnittänyt huomiota pakkokeinolain näyttökynnyssäännöksissä käytettyjen
ilmaisujen epäselvyyteen ja moninaisuuteen (PeVL
36/2002 vp, s. 3/I). Tullilain muutosehdotusta
arvioidessaan valiokunta taas ei pitänyt johdonmukaisena,
että rikostenehkäisyssä samat
toimivaltuudet ovat ainakin sanonnallisesti arvioiden helpommin
käytettävissä kuin esitutkinnan aikana
(PeVL 37/2002 vp, s. 3/II).
Perustuslakivaliokunta pitää edellä esitetyn perusteella
tärkeänä, että valtioneuvoston
piirissä ryhdytään toimiin telepakkokeinoja
koskevan lainsäädännön kokonaisuudistuksen
aikaansaamiseksi. Tavoitteena tulee olla perusoikeusjärjestelmän
vaatimukset täyttävä, selkeä ja
johdonmukainen sääntelykokonaisuus. Tavoitteen saavuttaminen
saattaa edellyttää pakkokeinolainsäädännön
uudistamista muiltakin kuin telepakkokeinoja koskevilta osilta.
Samalla on tärkeää ennakkoluulottomasti
kokonaisuudesta käsin arvioida nykyisten oikeusturva- ja
valvontajärjestelmien kehittämistarpeita ja valmistella tarvittaessa
ehdotukset lainsäädännön uudistamiseksi
näiltäkin osin.
Telekuuntelu
Poliisimiehellä on poliisilakiehdotuksen 31 d §:n
1 momentin perusteella oikeus rikoksen estämiseksi tai
paljastamiseksi kohdistaa telekuuntelua henkilön hallussa
olevaan tai hänen oletettavasti muuten käyttämäänsä teleliittymään,
-osoitteeseen tai -päätelaitteeseen, jos henkilön
voidaan perustellusti olettaa syyllistyvän momentissa mainittuun
terrorismirikokseen. Lisäedellytyksenä on, että saatavilla
tiedoilla voidaan olettaa olevan erittäin tärkeä merkitys
rikoksen estämiseksi tai paljastamiseksi.
Telekuuntelussa on lakiehdotuksen 28 §:n 1 momentin
7 kohdan mukaan kysymys teleliittymään, -osoitteeseen
tai -päätelaitteeseen tulevan tai siitä lähtevän
viestin kuuntelemisesta tai tallentamisesta salaa viestin sisällön
selvittämiseksi. Ehdotetun valtuuden nojalla on siten mahdollista
puuttua luottamuksellisen viestin salaisuuteen.
Kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus
on perustuslain 10 §:n 2 momentin mukaan loukkaamaton.
Lailla voidaan pykälän 3 momentin nojalla kuitenkin
säätää rajoituksista viestin
salaisuuteen muun muassa yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta
vaarantavien rikosten tutkinnassa.
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että rikosten
tutkinnasta perustuslain 10 §:n 3 momentin mielessä voi
olla kysymys myös tapauksissa, joissa on esillä konkreettinen ja
yksilöity rikosepäily (PeVL 37/2002
vp, s. 3/I, PeVL 5/1999 vp,
s. 2—3, PeVL 2/1996 vp, s. 2/I).
Valiokunta on toisaalta pitänyt tärkeänä, että toimenpiteen
valtiosääntöoikeudellisen sallittavuuden
edellytyksenä oleva konkreettinen ja yksilöity
rikosepäily tuodaan selvästi esille myös
säännöksen sanamuodossa (PeVL
5/1999 vp, s. 3/I). Lakiehdotus täyttää nämä vaatimukset.Valiokunta
ei voi yhtyä esityksen perusteluissa esitettyyn näkemykseen,
jonka mukaan säännös ei välttämättä edellytä konkreettisen
ja yksilöidyn rikosepäilyn
käsillä oloa. Näkemys herättää epäilyn poliisilain
nykyisen 31 c §:n 1 momentin soveltamiskäytännön
asianmukaisuudesta. Momentti on näet näiltä osin
muotoiltu samoin sanoin ("henkilön lausumien, uhkausten
tai käyttäytymisen perusteella taikka muutoin
voidaan perustellusti olettaa hänen syyllistyvän
rikokseen") kuin nyt käsiteltävänä oleva
ehdotus. Koska terrorismirikokset on lisäksi perustellusti
luettava perustuslain 10 §:n 3 momentissa tarkoitettuihin
yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta vaarantaviin rikoksiin,
voidaan lakiehdotus näiltä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotuksen 31 d §:n 2 momentin säännös poliisimiehen
oikeudesta telekuunteluun tilanteessa, jossa kuuntelu on välttämätöntä henkeä tai
terveyttä välittömästi uhkaavan
vakavan vaaran torjumiseksi, ei valiokunnan aiemman käytännön
valossa (PeVL 5/1999 vp, s. 7/I)
vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Televalvonta
Esityksessä ehdotetaan täydennettäväksi
perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 5/1999
vp, s. 6—7) säädettyä poliisilain
31 c §:n 1 momenttia televalvonnan edellytyksistä.
Poliisilla on ehdotuksen mukaan oikeus televalvontaan nykyisten
perusteiden lisäksi myös silloin, jos henkilön
voidaan perustellusti olettaa syyllistyvän paritukseen
tai momentissa tarkoitettujen rikosten rangaistavaan yritykseen
taikka terroristisessa tarkoituksessa tehtävän
rikoksen valmisteluun. Rangaistusasteikon perusteella määräytyvää edellytystä ehdotetaan
niin ikään muutettavaksi. Ehdotuksen perusteella
televalvontaan riittää perusteltu oletus rikoksesta,
josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään
neljä vuotta vankeutta, kun nykyisin edellytetään
rikosta, josta ei ole säädetty lievempää rangaistusta
kuin neljä kuukautta vankeutta.
Televalvonta merkitsee tunnistamistietojen hankkimista televiesteistä,
jotka on lähetetty yleiseen viestintäverkkoon
tai siihen liitettyyn viestintäverkkoon kytketystä teleliittymästä, sähköpostiosoitteesta
tai muusta teleosoitteesta tai telepäätelaitteesta
taikka vastaanotettu sellaiseen, ja tällaisen liittymän
tai laitteen tilapäistä sulkemista sekä matkaviestimen
sijaintitiedon hankkimista.
Viestin tunnistamistiedot jäävät
valiokunnan vakiintuneen käytännön mukaan
viestin salaisuutta koskevan perusoikeuden ydinalueen ulkopuolelle
(esim. PeVL 37/2002 vp, s. 3/I).
Valiokunta on lisäksi pitänyt mahdollisena, että tunnistamistietojen
saaminen jätetään sitomatta tiettyihin
rikostyyppeihin, jos sääntely muutoin täyttää perusoikeuksien
yleiset rajoitusedellytykset (PeVL 37/2002 vp,
s. 3/I).
Ehdotuksessa televalvonta kytkeytyy voimassa olevan lain tapaan
osin rangaistusasteikon perusteella määräytyviin
rikoksiin ja osin tiettyihin rikostyyppeihin. Rangaistusasteikon
ja rikostyyppien osalta ehdotus vastaa pakkokeinolain 5 a luvun
3 §:n 1 momentin säännöksiä televalvonnan
edellytyksistä. Kun lisäksi otetaan huomioon,
että sääntelyn taustalla oleva rikosten
ennalta estäminen ja paljastaminen on perusoikeusjärjestelmän
näkökulmasta hyväksyttävä ja
painava yhteiskunnallinen intressi ja että televalvonnasta
32 b §:n nojalla kiiretilanteita lukuun ottamatta päättää tuomioistuin
(PeVL 37/2002 vp, s. 3), voidaan lakiehdotus
näiltä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Tekninen tarkkailu
Yleistä.
Esityksessä ehdotetaan täydennettäviksi
perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL
15/1994 vp, PeVL 5/1999 vp)
säädetyn poliisilain 31 §:n 3 ja 4 momentin
säännöksiä teknisen tarkkailun
edellytyksistä.
Teknisellä tarkkailulla tarkoitetaan laissa jatkuvaa
tai toistuvaa tiettyyn henkilöön kohdistuvaa teknisellä laitteella
tapahtuvaa kuuntelua ja äänen tallentamista, katselua
ja kuvaamista sekä kulkuneuvon tai tavaran liikkumisen
seurantaa. Teknistä tarkkailua voidaan poliisilain 31 §:n 1 momentin
mukaan kohdistaa vakituiseen asumiseen käytetyn huoneen
tai tilan ulkopuolella olevaan henkilöön taikka
kulkuneuvoon tai tavaraan. Yleisenä edellytyksenä on,
että teknisen tarkkailun avulla voidaan perustellusti olettaa saatavan
rikoksen torjumiseksi tarvittavia tietoja.
Tekninen kuuntelu.
Tekninen kuuntelu on 31 §:n 3 momenttiin
ehdotetun lisäyksen perusteella mahdollista, jos henkilön
voidaan perustellusti olettaa syyllistyvän terroristisessa
tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmisteluun.
Valtuuden käyttö merkitsee puuttumista perustuslain
10 §:ssä turvattuihin yksityiselämän suojaan
ja luottamuksellisen viestin salaisuuteen. Terroristisessa tarkoituksessa
tehtävän rikoksen valmistelussa on kuitenkin epäilyksittä kysymys
sellaisesta yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta vaarantavasta
rikoksesta, jota tarkoitetaan perustuslain 10 §:n 3 momentissa.
Terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelu
mainitaan teknisen kuuntelun ja teknisen katselun edellytyksenä myös
pakkokeinolain 5 a luvun 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa ja 4
a §:n 2 momentissa. Muutoinkin ehdotus täyttää tällaiselle
sääntelylle perustuslakivaliokunnan käytännössä asetetut
vaatimukset. Lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Asunnossa olevan henkilön tarkkailu.
Tekninen tarkkailu voi ehdotetun 31 §:n 4 momentin perusteella
kohdistua asunnossa olevaan henkilöön sillä uudella
edellytyksellä, että tarkkailu on välttämätöntä tekeillä tai
uhkaamassa olevan terroristisessa tarkoituksessa tehtävän
rikoksen estämiseksi. Valtuuden nojalla on mahdollista puuttua
paitsi yksityiselämän ja luottamuksellisen viestin
salaisuuteen myös perustuslaissa turvattuun kotirauhaan.
Lailla voidaan perustuslain 10 §:n 3 momentin nojalla kuitenkin
säätää perusoikeuksien turvaamiseksi
tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan
piiriin ulottuvista toimista.
Toimenpiteet terroristisessa tarkoituksessa tehtävän
rikoksen estämiseksi ovat hyväksyttäviä tällaisen
rikoksen kohteena olevien perusoikeuksien turvaamiseksi.
Ehdotus rinnastuu voimassa olevan lain siihen edellytykseen, jonka
mukaan niin sanotun rynnäkkötarkkailun tulee olla
välttämätöntä toimenpiteen
suorittajan, kiinni otettavan tai suojattavan henkilön
henkeä tai terveyttä uhkaavan välittömän
vaaran torjumiseksi. Esityksen perusteluista ilmenevä tarkoitus
nimittäin on, että tekninen tarkkailu olisi uudenkin
säännöksen nojalla mahdollista vain, jos
tarkkailu on välttämätöntä poliisitoimenpiteen
turvalliseksi suorittamiseksi. Tämä on toimenpiteen
suorittamiseen osallistuvien hengen ja terveyden suojaamiseksi perusteltua
ja hyväksyttävää. Ehdotetun
säännöksen sanamuodon perusteella näyttää kuitenkin
siltä, että terroristisessa tarkoituksessa tehtävän
rikoksen estäminen olisi itsenäinen edellytys
tekniselle tarkkailulle. Säännöksen sanamuoto
on tarkistettava esityksen tarkoitusta vastaavaksi.Säännös
on mahdollista muotoilla esimerkiksi seuraavasti: "Poliisimiehellä on
oikeus kohdistaa teknistä tarkkailua myös asunnossa
olevaan henkilöön, jos se on välttämätöntä poliisitoimenpiteen
turvalliseksi suorittamiseksi. Lisäksi edellytyksenä on,
että tekninen tarkkailu on välttämätöntä toimenpiteen
suorittajan, kiinni otettavan tai suojattavan henkilön
henkeä tai terveyttä uhkaavan välittömän
vaaran torjumiseksi taikka tekeillä olevan tai uhkaamassa
olevan terroristisessa tarkoituksessa tehtävän
rikoksen estämiseksi."
Matkaviestimen sijaintitieto
Poliisille voidaan 1. lakiehdotuksen 31 f §:n perusteella
antaa lupa saada tieto niistä matkaviestimistä,
joista tiettynä aikana kirjautuu tieto tietyn paikan läheisyydessä sijaitsevan
tukiaseman kautta telejärjestelmään.
Edellytyksenä on, että tiedoilla voidaan olettaa
olevan erittäin tärkeä merkitys 31 c §:n
1 momentissa tarkoitetun rikoksen estämisessä tai
saman pykälän 2 momentissa tarkoitetun vaaran
torjumisessa. Poliisi voi lakiehdotuksen 28 §:n 1 momentin
6 kohdan takia hankkia matkaviestimen sijainnista tiedon myös
televalvontaa koskevien 31 c §:n säännösten
nojalla.
Sääntelyn valtiosääntöoikeudellinen
merkitys liittyy perustuslain 10 §:ssä turvattuun
yksityiselämän suojaan, jonka lähtökohtana
on yksilön oikeus elää omaa elämäänsä ilman
viranomaisten ja ulkopuolisten tahojen mielivaltaista tai aiheetonta
puuttumista siihen. Sääntely liittyy myös
perustuslain 9 §:ssä turvattuun liikkumisvapauteen
(PeVL 9/2004 vp, s. 5/II, PeVL 36/2002
vp, s. 5/II).
Perustuslakivaliokunta antoi pakkokeinolain vastaavaa sääntelyä arvioidessaan
suurta painoa sille, että kysymyksessä oleva yksityiselämän suojan
rajoitus on varsin vähäinen verrattuna rajoituksen
perusteena olevan yhteiskunnallisen intressin tärkeyteen
(PeVL 36/2002 vp, s. 5/II). Tämä on
soveltuva lähtökohta myös nyt käsiteltävänä olevan
ehdotuksen arvioinnille. Poliisin oikeus on sidottu varsin tiukkoihin
edellytyksiin siitä, että sijaintitietojen saamisella
voidaan olettaa olevan erittäin tärkeä merkitys
verraten törkeiden rikosten estämisessä taikka
henkeä tai terveyttä uhkaavan vaaran torjumisessa.
Sijaintitietojen salassapitoon sovelletaan poliisilain 43 §:ää poliisin
henkilöstöön kuuluvan vaitiolovelvollisuudesta.
Pakkokeinolain käsittelyn yhteydessä valiokunta
piti lisäksi merkityksellisinä tuolloiseen ehdotukseen
sisältyneitä säännöksiä sijaintitietojen
hävittämisestä (PeVL 36/2002
vp, s. 5/II). Poliisilain 34 § aineiston
käsittelystä näyttäisi jäävän
tässä suhteessa puutteelliseksi, koska siinä mainitaan
vain lain 30 ja 31 §:ssä tarkoitettuja toimenpiteitä suoritettaessa
kootut tiedot. Sääntelyä on tältä osin
tärkeää täydentää.
Toimenpiteistä päättäminen
Perusoikeuksien kannalta on tärkeää,
että telekuuntelusta, televalvonnasta, tiedon hankkimisesta
matkaviestimien sijainnista sekä teknisestä tarkkailusta
32 b §:n 1 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa päättää pääsäännön
mukaan tuomioistuin. Asian käsittelyssä noudatetaan
soveltuvin osin pykälän 3 momentissa mainittuja pakkokeinolain
säännöksiä. Tarkoitus ei kuitenkaan
liene laajentaa julkisesta asiamiehestä annettujen pakkokeinolain
5 a luvun 6 a §:n säännösten
soveltamista poliisilakiin perustuvien telepakkoasioiden käsittelyyn.
Vaikka tämä ehkä onkin viittaussäännöksessä käytetystä ilmaisusta
("soveltuvin osin") pääteltävissä,
on sääntelyä tältä osin
paikallaan täsmentää.
Päällystöön kuuluva poliisimies
voi lakiehdotuksen 32 c §:n 1 momentissa tarkoitetussa
kiiretilanteessa päättää myös
telekuuntelusta siihen asti, kunnes tuomioistuin on ratkaissut lupa-asian. Lupaa
on haettava heti, kun se on mahdollista, ja viimeistään
24 tunnin kuluttua toimenpiteen aloittamisesta. Lupaa on mahdollista
hakea myös puhelimitse.
Kun telekuuntelumahdollisuus sisällytettiin pakkokeinolakiin,
perustuslakivaliokunta piti oleellisena oikeusturvaseikkana sitä,
että kuunteluvaltuuden edellytyksenä on aina riippumattoman
tuomioistuimen yksittäistapauksessa konkreettisen rikosepäilyn
johdosta antama lupa (PeVL 8/1994 vp,
s. 2/II). Käsiteltävänä olevan esityksen
perusteluista ilmenee, että poliisi voi uuden säännöksen
nojalla suorittaa telekuuntelua ja lopettaa kuuntelun ennen tuomioistuimen luparatkaisua.
Tällöin telekuuntelun edellytykset eivät
tule lainkaan tuomioistuimen arvioitaviksi. Tämä ei
perustuslakivaliokunnan tuoreen kannan mukaan ole sopusoinnussa
perustuslain 10 §:n luottamuksellisen viestin salaisuutta
turvaavien säännösten kanssa, vaan telekuuntelun tulee
aina olla sidottu tuomioistuimen lupaan (PeVL 36/2002
vp, s. 7/I). Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
käytön edellytyksenä siten on, että lakiehdotuksen
32 c §:n 1 momentista poistetaan maininta telekuuntelusta.
Muita seikkoja
Toimenpiteen siirtäminen.
Tiedonhankintatoimenpiteitä suorittava poliisimies
saa 1. lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentin perusteella lykätä tekeillä olevaan
rikokseen puuttumisen, jos se on välttämätöntä tiedonhankintatoiminnan
paljastumisen estämiseksi tai toiminnan tavoitteen turvaamiseksi.
Esityksen perusteluista ilmenevä tarkoitus on, että poliisi
voi säännöksessä tarkoitetuissa
tilanteissa olla puuttumatta tiedonhankintatoiminnan kohteena olevaa
rikosta vähäisempiin tekeillä oleviin
rikoksiin. Tämä on poliisitoiminnan yleisiä periaatteita
ja tärkeysjärjestystä koskevien
poliisilain 2 §:n säännösten
näkökulmasta sinänsä perusteltua.
Valiokunta pitää perusoikeussyistä kuitenkin
tärkeänä, että vakavimmat yksilöön
kohdistuvat rikokset rajataan säännöksessä toimenpiteen
siirtomahdollisuuden ulkopuolelle.
Poliisimiehen käyttäytyminen.
Poliisimiehen on 1. lakiehdotuksen 9 c §:n mukaan
käyttäydyttävä virassa ja yksityiselämässä siten,
ettei hän ole omiaan vaarantamaan luottamusta poliisille
kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon.
Ehdotuksen taustalla ovat poliisin toiminnan luotettavuuteen
kohdistuvat erityiset vaatimukset samoin kuin poliisin vapaa-aikaan
ulottuvat toimivaltuudet ja -velvollisuudet poliisilain 9 §:n
perusteella. Poliisimiehen yksityiselämään
ulottuvalle sääntelylle on siten hyväksyttävät
ja painavat perusteet, eikä ehdotus muodostu muutenkaan
perustuslain kannalta ongelmalliseksi.
Poliisimiehen sivutehtävät.
Poliisimies ei 1. lakiehdotuksen 9 d §:n 2 momentin
takia saa hoitaa tehtävää, johon liittyvät
oikeudet ja velvollisuudet saattavat joutua ristiriitaan poliisilain mukaisten
tehtävien kanssa. Ehdotus on merkityksellinen perustuslain
10 §:ssä turvatun yksityiselämän
suojan näkökulmasta ja perustuslain 18 §:n
1 momentin kannalta siltä osin kuin momentissa turvataan
jokaisen oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan
työllä, ammatilla tai elinkeinolla.
Tarkoitus perustelujen mukaan on kieltää poliisimiestä toimimasta
esimerkiksi yleisötilaisuuden turvallisuuspäällikkönä ja
muissa vastaavissa poliisin tehtäviä sivuavissa
tehtävissä. Kiellettyä olisi myös
poliisin toimialaan liittyvä jatkuva tai toistuva liiketoiminnan
luonteinen konsultointi ja kouluttaminen. Ehdotetulle sääntelylle
on poliisin tehtävien ja toimivaltuuksien erityisluonteeseen
ja -laajuuteen liittyvät hyväksyttävät
perusteet (PeVL 12/2002 vp, s. 5/II). Näiden
seikkojen painavuus huomioon ottaen ehdotus ei valiokunnan mielestä loukkaa
oikeasuhtaisuuden vaatimuksia. Sääntelyn täsmällisyyden
näkökulmasta on kuitenkin paikallaan esimerkinomaisesti
yksilöidä säännöksessä joitakin
kiellon piiriin esityksen perustelujen mukaan kuuluvia tehtäviä ja
täydentää säännöstä tällaisiin
tehtäviin viittaavalla vastaavuusmaininnalla.
Paikalta poistaminen.
Henkilö saadaan poistaa paikalta sillä 1.
lakiehdotuksen 20 §:n 2 momenttiin lisättäväksi
ehdotetulla uudella edellytyksellä, että hänen
uhkauksistaan tai muusta käyttäytymisestään
ja aiemmasta käyttäytymisestään
vastaavassa tilanteessa voidaan päätellä hänen
todennäköisesti aiheuttavan huomattavaa häiriötä tai
välitöntä vaaraa yleiselle järjestykselle
ja turvallisuudelle.
Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 9 §:n
1 momentissa turvatun liikkumisvapauden kannalta samoin kuin perustuslain
7 §:ssä suojattujen henkilökohtaisen
vapauden ja koskemattomuuden näkökulmasta. Paikalta
poistamisen kynnys näyttää muodostuvan
ehdotuksessa käytetyn verraten väljän
ilmaisun ("voidaan päätellä... todennäköisesti
aiheuttavan...") takia matalaksi (vrt. PeVL 36/2002
vp, s. 2—3). Samaa ilmaisua kuitenkin käytetään
poliisilain voimassa olevassa 20 §:n 1 momentissa ja sillä voidaan siten
olettaa olevan käytännön soveltamistilanteissa
vakiintunut merkitys. Lisäksi kynnystä nostaa
se, että arvion on 20 §:n 2 momentin sanamuodon
mukaan aina perustuttava henkilön sen hetkisten uhkausten
ja muun käyttäytymisen lisäksi hänen
aiempaan käyttäytymiseensä vastaavassa
tilanteessa. Näistä seikoista huolimatta on tällaisessa
henkilön mahdollisten toimien ennakointiin perustuvassa
sääntelyssä aiheellista pyrkiä ehdotettua
konkreettisempaan ja objektiivisin perustein tehtävää harkintaa
viittaavaan sanamuotoon (esimerkiksi: "...käyttäytymisen
perusteella on todennäköistä...").
Valiokunta huomauttaa, että paikalta poistettua henkilöä ei
voida pykälän voimassa olevan 3 momentin
perusteella pitää säilössä,
ellei ole todennäköistä, että hän
syyllistyy 1 momentissa tarkoitettuun henkeen, terveyteen, vapauteen, kotirauhaan
tai omaisuuteen kohdistuvaan rikokseen taikka aiheuttaa häiriötä tai
vaaraa.
Turvallisuustarkastus.
Poliisimiehellä on 1. lakiehdotuksen 22 §:n
3 momenttiin lisättäväksi ehdotetun säännöksen
perusteella oikeus tarkastaa momentissa tarkoitettuun tilaisuuteen
saapuva tai sen välittömässä läheisyydessä oleskeleva henkilö ja
hänen mukanaan olevat tavarat sen varmistamiseksi, ettei
hänellä ole hallussaan sellaisia esineitä tai
aineita, joilla voidaan haitata järjestyksen ja turvallisuuden
ylläpitämistä tilaisuudessa. Voimassa
oleva 3 momentti koskee esineitä ja aineita, joilla voidaan
aiheuttaa vaaraa tilaisuuteen osallistuvien turvallisuudelle.
Turvallisuustarkastus merkitsee puuttumista perustuslain 7 §:n
1 momentissa suojattuun henkilökohtaisen koskemattomuuteen.
Tähän oikeuteen ei perustuslain 7 §:n
3 momentin mukaan saa puuttua mielivaltaisesti eikä ilman
laissa säädettyä perustetta. Sääntely
sivuaa myös perustuslain 15 §:ssä turvattua
omaisuuden suojaa, sillä vaaraa tai haittaa aiheuttavat
esineet ja aineet on 22 §:n 4 momentin perusteella
otettava tarvittaessa tarkastettavalta pois.
Ehdotettu säännös on huomattavan
väljä ja sellaisena tuo sääntelyn
piiriin henkilöiden hallussa pitämiä hyvin
monenlaisia esineitä — sellaisiakin, joilla ei
ole merkitystä tilaisuuteen osallistuvien turvallisuuden
vaarantumisen kannalta. Sääntelyllä suojattavana
intressinä näyttäisikin olevan tilaisuuteen
osallistuvien oikeuksien suojaamisen sijasta poliisin näkökulmasta tarpeellisiksi
arvioitavat toimenpiteet järjestyksen ja turvallisuuden
ylläpitämiseksi. Näin yleinen intressi
lisää sääntelyn väljyyttä etenkin, kun
tarkastuksen ja pois ottamisen kohteina olevien esineiden ja aineiden
ei edellytetä estävän järjestyksen
ja turvallisuuden ylläpitämistä tai aiheuttavan
sille vaaraa. Riittävää ehdotettujen säännösten
perusteella on, että esineillä tai aineilla
voidaan aiheuttaa ylläpitotoimenpiteille — vähäistäkin — haittaa.
Yleiset ja joustavat ilmaisut säännöksissä eivät
ole omiaan torjumaan mahdollisuutta käyttää toimivaltuuksia
mielivaltaisesti. Kuvaavaa on, että esityksen perusteluissa
todetaan — perustuslakivaliokunnan tuore kannanotto sivuuttaen
(PeVL 26/2004 vp, s. 3) — sääntelyn
oikeuttavan poliisin ottamaan pois myös henkilön
hallussa mahdollisesti olevat naamioitumisvälineet.
Ehdotus muodostuu edellä esitetyn perusteella kaiken
kaikkiaan hyvin ongelmalliseksi perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten
näkökulmasta. Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
käytön edellytyksenä siksi on, että poliisilain
22 §:n 3 ja 4 momenttiin lisättäväksi
ehdotetut säännökset poistetaan lakiehdotuksesta
tai ne tarkistetaan perusoikeusjärjestelmän vaatimuksia
vastaaviksi.
Turvatarkastus.
Poliisilakiin lisättäviksi ehdotetut 22 b—22
f § mahdollisuudesta järjestää turvatarkastuksia
poliisilaitoksissa ja muissa poliisin toimitiloissa vastaavat perustuslakivaliokunnan
myötävaikutuksella (PeVL 2/1999
vp) säädettyä lakia turvatarkastuksista
tuomioistuimissa. Tarkoitus on, että vain poliisimiehellä ja
poliisin palveluksessa olevalla virkamiehellä on oikeus
käyttää voimakeinoja tarkastuksesta kieltäytyvän
henkilön poistamiseksi poliisin toimitiloista. Tämä rajaus
ei lakiehdotuksen 22 e §:n 1 momentissa
käytetyn sanonnan ("muu kuin... eivät") takia
kuitenkaan aivan selvästi ilmene laista. Momentin kirjoitusasua
on aiheellista tarkistaa.
Tiedonhankinnan paljastumisen estäminen.
Poliisi voi 1. lakiehdotuksen 33 a §:n 1 momentin perusteella
käyttää harhauttavia tai peiteltyjä tietoja,
tehdä ja käyttää harhauttavia
ja peiteltyjä rekisterimerkintöjä sekä valmistaa
ja käyttää vääriä asiakirjoja.
Edellytyksenä on, että toimet ovat välttämättömiä tarkkailun,
teknisen tarkkailun, valeoston, peitetoiminnan tai tietolähdetoiminnan
paljastumisen estämiseksi.
Ehdotus laajentaa jonkin verran poliisin mahdollisuutta suojata
tiedonhankintatoimintaansa säännöksessä tarkoitetuilla
harhautus- ja peittelytoimenpiteillä. Tällaisia
suojaamiskeinoja voidaan nykyisin käyttää vain
peitetoiminnassa. Tämä käsite on perustuslakivaliokunnan
myötävaikutuksella (PeVL 5/1999
vp, s. 4—6) säädetyssä poliisilain
28 §:n 1 momentin 4 kohdassa tosin määritelty
käsiteltävänä olevaa ehdotusta laveammin
siinä mielessä, että se kattaa soluttautumisen
lisäksi myös muun sellaisen tiedonhankinnan, jossa
käytetään peiteltyjä tai harhauttavia
tietoja tai rekisterimerkintöjä taikka valmistetaan
tai käytetään vääriä asiakirjoja.
Ehdotetun sääntelyn tarkoitus on mahdollistaa
poliisin sinänsä lainmukaisten tiedonhankintakeinojen
tehokas käyttö pyrkimällä estämään niiden
käytön paljastuminen. Viime kädessä sääntelyllä suojataan
tiedonhankintatoimiin osallistuvien virkamiesten henkilökohtaista
turvallisuutta. Sääntelylle on perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävät perusteet. Suhteellisuusvaatimuksen
näkökulmasta on olennaista, että valtuutta
on säännöksen perusteella mahdollista
käyttää ainoastaan, jos se on tiedonhankinnan
paljastumisen estämiseksi välttämätöntä. Valtuus
on rajattu säännöksessä mainittuihin
tiedonhankinnan muotoihin. Oikeusturvan kannalta on merkityksellistä,
että suojaustoimista on 33 a §:n 5 momentin
mukaan laadittava selvitys sisäasiainministeriölle,
joka antaa asiasta vuosittain kertomuksen eduskunnan oikeusasiamiehelle.
Perustuslakivaliokunnan mielestä hallintovaliokunnan on
kuitenkin aiheellista harkita, tulisiko ministeriön
antaa tässä vaiheessa kertomus useammin, esimerkiksi
kaksi kertaa vuodessa.
Lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Myöskään lakiehdotuksen 33 b § rekisterimerkinnän
oikaisusta ei ole perustuslain kannalta ongelmallinen.
Tietojen saaminen yksityiseltä yhteisöltä tai henkilöltä.
Poliisilla on 1. lakiehdotuksen 36 §:n
2 momentin perusteella oikeus saada teleliittymän yhteystiedot
samoin kuin teleliittymän, -päätelaitteen
ja -osoitteen yksilöivät tiedot paitsi, kuten
nykyisinkin, teleyritykseltä ja yhteisötilaajalta
myös Viestintäviraston hyväksymällä teknisellä laitteella.
Edellytyksenä on, että tietoja yksittäistapauksessa
tarvitaan poliisille kuuluvan tehtävän suorittamiseksi.
Poliisilla on vastaava oikeus saada postitoimintaa harjoittavalta
yhteisöltä jakeluosoitetietoja.
Säännös poliisin oikeudesta saada
poliisitehtävän suorittamisessa tarvittavia osoite-
ja muita vastaavia yhteys- ja yksilöintitietoja ei sinänsä ole
lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen vaikuttava
seikka. Ongelmallista kuitenkin on, että ehdotuksessa on
kysymys sellaisesta teknisestä laitteesta, jolla voidaan
esityksen perustelujen mukaan lisäksi siepata viestiliikennettä muutenkin,
purkaa salauksia, kuunnella viestien sisältöä ja
saada viestiyhteyksien tunnistamistietoja. Tarkoitus on teknisin
ja valvonnallisin keinoin varmistua siitä, että laitetta
käytetään vain yhteys- ja yksilöintitietojen
hankkimiseen. Tällaisista perustuslain 10 §:ssä turvatun
luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaamisen kannalta olennaisista
seikoista on valiokunnan mielestä välttämätöntä säätää laissa
riittävän täsmällisesti esimerkiksi
rajaamalla poliisin oikeus koskemaan ainoastaan sellaista laitetta,
jota on teknisesti mahdollista käyttää siten,
että vain ehdotetussa säännöksessä tarkoitetut
yhteys- ja yksilöintiedot tulevat hankituiksi. Tämä on
edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain
säätämisjärjestyksessä.
Vapaaehtoistoiminta.
Poliisi voi 1. lakiehdotuksen 45 a §:n 1 momentin
perusteella käyttää vapaaehtoisjärjestöjä etsintä-
ja pelastustehtävissä sekä muissa sellaisissa
avustustehtävissä, joihin ei sisälly
merkittävää julkisen vallan käyttöä.
Esityksen perusteluista ilmenevä tarkoitus on, että poliisi
voi pyytää vapaaehtoisjärjestöjä toimimaan
poliisin apuna säännöksessä mainituissa
tehtävissä. Tällainen poliisin tilapäisluonteista
avustamista koskeva sääntely ei muodostu ongelmalliseksi
perustuslain 124 §:n kannalta (PeVL 24/2001
vp, s. 4). Säännöstä on
kuitenkin syytä täydentää nimenomaisella
maininnalla vapaaehtoisjärjestöjen poliisia avustavasta
asemasta. Lisäksi säännöksessä käytetty
avustustehtävän käsite on epäselvä.
Hallintovaliokunnan on perustuslakivaliokunnan mielestä syytä tehdä ainakin
perustelujen tasolla selkoa, kenelle taikka mille viranomaiselle
tai hallinnonalalle kuuluvasta avustustehtävästä säännöksessä on kysymys.
Asianmukaisinta kuitenkin on selkeyttää säännöstä tältäkin
osin (vrt. pelastuslain 9 § ja meripelastuslain 6 §).
Rikosanalyysirekisteri.
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että 5.
lakiehdotuksen 6 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaiseen tilapäiseen
rekisteriin merkittyjen tietojen säilytysaika on lain voimassa
olevan 26 §:n 1 momentin 2 kohdan pääsäännön
perusteella 10 vuotta. Tietojen säilytysaika tilapäiseksi
tarkoitetussa rekisterissä on valiokunnan mielestä aiheellista
säätää tätä lyhyemmäksi
etenkin, kun otetaan huomioon, että rekisteriin merkittyjä tietoja
voidaan mainitussa 26 §:ssä säädetyillä edellytyksillä säilyttää pääsäännön
mukaisen määräajan päättymisen jälkeenkin.