Perustelut
Yleistä
Lailla on perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan säädettävä yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista. Tämä lakitasoisen
sääntelyn vaatimus kattaa myös virkamiesten
oikeusaseman perusteet (HE 1/1998 vp,
s. 131/II; ks. myös PeVL 3/2000
vp, s. 3). Työ- ja virkasuhteiden vähimmäisehdot
määräytyvät nykyisin pitkälti
myös työ- ja virkaehtosopimusten perusteella.
Yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin kuuluvien
asioiden järjestäminen kollektiivisilla työ-
ja virkaehtosopimuksilla pohjautuu osaksi työmarkkinaosapuolten
sopimusvapauteen, joka nojautuu perustuslain 13 §:n 2 momentissa
turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen ja joka yksityisen
työnantajan osalta nauttii lisäksi tietyssä laajuudessa
omaisuudelle perustuslain 15 §:ssä turvattua suojaa (PeVL
41/2000 vp, s. 2/II).
Lakiehdotuksessa on kysymys eduskunnan virkamiesten oikeusasemaa
koskevan sääntelyn saattamisesta vastaamaan muualla
valtionhallinnossa ja kunnallishallinnossa olevaa järjestelmää,
jossa virkaehtosopimuksen määräykset täydentävät
lailla annettuja säännöksiä.
Ehdotus on näiltä osin sopusoinnussa perustuslain
vaatimusten kanssa.
Selvitykset ja tiedot terveydentilasta
Virkaan ja määräaikaiseen virkasuhteeseen
nimittämisen edellytyksenä 14 §:n mukaan
on, että henkilö antaa asianomaisen viraston pyynnöstä virkasuhteen
hoidon kannalta tarpeellisia terveydellisiä tietoja sekä osallistuu
lisäksi tarvittaessa tarkastuksiin ja tutkimuksiin
asian selvittämiseksi.
Henkilön velvollisuus antaa terveydentilaa koskevia
tietoja merkitsee puuttumista perustuslain 10 §:n 1 momentissa
jokaiselle turvattuun yksityiselämän ja henkilötietojen
suojaan. Tällainen velvollisuus on valtiosääntöoikeudellisesti
merkityksellinen myös siksi, että perustuslain
6 §:n 2 momentin syrjintäkieltosäännöksen mukaan
ketään ei saa asettaa ilman hyväksyttävää perustetta
eri asemaan terveydentilan perusteella. Velvollisuus osallistua
terveystarkastuksiin ja tutkimuksiin taas puuttuu perustuslain 7 §:ssä turvattuun
yksilön henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Pakollinen
terveystarkastus rajoittaa myös henkilön itsemääräämisoikeutta
(PeVL 64/2002 vp, s. 2—3, PeVL 39/2001
vp, s. 2/I).
Perustuslakivaliokunta on ehdotusta vastaavaa sääntelyä aikaisemmin
arvioidessaan korostanut sitä valtiosääntöoikeudellisesti
merkityksellistä seikkaa, että nimitysvaiheessa
terveystietojen saamista koskevan pyynnön tulee olla esimerkiksi
viranhoidon erityisten vaatimusten vuoksi perusteltu (PeVL
64/2002 vp, s. 3/I). Ehdotuksen perusteella
henkilön velvollisuudet toteutuvat pelkästään
viraston pyynnöstä, jonka esittäminen
taas on sidottu viraston arvioon terveystietojen tarpeellisuudesta.
Ehdotus ei ole perustuslain kannalta ongelmallinen.
Lakiehdotuksen 24 §:n säännökset
virkamiehen velvollisuudesta antaa terveystietoja ja osallistua
terveystarkastuksiin vastaavat pääosiltaan perustuslakivaliokunnan
käytännössä asetettuja vaatimuksia
(PeVL 39/2001 vp, s. 2). Velvollisuudet
on säännöksissä kuitenkin sidottu
verraten väljään edellytykseen tietojen
ja tarkastusten tarpeellisuudesta. Sääntelyä on
asianmukaista tarkistaa sitomalla velvollisuudet ehdotettua jonkin
verran tiukempaan välttämättömyys-edellytykseen
(PeVL 64/2002 vp, s. 3/I).
Ammatillinen yhdistymisvapaus
Kielto osallistua työtaistelutoimenpiteeseen.
Eduskunnan kansliaan kuuluvien keskuskanslian, valiokuntasihteeristön
ja hallinto-osaston virkamiehellä ei lakiehdotuksen 54 §:n
mukaan ole oikeutta osallistua työtaistelutoimenpiteeseen.
Perustuslain 13 §:n 2 momentissa on turvattu ammatillinen
yhdistymisvapaus ja vapaus järjestäytyä muiden
etujen valvomiseksi. Säännöksessä ei
ole nimenomaisesti mainittu työtaisteluoikeutta.
Esitöiden mukaan ammatillinen yhdistymisvapaus merkitsee
myös, ettei vapauttaan käyttävälle
saa aiheutua siitä haitallisia seuraamuksia; siten esimerkiksi
osallistuminen lailliseen työtaistelutoimenpiteeseen ei
ole hyväksyttävä peruste työstä erottamiselle
tai erilaiseen kohteluun työelämässä (HE 309/1993 vp, s. 61/I).
Perustuslakivaliokunta on katsonut tästä perustuslain
säännöksestä seuraavan pidättyvä suhtautuminen
siihen, että lailla annetaan virkaehtosopimusjärjestelmästä riippumattomia
säännöksiä työtaistelutoimenpiteiden
sallittavuudesta, ja pitänyt tasavallan presidentin kansliasta annetun
lain 56 §:ää
["Presidentintoimen hoitaminen
on turvattava työtaistelutoimenpiteestä huolimatta.
Jos työtaistelutoimenpide estää tai olennaisesti
haittaa presidentintoimen hoitamista, tulee osapuolten siitä tiedon
saatuaan viivytyksettä ryhtyä tarpeellisiin
toimenpiteisiin sellaisen esteen tai haitan poistamiseksi."]
tässä mielessä asianmukaisena
(PeVL 5/1997 vp, s. 6/I). Valiokunta
on arvioinut myös korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden
presidenttejä ja jäseniä koskevan työtaistelukiellon
ongelmattomaksi perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvatun
ammatillisen yhdistymisvapauden kannalta, jos tähän
ryhmään kuuluvien tuomareiden palkkaus ja muut
palvelussuhteen ehdot järjestetään lailla (PeVL
19/2001 vp, s. 2—3).
Työtaisteluoikeus liittyy valiokunnan mielestä perustuslain
13 §:n 2 momentissa turvattuun ammatilliseen yhdistymisvapauteen.
Oikeuden yksityiskohtainen sisältö määräytyy
kuitenkin olennaisesti tavallisen lain säännöksin.
Lainsäätäjällä on valiokunnan
mielestä myös oikeuden käyttämisen
sääntelyssä verraten laaja harkintavalta.
Työtaisteluoikeuden rajoituksia on arvioitava näitten
lähtökohtien ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten
kannalta.
Ehdotettu työtaistelukielto koskee eduskunnan kansliaan
kuuluvien eräiden yksikköjen virkamiehiä.
Eduskunnan kanslian tehtävänä on eduskunnan
työjärjestyksen 74 §:n mukaan luoda eduskunnalle
edellytykset hoitaa sille valtioelimenä kuuluvat tehtävät.
Kiellolle on ylimpänä valtioelimenä olevan
eduskunnan erityisasemaan liittyvät hyväksyttävät
ja varsin painavat syyt. Tavoitteena on varmistaa eduskunnan toimintakyky
kaikissa olosuhteissa. Kun otetaan huomioon eduskunnan erityinen
asema ja työtaistelukiellon rajaaminen koskemaan vain säännöksessä mainittuja
eduskunnan kanslian osia, ei sääntely valiokunnan
mielestä ylitä rajoituksen suhteellisuuteen kohdistuvia
vaatimuksia. Säännös työtaistelukiellosta
ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Työtaisteluoikeudesta on määräyksiä Suomea
sitovissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa.
Euroopan sosiaalisen peruskirjan sopimuspuolet ovat — varmistaakseen,
että kollektiivista neuvotteluoikeutta voidaan käyttää tehokkaalla
tavalla — sitoutuneet tunnustamaan työntekijöiden
ja työnantajien oikeuden ryhtyä eturistiriitatilanteessa
yhteistoimiin, kuten lakkoon, edellyttäen kuitenkin, ettei
voimassa olevista työ- ja virkaehtosopimusten velvoitteista muuta
seuraa (6 artiklan 4 kappale). Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia
koskevan kansainvälisen yleissopimuksen osapuolet ovat
niin ikään sitoutuneet takaamaan lakko-oikeuden
edellyttäen, että sitä käytetään
asianomaisen valtion lainsäädännön
mukaisesti (8 artiklan 1 kappaleen d kohta). Kansainvälisen
työjärjestön (ILO) yleissopimuksiin n:o
87 ja 98 on niiden valvontakäytännössä katsottu
sisältyvän oikeus työtaisteluun.
[Freedom
of Association. Digest of decisions and principles of the Freedom
of Association Committee of the Governing Body of the ILO. Fourth
(revised) edition. International Labour Office, Geneva 1996, s.
101—123.]
Työtaisteluoikeutta käsitellään
myös Euroopan unionin perusoikeuskirjassa. Sen 28 artiklan
mukaan työntekijöillä ja työnantajilla
tai näiden järjestöillä on yhteisön oikeuden
sekä kansallisten lainsäädäntöjen
ja käytäntöjen mukaisesti oikeus asianmukaisilla tasoilla
neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia
sekä oikeus ryhtyä eturistiriitatilanteissa etujensa
puolustamiseksi yhteistoimiin, lakko mukaan lukien. Ehdotettu sääntely
ei ole ongelmallinen näiden määräysten
kannalta.
Yhdistystoiminnan rajoitus.
Työnantajaa edustava virkamies ei 21 §:n
perusteella saa toimia eduskuntaan palvelussuhteessa olevia edustavassa
yhdistyksessä sellaisessa asemassa, että yhdistyksessä toimiminen
on ristiriidassa sanotun virkatehtävän kanssa.
Perustuslain 13 §:n 2 momentin sanamuodon mukaan
siinä turvattuun yhdistymisvapauteen sisältyy
oikeus osallistua yhdistyksen toimintaan. Ehdotetulle sääntelylle
on intressiristiriidan välttämiseen tällaisessa
tilanteessa liittyvät hyväksyttävät
syyt. Säännöksessä ei ole kysymys
virkamieheen kohdistuvasta yleisestä kiellosta toimia siinä tarkoitetussa
yhdistyksessä. Kielto koskee vain intressiristiriidan välttämisen
kannalta merkityksellistä asemaa yhdistyksessä.
Säännös ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen
(PeVL 13/1985 vp, s. 5).
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että lakiehdotuksen
60 §:n merkitys on 21 §:n säännösten
takia jossain määrin epäselvä.
Siksi 60 §:n tarpeellisuutta on syytä vielä harkita.
Muita seikkoja
Virkasuhteen päättäminen.
Perustuslain 18 §:n 3 momentin mukaan ketään
ei saa ilman lakiin perustuvaa syytä erottaa työstä.
Lakiehdotuksen 7 luvun säännökset virkasuhteen
päättämisestä ovat tältä kannalta
ongelmattomia (PeVL 41/2000 vp, s. 7, PeVL
64/2002 vp, s. 4, PeVM 13/2002
vp, s. 5).
Syrjintäkielto.
Lakiehdotuksen 16 §:n ilmaukset "perusteettomasti"
ja "muun näihin verrattavan seikan vuoksi" poikkeavat perustuslain
6 §:n 2 momentin syrjintäkieltosäännöksessä käytetyistä sanonnoista
"ilman hyväksyttävää syytä" ja
"muun henkilöön liittyvän syyn perusteella". Valiokunnan
mielestä on asianmukaista tarkistaa lakiehdotus tältä osin
vastaamaan perustuslain sanamuotoa (PeVL 41/2000
vp, s. 7/II, PeVL 10/2003 vp,
s. 3/I).
