Perustelut
Hallituksen esityksen pääsisältö
Hallituksen esitys sisältää kolmenlaisia
elementtejä. Ensinnäkin eräitä valtionosuusprosentteja ehdotetaan
muutettaviksi. Näistä merkittävimpänä voidaan
pitää kunnan peruspalvelujen valtionosuusprosentin
muuttamista siten, että kuntien omarahoitusosuus nousee.
Tämä sisältyy 1. lakiehdotuksen
55 §:ään.
Esityksen toinen pääelementti on ehdotus, jonka
mukaan verotuloihin perustuvaa valtionosuuden tasauselementtiä muutetaan
niin, että verotuloihin perustuvassa valtionosuuden tasauksessa
ei oteta huomioon kiinteistöveroa. Tästä on
tarkoitus säätää 1. lakiehdotuksen 29 §:n
muutoksella.
Kolmantena tärkeänä elementtinä voidaan
pitää sitä, että museoiden,
teattereiden ja orkestereiden yksikköhintoja ehdotetaan
määräaikaisesti alennettaviksi.
Ehdotusten valtiosääntöoikeudellinen
arviointi
Yleistä kunnan verotusoikeuden merkityksestä.
Kunnille annettavista tehtävistä säädetään
perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan lailla. Perustuslakivaliokunta
on käytännössään korostanut,
että tehtävistä säädettäessä on
huolehdittava kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua
velvoitteistaan (ks. esim. PeVL 29/2009 vp,
s. 2/II, PeVL 50/2005 vp, s.
2/I ja PeVL 41/2002 vp, s.
3/II). Perustuslain 121 §:n 3 momentin mukaan
kunnilla on verotusoikeus. Lailla säädetään
verovelvollisuuden ja veron määräytymisen
perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta.
Kuntien verotusoikeuden on vakiintuneesti katsottu kuuluvan kuntien
itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin (PeVM 10/1998
vp, s. 35, PeVL 29/2009 vp,
s. 2/II ja PeVL 41/2002 vp,
s. 2/I). Verotusoikeuden keskeiseksi sisällöksi
muodostuu se, että oikeudella tulee olla reaalinen merkitys
kuntien mahdollisuuksien kannalta päättää itsenäisesti
taloudestaan (PeVL 29/2009 vp, s. 2/II
ja PeVL 41/2002 vp, s. 2/II).
Valtionosuuden ja verotulojen tasausmenettelyn muutos.
Valtionosuusjärjestelmän keskeisenä tarkoituksena
on varmistaa, että kaikilla kunnilla on olosuhteista ja
kuntien tulopohjan eroista huolimatta edellytykset selvitä erityisesti
lakisääteisistä tehtävistään.
Yleisesti ottaen kuntien valtionosuusprosenttia alennetaan 2,7 prosenttiyksiköllä
(HE
60/2011 vp, s. 8), jolloin kuntien omarahoitusosuus
kasvaa 68,58 prosenttiin. Kiinteistöveron poistaminen
verotuloihin perustuvasta tasauksesta lisää valtionosuutta
kunnissa, joilla kiinteistöveron määrä on
keskimääräistä suurempi. Hallituksen
esityksen perustelujen (s. 10) mukaan yli 100 000 asukkaan kunnista vain
kahdella tasauksen muutos pienentää kunnan valtionosuutta,
muilla tulot kasvavat. Suurin muutoksesta yksittäiselle
kunnalle aiheutuva lisäys on — edelleen samojen
perustelujen (s. 10) mukaan — 640 euroa
ja suurin menetys 114 euroa asukasta kohti. Valtiovarainministeriön
valiokunnalle toimittama laskelma osoittaa kuitenkin, että koko
kuntakenttä huomioon ottaen kuntakohtaisia muutoksia
voidaan pitää merkittävinä.
Laskelman perusteella on käytännössä mahdotonta
kattavasti arvioida, mikä merkitys ehdotetuilla muutoksilla
on kuntien tosiasiallisiin mahdollisuuksiin vastata niille kuuluvien
palvelujen tuottamisesta. Tämä tulee arvioida
kuntien verotulojen ja muiden tulojen sekä valtionosuuksien
ja verontasausten muodostaman kokonaisuuden pohjalta. Valiokunta arvioi,
että lakiehdotusten toteuttaminen ei merkittävästi
vaaranna perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnallisen
itsehallinnon taloudellista puolta.
Perustuslain 6 §:n 1 momentin yhdenvertaisuussäännös
kohdistuu perusoikeusuudistuksen esitöiden perusteella
myös lainsäätäjään.
Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia
edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuussäännös
ei kuitenkaan edellytä kaikkien kansalaisten samanlaista
kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia.
Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä myönnettäessä lailla
etuja ja oikeuksia kansalaisille. Toisaalta lainsäädännölle
on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän
yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen
muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (HE 309/1993 vp, s. 42—43).
Perustuslakivaliokunnan käytännössä on
vakiintuneesti korostettu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi
johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän
harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen
vaatimaan sääntelyyn (ks. esim. PeVL 2/2011
vp, s. 2/II, PeVL 64/2010 vp,
s. 2, PeVL 28/2009 vp, s. 2/II, PeVL 38/2006
vp, s. 2/I, PeVL 1/2006
vp, s. 2/I ja PeVL 59/2002
vp, s. 2/II).
Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 12) uudistusten
vaikutukset kuntien toimintaan on lyhyesti sivuutettu toteamuksella,
jonka mukaan kunnat "joutuvat sopeuttamaan toimintaansa vähenevien
valtionosuuksien vuoksi". Perustuslakivaliokunta ei pidä tätä tyydyttävänä vaan
katsoo, että hallintovaliokunnan on syytä ottaa
mietintöönsä valtiovarainministeriölle
asetettava velvoite tarkoin seurata uudistusten tosiasiallisia vaikutuksia
eri kuntien asemaan ja kuntalaisten palveluiden saatavuuteen. Tarvittaessa
hallituksen on tehtävä alueellisen yhdenvertaisuuden
vakavien vääristymien korjaamiseksi tarvittavat
ehdotukset.
Kulttuurilaitosten valtionosuuksien vähentäminen.
Tukemalla kuntien kulttuurilaitoksia valtion varoista edistetään
osaltaan etenkin perustuslain 16 §:n 2 momentissa julkiselle
vallalle asetettuja velvoitteita turvata sivistykselliset oikeudet.
Ehdotetulla muutoksella ei valiokunnan mielestä ole olennaista
merkitystä perustuslain mainitun säännöksen
kannalta.